政府采纳学者建议的政治逻辑

学者的建议如何在政府工作中尽快变为现实？试点因何成了“缓兵之计”？？三届孙冶方经济科学奖得主、国务院原副秘书长江小涓最近出版了《江小涓学术自传》，结合多年从政经验谈了自己的认识。

高层意愿和意志非常重要

做重要决策，各方面完全达成一致的并不多，许多问题靠讲理论，也不能彼此说服，因此在充分听取各方面意见后要由高层定夺。我经历的一些重要决策，如中国加入世贸组织，取消农业税、税制改革等，没有高层拍板决策，就难以突破理念和利益的障碍，也难以承担相应的改革成本。

以近些年力度很大的环境保护措施为例，虽然恶劣环境事件不断发生，舆情反映各个方面的意见都很大，但真要行动时，就有一些担心和疑问，例如影响了经济增长、增加了投入、承担了过多的全球责任等。一方观点认为，严格的环境保护措施影响经济效益与社会公平，前者好理解，影响社会公平的逻辑是：富人讲究生活质量，穷人却更需增加收入，因此环保偏向富人的诉求。另一方则认为，环境保护既有公平也有效益，富人有办法保护自己，例如只饮瓶装水，甚至移居等，而穷人只能承受污染的恶果;同时，恶劣环境影响健康。最终，最高层下决心解决严重的环境污染问题，做出了“绿水青山就是金山银山”的判断，此后严格的环保措施出台和有效实施。

再如近几年政府推动部门和地方“放管服”，然而多数审批权的持权者都认为其有存在的理由，放手会带来新问题。但高层领导认为政府管得太多、管得不当，消减了市场主体的发展能力和动力，这是当前的突出问题和主要矛盾，坚决推动，才使问题有了很大改观。

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重视分析“试点”，防止通过试点“设租”

在我国40年改革开放进程中，试点发挥了重要作用。如此重视试点，除了“尊重基层智慧和首创精神”外，还有以下几方面的原因。

首先，对新的制度或政策的实施效果看不准，需要小范围实测，观察实效和完善改革方案。大部分试点都属于此类。

其次，表明此事在小范围试行，有进退余地，容易与持不同意见者达成妥协。例如改革早期的农村承包制、建立开放特区，以及最近几年的农村土地流转改革等。

第三，允许地方因地制宜推进改革。各地情况差距大，基础不同，有些政策不一定适合所有地方。例如近几年的高考改革，需要地方有较好的工作基础和教育布局，就让自愿先改的省市先试点。

第四，有极少数试点是部门的“缓兵之计”，当改革呼声很高，上下压力很大时，先说开始“试点”缓解压力，再视情况决定后续政策。

第五，还是在部门层面，有极少数试点是“设租”的方式。这种试点往往内置优惠政策，或者具有政绩显示度，部门有试点决定权，就会有地方前来“寻租”。近几年政府推进“放管服”力度很大，部门权力消减了不少，极少数部门似乎有通过“试点”来“设租”的迹象，希望不要形成新的势头。

试点在中国改革进程中如此重要，但是，学者们对试点的分析研究相对较少。从理论分析角度看，试点效果好并不能得出大面积实施后的效果也同样好的结论。比如，当小范围试点“政府私人合作伙伴（PPP）”项目时，由于管理精细且关注度高，项目推进过程的可控性较好。而当大面积推开后，有可能出现严重的利益输送或腐败问题等。我本以为做这种“试点—推广效果差异评价”的研究应该不少，但却很少能查到类似文献。

哪些意见政府容易听？

当多数学者有定见时，决策层往往会认真倾听和对待。

记得1999年起草十五届四中全会国有企业改革文件时，研究机构和学者写给起草组的报告、意见和建议有上百份，绝大多数都认为国有经济改革必须有实质性进展，不应该在一般性行业中与其他企业相竞争。这个“意见包”对改革决策产生了重要影响。

另外，有些情形相对少见，专业性强，相关部门感到对事态和特定处置措施的后果不太有把握，此时学者分析透彻的专业性建议会起到重要作用。例如，有一段时间某种形态的学术诚信问题成为国内学术界的大问题，在国际上造成不好影响。但问题的性质和程度都不易判断，相关部门一时没有定论。清华大学薛澜教授对问题做了深入分析，认为需要认真对待，并提出了工作建议，推动了相关工作。

