从抗击新冠肺炎疫情看社会保障在国家治理中的功能及走向

贾玉娇

一、抗击新冠肺炎疫情的国家治理总调动

自党的十八大以来，党中央不断加强制度建设与提升制度执行力，并在现实考验中不断明确坚持和巩固什么，完善和发展什么，不断释放中国特色社会主义制度优势、道路优势。2020年伊始，中国突发新冠肺炎疫情。这场疫情传播速度之快、感染范围之广、防控难度之大为新中国成立以来之最。在大流动社会且病毒信息与治疗手段不对称的情势下，中国以民生保障为要旨，以国家治理体系为依托，以国家治理机制为载体，在党中央的统一指挥调配下，迅速建立联防联控联保机制，释放出了国家治理的“非常之力”，使得疫情防控工作及时、全面、有效地开展，力保全国人民的生命、健康与生活，使中国这艘大船平稳向前。

针对疫情防控的总体性与复杂性，党中央以人民为中心，对疫情防控展开系统部署，形成由中央政治局常委会领导，中央应对新冠肺炎疫情工作领导小组指挥，国家卫生健康委牵头，财政部、商务部、工信部、交通部、人社部、民政部等32 个部委参与的联防联控机制。相关制度纵横交织，从中央直贯到地方，从北京辐射到全国，连接经济、社会各个端口与主体。一个立体式、系统化、全方位的制度大网覆盖于中华大地之上。其中，社会保障制度作为关系国计民生的一项基础性制度安排发挥出了重要作用。

二、抗击新冠肺炎疫情中社会保障制度的调动情况

制度一头连着人民，一头连着国家，在这三者之间，中国努力推动实现协同统一。一个制度优劣的检验标准就在于是否想人民之所想，急人民之所急①习近平：想群众之所想、急人民之所急、解群众之所困.新华网，2016年12月22日，http://www.xinhuanet.com//politics/2016-12/22/c_129415660.htm.。我国制度以保障人民的利益，满足人民的需求为根本出发点，人民性是中国国家制度与治理体系建设与发展的价值本位。此次新冠肺炎疫情席卷全国，威胁人民生命安全，极大地影响了人民的生活和发展。根据受疫情影响的不同，本文将全国人民划分为四类，分别是：新冠肺炎患者；抗击新冠肺炎疫情一线工作人员，包括医务工作人员、交通运输防控一线工作人员、社区工作者、医疗垃圾处理人员；疫情封城期间滞留武汉的外地人员；其他社会成员。由此形成四大需求板块：医疗救治需求；安全防护、职业伤害补偿需求；生活援助需求；正常生活需求，包括各类人群的健康、生命安全与生活需求，例如各类社会保障金的及时发放，基本生活物资、就业、上学、就医等基本民生保障。这些既是人民的需求，也是保持国家经济社会良性运行的需求。社会保障制度作为连接人民与国家的基本桥梁，作出了以下制度回应：

（一）“医疗保险＋医疗救助＋大病保险＋财政兜底”：人民生命安全的基础保障制度体系

在新冠肺炎疫情开始全国蔓延的第一时间，国家医保局要求全国医保系统按照“两个确保”做好救治工作，即确保患者不因费用问题而得不到及时救治，确保定点医疗机构不因医保总额预算管理规定影响救治。为此，国家医保局采取非常措施给予制度保障，充分发挥医疗保障资源整合优势，对于新冠肺炎患者治疗费实行“四个一批”：1.基本医保解决一批，扩大医保报销目录，将《新型冠状病毒感染的肺炎诊疗方案》覆盖的药品和医疗服务项目临时纳入医保支付范围；对集中收治患者的医院，医疗费用不纳入医院总额预算控制指标。2.大病保险解决一批。3.医疗救助基金兜底保障一批。4.剩下的个人负担部分由财政补助一批。对于异地就医患者，采取先救治后结算，报销不执行异地转外就医支付比例调减规定。

