供给侧结构性改革下吉林省养老产业发展研究

林晓宁 徐彬

摘要：2003年以来，吉林省就步入老龄化时代，吉林省的经济发展受到人口老龄化的重要影响。为了应对人口老龄化问题，推动吉林省经济的全面发展，在2017年，吉林省政府出台了《吉林省老龄事业发展和养老体系建设“十三五”规划》。强调重视发展吉林省的养老产业。本文分析了了吉林省养老产业发展面临的问题、机遇和挑战，提出发展吉林省的养老产业的有效路径，对于推动吉林省养老产业全面协调可持续发展有着重要的意义。

关键词：供给侧;PPP模式;养老产业;发展路径;老龄化

中图分类号：F062.9    文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2020）05-0119-03

Research on the development path of Jilin province's pension industry under the supply side structural reform

Lin Xiaoning，Xu Bin

（Northeast Normal University， Changchun 130024）

Abstract： since 2003， Jilin Province has entered the age of aging. The economic development of Jilin Province has been greatly influenced by the aging population. In order to cope with the problem of aging population and promote the all-round economic development of Jilin Province， in 2017， the Jilin provincial government issued the 13th five year plan for the development of aging cause and the construction of pension system in Jilin Province. Emphasis on the development of Jilin province's pension industry. This paper analyzes the problems， opportunities and challenges faced by the development of the elderly care industry in Jilin Province， and puts forward an effective way to develop the elderly care industry in Jilin Province， which is of great significance to promote the comprehensive， coordinated and sustainable development of the elderly care industry in Jilin Province.

Key words： supply side; PPP mode; pension industry; development path; aging

一、吉林省老齡化现状

吉林省人口老龄化程度已高于全国平均水平。2000年全国第五次人口普查时，65岁及以上老年人口占总人比重为6.04%，低于全国7.10%的水平，老龄化程度还在全国以下。随着全省人口老龄化程度的加剧，尤其是2010年以来，全省65岁及以上老年人口数量的大幅增加，人口老龄化程度已经超过全国平均水平。据2015年1%人口抽样调查数据显示，全省60周岁以上老年人口占总人口的比例为18.1%，高于全国平均水平2个百分点;65岁以上老年人口占总人口的11.24%，高于全国0.74个百分点。

[吉林省2010-2050年60岁及以上老年人口数量变动预测]

二、吉林省养老产业发展现状

（一）养老机构建设快速发展

目前全省一共有1 928个养老机构，养老机构中共有14.7万张床位，相较于十一五期间的养老机构和床位数分别增长了24%和37%。所有的养老机构中，其中65%的为民办机构，达到了1 258所。全国每千为老人拥有床位平均为30张，这个数目低于吉林省的32张。

（二）目前省内的居家养老服务已经得到了较好的发展

全省范围内都成立了城市社区老年人日间照料中心。在省内的行政村中的40.4%即3 770个行政村中成立了农村养老服务大院。不断加强的社区养老服务能力，也开始向居家养老服务中心发展，目前的养老服务模式具有延伸服务，委托运营，和资源共享等模式。

（三）服务人员培训方面力度加强

全省采取岗位培训和职业培训相结合的方式，大力开展在岗养老护理人员培训工作。省民政厅与省广播电视大学签订合作协议，合作开展养老护理人员远程培训，扩大了培训范围。

（四）目前形成了多元投入机制

省内开始多方面筹集资金，一步步的加强对养老体系的服务设备建设。由此在省内形成了由各级财政和国家扶持以及社会资金三方面的投入机制。在国家的“十二五”期间，国家要求各省级财政预算中加入养老服务补贴资金。同时要求省级福彩公益金的75%用于养老服务资金。