还有一种情形，就是当各方面呼声很高，要求制定某种脱离实际、不可持续的福利政策时，经济学家有时会提出质疑，这种意见也容易被决策者重视和接受。

近些年来，随着信息公开程度提高和网络普及后公众表达意见渠道增多，学者们的意见经常受到质疑。例如在医疗改革过程中，不少经济和社会学方面的专家不同意将基本保障水平定得高，就被批评为缺乏对患者的同情心。

现在似乎有一种倾向，专家们表达观点时更加谨慎和隐晦，或者用“两方面”来平衡。记得有一个重要问题，几位专家都有明确意见，但公开讲时都讲“两方面”，我问他们的意见是“既要……，也要……”，还是“既要……，更要……”，他们想了想说是“既要……，更要……”，以此表达倾向性。

不过，我国学者似乎较少做论证改革方案或政策效果的研究。2004年前后，刘遵义先生在《比较》杂志上发过一篇关于社会保障改革不同方案的资金筹措和可持续性问题的论文，有比较详细的数据测算。我当时正好在起草一个文件，有社会保障方面的内容，我把论文拿给一位领导看，他感叹地说，要是这类研究多点就好了，我们都知道应该建立保障体系，但账算不清楚就推动，不是负责任的态度。我担任国务院副秘书长期间，联系教育、科技、医改等，从很多研究成果中受到过启发。但是，总体上看还是讲道理多，详细测算少。这在很大程度上影响了观点的接受程度和实用性。

还有一种情形是，学者们提出一些相对“彻底”和“根本性”的重大建议时，问题看得透彻，思路和道理都正确。但是，决策者们还希望能看到对实施中可能碰到问题的分析和对实施成本的评估，把握好措施的轻重缓急。

例如，现在有学者批评说，2008年国际金融危机爆发后，政府努力救助企业，使市场不能发挥淘汰过剩产能和落后企业的作用，导致问题积累。但在当时，多国政府都有类似行为，国家之间更多的是博弈。既有“以邻为壑”，也有“为己筑坝”，为防止本国产业受影响而投人巨额资金，导致了全球性的货币宽松。谁都知道这样做有问题，但都希望让本国企业续命而他国的企业首先倒下。学者们当时和后来提出了许多建议，但比较完整、有测算、可操作、能避免最坏情形的方案并不多。当然，专家们道理讲得透彻，也能产生重要甚至决定性的影响，这方面的例子也不少。

客观看待政府调控干预

我国经济社会持续高速发展，快了就容易不稳，因此政府调控的必要性强于那些稳定发展的国家。特别是GDP竞争压力下的地方政府，既有不当干预企业的行为，也有为企业赋能的动力和能力，能够助推企业进入市场并增强其竞争力。阿里巴巴、腾讯、百度这些今日的巨型企业，成长初期也得到过地方政府诸多支持。

过去几十年，形势发展变化很快，后来人们指责的“坏”政策往往是那些实施过久的“好”政策。所以原则上讲政府干预要合理是對的。但是在每一件具体问题的处理上，有时候界线并不清楚。

有一件事让我印象深刻。2009年，中组部组织了一个领导干部培训团，在清华大学公共管理学院和哈佛大学肯尼迪政府管理学院分别接受两个月的培训，我担任团长。在哈佛期间，危机处理和应急管理是一门主课，以案例教学为主。第一堂课老师讲解几个案例后开始讨论，有一位市委书记上台说，“危机类型那么多，你们这一套太复杂了，而且挂一漏万，我们很简单，只要书记到场，叫谁谁来，让谁上谁上，需要什么调什么，有预案也只是底线，现场要随机处理的问题太多”，然后还讲了一个自己城市的例子。此头一开，书记市长们纷纷登台讲述，后来几次的课堂就很热闹，连老师也觉得很有趣，叫来助教一起听，认为中国另有一套体制和机制，有的时候很管用。（本文原标题为《政务工作中的学术思考》）