（二）“职业安全＋人文关怀＋工伤保险＋津贴工资”：一线工作人员的劳动保障制度体系

在全力救治新冠患者的同时，做好防疫一线医务工作者及相关工作人员人身与职业安全保障工作。1月22日，人社部、财政部、国家卫健委联合印发《关于因履行工作职责感染新冠病毒肺炎的医护及相关工作人员的有关保障问题的通知》②人力资源社会保障部财政部国家卫生健康委关于因履行工作职责感染新型冠状病毒肺炎的医护及相关工作人员有关保障问题的通知.中华人民共和国人力资源和社会保障部，2020年1月23日，http://www.mohrss.gov.cn/gkml/zcfg/gfxwj/202001/t20200123_357525.html.；2月11日，国务院办公厅转发国家卫生健康委、人社部、财政部《关于改善一线医务人员身心健康若干措施》③国务院办公厅转发国家卫生健康委、人力资源社会保障部、财政部《关于改善一线医务人员工作条件切实关心医务人员身心健康若干措施》的通知.中华人民共和国中央人民政府，2020年2月11日，http://www.gov.cn/xinwen/2020-02/11/content_5477476.htm.的通知；3月14日，国务院联防联控机制印发《关于聚焦一线贯彻落实保护关心爱护医务人员措施的通知》①国务院应对新型冠状病毒感染肺炎疫情联防联控机制关于聚焦一线贯彻落实保护关心爱护医务人员措施的通知.中华人民共和国中央人民政府，2020年3月11日，http://www.gov.cn/zhengce/content/2020-03/12/content_5490416.htm.；3月3日，中央应对新冠肺炎疫情领导小组印发《关于全面落实疫情防控一线城乡社区工作者关心关爱措施的通知》②中央应对新冠肺炎疫情工作领导小组引发《关于全面落实疫情防控一线城乡社区工作者关心关爱措施的通知》.新华网客户端，2020年3月4日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1660229390292632 421＆wfr=spider＆for=pc.，3月6日，民政部印发该通知的落实通知③民政部关于贯彻落实中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组《关于全面落实疫情防控一线城乡社区工作者关心关爱措施的通知》的通知.中华人民共和国中央人民政府，2020年3月6日，http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2020-03/07/content_5488420.htm.，确定八个方面关心关爱一线城乡社区工作者政策措施。通过上述安排，为一线医务和社区工作人员提供工作休息条件、防护设施和设备配置、安全的职业环境；饮食、营养保障；心理疏导与人文关怀；依法认定工伤；发放卫生防疫津贴、落实待遇、增发不纳入基数的绩效工资；轮休与隔离按照出勤对待。

（三）“住宿饮食援助＋临时救助”：武汉滞留人员的基本生活保障制度体系

1月31日，武汉市民政局对非本市户口，因探亲、旅游、务工等原因感染新冠肺炎导致出现严重生活困难的流动人口，按照当地低保标准的4-6 倍直接给予临时救助。2月22日，武汉市民政局出台了《关于开展滞留在汉外地旅客临时生活救助的通知》④武汉设置69 个安置点，累计发放1609.8 万元临时生活困难救助金.中国青年报，2020年3月14日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1661135377133397316＆wfr=spider＆for=pc.，对生活困难的人员一次性支付3000 元补助（300 元／天×10天）。在以经济援助为主的做法外，还为滞留的困难人员提供住宿与食品援助。武汉市新冠肺炎疫情防控指挥部出台《疫情防控期间滞留在汉的外地人员服务保障工作实施方案》，截至3月13日晚，武汉市一共设置了69 个安置点，为滞留武汉生活困难人员提供临时住宿与饮食供给，累计安置4843 人。