三、吉林省养老产业面临的问题、机遇和挑战

（一）吉林省养老产业面临的问题

1.尚未建成养老服务政策服务体系

吉林省目前发布养老服务政策文件达到了三十多个，这些文件涉及了养老服务的保险，医疗，土地，相关的补贴，税费和投资等方面。同时各个部门也在各自的文件中都发布了扶持养老服务行业的相关文件。这些文件没有形成系统连续性，文件没有衔接性，因此这些文件没有较好的实施，可操作性也不强，政策惠及范围小、落实效果不好。例如，土地优惠政策因建设用地指标紧张且优先用于工业企业或城市建设，很多民营资本投资养老项目因无土地指标而搁浅;目前银行面对贷款申请时，不仅要求贷款人出示优质的抵押财产，还需要要求抵押人具有稳定的现金流。所以这些政策也就促使民办养老机构没有办法得到银行的资金支持。而且现有的税收政策没有指定明确的实施方案，同时指定的开展门槛也较高。而且，现有的各个部门职责相互交错，没有专门的监管机构对政策的实施状况进行监管，导致相关部门之间无法实现有效的联系，因此无法有效的实现此方案，这也就影响了最后扶持政策的实施。

2.目前养老服务中的供需矛盾十分严重

一方面是因为缺乏足够的床位设施，根据现有国家的9 073养老发展计划，每千名老人拥有36张养老床位测算，到2020年全省机构养老床位需要24万张，需要在现有基础上增加近12万张，年均增长1.7万张。二是目前开展的社区居家养老服务比较落后，因此在现有全省都建设完成了城市社区居家养老服务站，还有一部分社区成立了日间照料中心，实际上社区居家养老服务网络还未真正形成，服务项目和服务主体单一，无法和现有的老人需求相匹配。三是目前缺乏医护型养老服务，目前，吉林省供养型养老机构占主导，护理型、康复型等特需服务供给不足，特别是专门为生活不能自理老人和失能老人提供专业护理服务的护养型机构、老年病院、老年护理院以及长期护理机构等明显缺失。

出现供需矛盾的根本原因在于以下几方面：从职责定位来看，政府包办的观念没有根本转变，自身服务能力不足，又不愿交由社会组织承接，特别是在社区居家养老服务中缺位、越位、错位现象并存。从登记管理来看，现行《民办非企业单位登记暂行办法》（1999年民政部第18号令）中，对专门从事社区和居家养老服务的社会组织未作规定，致使这样的社会组织以民办非企业形式登记受阻。同时，要求已经登记的民办非企业单位不能再设立分支机构，这样限制了很多的民办养老服务机构的连锁经营，只能在现有基础上不断增加规模，从经营利益上可以发现，国家优惠政策只对非盈利性的养老机构适用，因为政府不需要其缴纳税收，所以就无法得到相应的盈利。这种情况只适合养老机构滚动式发展。对民营资本而言，没有形成有效的养老盈利模式，可持续发展困难，致使民营资本进入养老服务领域顾虑重重。从培育发展来看，养老服务类社会组织不足，且多由家政、保洁企业或养老机构转型而来，缺少有力的政策和资金扶持。

3.缺乏足够的养老服务人才

养老服务机构发展的一个难题就是没有足够的专业人才。目前吉林省内的养老机构有6 902名护理员。根据现有的国家标准，对于失能老人，半失能老人以及自理老人的护理需要，其养老护理员和老人比例分别为1：3，1：5，1：8。因此可以计算省内需要专业护理人员16 000人，现有实际工作人员缺少908人。现实中，养老机构护理人员的待遇不高，而且社会地位不高，因此现在的养老服务机构的护理人员就出现了找不到、留不住的状况。一些地方的社区养老服务项目中虽然列有康复护理、医疗保健、精神慰藉等服务，很多的机构因为缺乏专业的服务人员，因此这些机构都是空有其表。现在的养老机构服务人员普遍的工作不高，平均工资才1 200元，最低的服务人员工资甚至只有900元，最高的服务人员也不过2 500元。整体水平也仅仅高于省最低工资标准。