（四）“低保制度＋临时救助＋生活援助＋发现追踪＋机构治理”：贫困人群、脆弱人群和机构人群的基础保障制度

在这场疫情中，低保家庭、特困人员、农村“三留守”人员受到的冲击最大，在党中央的指挥部署下，民政部发布《关于进一步做好疫情防控期间困难群众兜底保障工作的通知》⑤中央应对新型冠状肺炎疫情工作领导小组印发《关于进一步做好疫情防控期间困难群众兜底保障工作的通知》.中华人民共和国民政部，2020年3月7日，http://mzzt.mca.gov.cn/article/zt_2020yqfkzjz/bsyq/202003/20200300025392.shtml.，本着应保尽保和疫情重灾区终止退出的原则，开展社会救助兜底保障。主要采取以下几个措施：其一是深化社会救助及时响应机制改革，畅通服务热线，优化简化社会救助流程，下放社会救助审批权，加大乡镇街道临时救助审批额度；其二是对困难群众发放临时价格补贴；其三是对建档立卡贫困户进行健康管理；其四是对感染新冠肺炎的非本地户籍人员，可在急难发生地申请临时救助。针对“一老一小”家庭，3月6日，民政部办公厅印发《关于在疫情防控期间加强特殊困难老年人关爱服务的通知》①民政部：疫情防控期间加强特殊困难老年人关爱服务，人民网，2020年3月6日，http://society.people.com.cn/n1/2020/0306/c1008-31620785.html.；3月14日，国务院联防联控机制印发《因新冠肺炎疫情影响造成监护缺失儿童救助保护工作方案》，对独居尤其是生活不能自理的特困老年人、隔离在家的孤寡老人，以及父母及监护人因疫情影响无法提供监护的儿童，开展全面排查，建立发现与及时报告机制，提供妥善照顾与追踪服务。此外，对老年人、儿童、精神疾病患者及犯人聚集的机构开展疫情防控工作。

（五）“就业保障＋待遇保障＋便民服务＋心理疏导”：社会普通人群的基础生活保障制度

习近平总书记在多次重要讲话中指出，就业是最大的民生。在疫情影响下，如何保障企业复工复产，劳动者稳定就业、有序务工成为“六稳”之首，将对国家经济社会稳定运行产生直接影响。从2月5日至3月17日，党中央接连作出重要指示，在党中央领导下，人社部等相关部门发出系列通知开展工作，从工作路径与内容上看，呈现出“两个阶段”“两个重点人群”“两条主线”。“两个阶段”是指从疫情防控期间的复工复产时间表上看，2月5日到2月13日是重点企业复工与用工保障阶段从2月13日到3月17日是各类企业复产复工阶段；“两个重点人群”是农民工与高校毕业生。习近平总书记特别重视高校毕业生和农民工的就业工作，将其作为稳就业的重中之重。

在党中央的决策部署下，人社部围绕“稳定企业就业岗位”与开展“就业兜底”两条主线，开展稳岗稳就业及一系列服务工作。主线之一是运用社会保险和津贴补助杠杆援企稳岗稳就业。统计企业开复工时间，并由互联网或指导企业向员工发布；2月20日，人社部、财政部、国家税务总局印发《关于阶段性减免企业社会保险费的通知》（人社部发[2020]11 号）②人力资源社会保障部 财政部 税务总局关于阶段性减免企业社会保险费的通知.国家税务总局，2020年2月20日，http://www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810341/n810755/c5144708/content.html.，通过分区分类型返还企业部分失业、养老、工伤等社会保险，激励企业稳定用工；对吸纳就业困难人员、离校未就业毕业生，坚持不裁员且正常发放工资的企业给予阶段性社会保险补贴、岗位补贴，预计养老、失业、工伤三项社会保险共为企业和个体工商户降低成本5000 亿元以上；对参保企业吸纳新劳动力并开展以工代训的，按人头给予企业阶段性培训补贴；对吸纳登记失业半年以上人员以及因疫情无法返岗的农民工就业且签订1年以上劳动合同并按规定缴纳社会保险费的中小企业，按人头给予一次性吸纳就业补贴。主线之二是开展人社扶贫，开发临时性公益性岗位托底安置贫困劳动力。围绕于此，开展24 小时重点企业用工调度保障机制，稳岗返还失业保险的“不见面”审批，农民工复工点对点、一站式服务，线上招聘、技能培训与签订电子劳动合同。

保障疫情期间劳动者工资收益。一方面，针对事业单位工作人员，人社部、财政部印发《关于新型冠状病毒肺炎疫情防控期间事业单位人员有关工资待遇的通知》①人力资源社会保障部财政部印发《关于新型冠状病毒肺炎疫情防控期间事业单位人员有关工资待遇的通知》.中华人民共和国人力资源和社会保障部，2020年2月13日，http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/dongtaixinwen/buneiyaowen/202002/t20200213_359781.html.，规定因疫情期间的隔离治疗与观察及其他紧急措施导致无法正常劳动的事业单位工作人员，期间的工资、福利待遇按出勤对待；另一方面，针对企业职工，因疫情影响无法正常复工，用完各类假期仍不能正常上班的职工，企业参照国家关于停工停产期间工资支付相关规定与职工协商支付工资；暂无工资支付能力的企业与工会或职工代表协商延期支付；对因依法被隔离导致不能提供正常劳动的职工，企业按正常劳动支付其工资，隔离期结束后，对仍需停止工作进行治疗的职工按医疗期有关规定支付工资；对在春节假期延长假期间因疫情防控不能休假的职工，依法支付加班工资。

为失业人口提供失业保险与失业救助。对领取失业保险金期满仍未就业且距离法定退休年龄不足1年的失业人员，可继续发放失业保险金直至法定退休年龄；疫情防控期间，湖北等疫情严重地区的参保人员，按照不高于当地失业保险金标准发放失业补助金，但是失业保险金和失业补助金不得同时发放。推进失业保险网络化经办，人社部办公厅印发《关于进一步推进失业保险金“畅通领、安全办”的通知》②人力资源社会保障部办公厅关于进一步推进失业保险金“畅通领、安全办”的通知.中华人民共和国人力资源和社会保障部，2020年3月5日，http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/shehuibaozhang/zcwj/202003/t20200306_361582.html.，失业人员可凭社会保障卡或身份证到现场或通过网上申报的方式领取失业保险金；允许用人单位逾期办理且不影响参保人员个人权益记录，补办手续应在疫情解除后三个月内完成。

全面推进各类保险网络化办理，保障人民及时享有各类社会保障资源，稳定个体收入。人社部官网、官方公众号，国家社保公共服务平台和“掌上12333”APP 向社会公布225 个城市失业保险金网上申领平台；加快实现企业职工养老保险转移网上申请全覆盖，取消邮寄纸质凭证。探索通过网上办理、初审待遇申领，按月预发养老保险待遇；推出电子社保卡，推动线上业务办理。关注隔离期间社会成员的心理疏导，国家卫生健康委和民政部联合印发《关于加强应对新冠肺炎疫情工作中心理援助与社会工作服务的通知》③一图读懂：《关于加强应对新冠肺炎疫情工作中心理援助与社会工作服务的通知》.中华人民共和国国家卫生健康委员会，2020年3月5日，http://www.nhc.gov.cn/xcs/fkdt/202003/0fb1c1d59ecb4 43ba5004f650496eb0e.shtml.，加强患者、被隔离者和一线工作人员的心理援助与社会工作服务。

此外，动员行业协会、慈善组织、各类社会组织和志愿者参与疫情防控，并对慈善组织运行中出现的问题进行规制。在此次疫情防控过程中，国家通过上述社会保障制度网络，直接或间接向社会成员转移拨付大规模资金（详见表1），以切实保障人民生命、健康、生存与发展。