（二）吉林省养老产业发展机遇

中央政府十分重视国内的老人养老服务，对此国家主席习近平，国务院总理李克强都对其做出来相关指示。并且针对现在养老存在的问题，科学及时的制定相关的决策，以解决相关的问题，由此可知国家已将老龄化问题作为发展的重要问题。对于习近平主席和李克强总理的相关指示，吉林省领导对其进行了深刻理解，积极主动的参与到国家的发展战略和經济发展预期中，由此奠定了坚实的基础，帮助省内的养老体系快速的建立。省政府出台了吉林省老龄事业发展和养老体系建设“十三五”规划》，这是吉林省委对于国务院人口老龄化政策理解后出台的相关措施。这个方案的出台，不仅可以帮助省内民生水平的提高，还可以推进“五大战略”的实施，帮助省内老人的生活幸福感得到提高，有助于国内的小康社会的目标的提前到来都具有重要意义。

（三）吉林省养老产业面临的挑战

省内现在的生育率较低，同时大量人口外流，虽然国家开放了二胎政策，但是没有明显改善省内的老龄化状况。省内目前的老龄化状况不断严重，预期在2020年，省内老年人将达到665万，老年人将占到省内总人口的24%。其中15.15%的人口为65岁以上的老人，那时的老年抚养比高达33.35%。在现有老龄化状况不断加重的情况下，对于养老保险，老年人医疗救护，养老产业的发展管理，以及老年人的权益和关爱问题上都面临更大的挑战。

四、发展吉林省养老产业的有效路径

（一）对现有养老服务政策体系不断完善

统筹养老服务业发展扶持政策，在归纳、整理现行政策的基础上，进一步营造更加优化的发展环境，逐步形成完整、系统的政策链条。当前，应着力在以下方面实现突破：一是在市场准入政策方面。实行养老机构分类管理，适当降低小型养老机构准入门槛，在经营者守法经营、采取必要的安全措施的前提下，对小型养老机构进行“备案”式登记。对于投资民办非营利性养老服务机构的组织和个人，允许其从机构盈利中拿走一定比例的费用作为对其的奖励。二是政府转变财政补贴方案，将原先的补供类财政补贴向补需方向转变，让补运营取代原有的补建设，利用奖励和补贴相结合，根据机构的实际服务状况进行判断，认定进行奖励的程度。同时将政府财政的补贴侧重于年龄大，特别贫困，孤寡和失能老人。确保有限的财政补贴资金真正受益于最有需求的老年人。三是在土地供应政策方面。各地要将养老服务用地列入城乡发展规划，同时政府明确城乡开展养老服务的用地比例。对于社区服务用地和养老服务用地额比例要明确指出，并且要求城市开展城乡建设用地规划时，必须制定一定比例的养老服务用地。统筹规划公益性事业用地，对于现有城乡中闲置的医疗和教育机构进行统筹规划，将这类资源用于养老服务。[1]四是税费扶持政策方面应在继续严格贯彻执行现有的优惠政策的基础上，进一步加大税费减免力度。在水利专项建设资金方面，养老服务机构存在一定的困难，所以，税务机构批准相关的项目后，在一定程度上对其进行减免，如果是盈利使用税性养老服务企业，则在企业的经营初期对于企业所得税予以减免一半的优惠政策。对于相关的房产税和车船使用税以及土地使用税等问题也予以一定程度上的补贴。对于开设了一定时期的养老服务机构，则对其按照规定额度予以一定程度的减免，或者是先征收一定的税收，然后再将其返还给养老机构。五是在投融资政策方面。金融机构应开发合适的金融产品，以对养老机构进行补贴。这样可以帮助养老服务机构得到资金投入。对于民办养老服务机构，政府和金融机构要允许其在一定范围内，通过质押一定比例的资产进行贷款的申请。这样可以获得资金帮助养老服务机构改善现有的条件。如果养老机构没有固定资产，则要求银行对其进行流动资金的信用贷款，或者相关的流动资金担保贷款，这种贷款由政府进行协调担保。