表1：新冠肺炎疫情期间主要社会保障项目支出情况（统计截止时间到2020年4月5日）

三、由抗击新冠肺炎疫情看社会保障制度在国家治理体系中的功能变迁

（一）社会保障制度在疫情防控中发挥的作用分析

第一，为保障人民生命安全与身体健康提供物质基础。新冠肺炎疫情的肆虐对各国人民生命安全与身体健康构成严峻挑战。在生死攸关时刻，各个国家制度与治理体系的价值立场显露无疑。在这场世纪考验中，习近平总书记指出，要把人民群众的生命安全和身体健康放在第一位。在这场人民生命与健康的争夺战与守卫战中，国家调动诸多制度，组织医疗资源、人力物力迅速汇聚以满足人民就医需求。其中，由医疗保险、大病保险、医疗救助所共同构成的面向全民的医疗保障制度起到基础性作用，这是因为医疗产品与服务存在供给无法充分有效满足医疗需求的普遍困境。为此，许多国家采取市场原则来解决这一问题。在市场原则下，高端医疗产品与服务价格很高，一般百姓承受不起。保守估算，治疗一名重症新冠肺炎患者的费用在70 万到100 万人民币，治疗一名普通轻症患者的费用也要在5 万到10 万人民币①天价账单曝光，治疗新冠肺炎要花多少钱？人民日报，2020年3月21日。。能否支付得起如此昂贵的治疗费用成为患者能否接受治疗的关键。在现代市场经济条件下，医疗产品与服务规模可以在医疗市场购买力的刺激下不断扩张，但不能自动递送到有需要的人的身边，不能直接发挥保障人民生命安全与身体健康的作用。因此，医疗产品与服务是保障人民生命安全与身体健康的必要物质条件，人民购买医疗产品与服务的能力，以及国家为保障人民购买能力而提供的制度支持是实现人民生命安全与身体健康的物质基础。在此次疫情防控中，中国医疗保障制度充分发挥出了保障人民生命与健康的制度功能，成为凸显中国特色社会主义优势的基础制度安排。

第二，保障企业复工复产、实现经济复苏的基础性制度安排。自改革开放以来，中国社会保障制度走上了一条重塑与发展之路，其在国家治理中的位置及功能也发生了显著变化。社会保障基金从无到有，规模逐渐扩大。以社会保险基金为例，2019年养老保险、工伤保险和失业保险三项社会保险基金累计结余6.85 万亿元。①人社部：2019年三项社会保险基金累计结余6.85 万亿元.中国网财经，2020年1月14日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1655669849194647234＆wfr=spider＆for=pc.社会保障制度功能开始逐渐从改革开放之初的兜底减压向与经济政策融合转变，发挥出越来越重要的经济调控功能。在此次疫情期间，大量企业停工停产，尤其是服务类企业受到的影响更大、更持久。随着疫情在各国蔓延，世界经济受到堪比经济危机的重创。在此背景下，经济发展面临更加严峻的挑战。从世界应对经济危机的经验来看，经济复苏与发展的关键在于实现充分就业，就业是实现生产、交换、分配与消费的良性循环的启动点，而保障这一启动点能够启动的制度之一是社会保险制度。在现代劳动关系中，社会保险制度既是劳动者权益保障制度，也是一项企业人力资源制度。社会保险缴费与补贴成为企业人力成本的基本构成，运用好这一制度对企业生产效能与经济效益提高产生重要影响。在经济形势好的时候，就业充分，社会保险可以充分储备，实现企业作为市场经济主体应当履行的义务。在经济形势不好的时候，社会保险可以发挥逆经济周期功能，作为国家经济调控手段，通过返还方式扩充企业资金流、稳定企业生产规模、保持企业就业岗位与劳动力吸纳能力，从而为经济进入良性运行状态提供起点性支持。

第三，保障人民获得基本收入、保持基本生活质量的基础性制度安排。本着应保尽保的原则，中国社会保障制度为疫情期间各类人群的基本生活提供保障。对因企业停工停产而导致生活来源中断的人群，中国运用失业保险与失业救助制度，加大对已参保且因疫情缘故导致劳动收入中断人群的保障力度，对符合领取失业保险的人员及时足额发放失业保险金，对不符合领取失业保险条件的参保失业人员发放失业补助金，确保应保尽保。根据人社部统计，2020年1月到2月共向219 万人发放失业保险金61 亿元②人社部：1-2月共向219 万人发放失业保险金61 亿元.中国网，2020年3月19日，http://news.china.com.cn/txt/2020-03/19/content_75833698.htm.；对疫情期间工作的劳动者薪酬与待遇给出制度规定；按时足额发放养老保险金，对疫情期间养老保险经办制度进行创新，保障新退休人员及时享受养老保险待遇；通过医疗保障制度解决新冠肺炎患者医疗救治费用问题，避免数以万计的家庭陷入因“疫”致贫、因“疫”返贫；通过加大最低生活保障制度覆盖面和救助力度，保障贫困人口基本生活需求；通过扩大临时救助覆盖范围，解决因疫情影响导致劳动收入中断且没有参加失业保险的人群的基本生活。

（二）社会保障在国家治理体系中的走势

从中国现代社会保障制度的发展来看，社会保障制度经历了从被动反应型到主动促进型的转变，社会保障制度体系内在结构由社会救助居大到社会保险为主导的转变，社会保障制度功能由社会稳定器到促进消费，再到激活生产、保障人民生命安全与身体健康的转变。现代社会保障制度在中国经济社会发展中发挥出了越来越重要的作用。从其在国家治理体系中的变迁轨迹来看，社会保障制度在国家治理体系中与经济政策之间的相对关系由“托底－依附”向“中心－融合”转变，发生了显著变化。现代社会保障制度以作为市场经济体制改革的配套措施而出场，直接推动因素是解决大量下岗失业人员的生活保障问题。随着社会保险制度的不断发展完善，社会保险基金积累规模的不断扩大，社会保险支付水平不断提高，覆盖水平不断扩大，同时在我国扩大内需政策导向下，社会保险促进消费的功能得到政府与社会各界的认同（郑成功，2017:24-33）。经过二十多年的发展，社会保障制度不断趋向成熟与定型，已经成为实现劳动力再生产和社会再生产的基础性制度安排。社会保障制度在实现兜底保障、促进消费的同时，对经济生产的促进与调节功能越来越显著，保障人民生命安全与身体健康的功能得到强化。

四、新冠疫情给社会保障制度完善带来的启示

在此次非常时期，中国社会保障制度作出全面回应，其中既有常规化制度体系的应急反应，也有临时性的应急措施，暴露出了既有制度体系存在的短板。其中，如何认识非常时期的临时性应急措施是完善中国社会保障制度体系的前置性问题，亦即要辨析哪些应急措施符合社会保障制度发展规律，可以吸纳到社会保障制度体系中。通过吸纳此次疫情防控中具有制度建设意义的临时性措施，同时填补制度短板，提出以下社会保障制度完善思路。

（一）完善医疗保障制度，为人民生命安全与身体健康保障提供物质基础

将此次疫情防控中采取的医疗保障制度定型化为常规性制度安排，建立健全重特大疾病医疗保险与救助制度。党的十九大四中全会明确提出了要加快健全重特大疾病医保制度的任务，习近平总书记在2月14日中央全面深化改革委员会第十二次会议上的讲话中又对此作了专题阐述和细化部署，指出总结此次经验，在基本医保、大病保险、医疗救助的基础上，对医药费个人负担部分由中央和地方财政给予补助；对异地就医患者实行先收治、费用财政兜底的政策等；建立特殊群体、特殊疾病医药费豁免制度，有针对性免除医保制度目录、支付限额、用药量等限制性条款（郑成功，2020:5-6）。

（二）夯实基层医疗卫生服务体系，为公共卫生应急制度制定与响应奠定数据基础

基层医疗卫生服务机构作为医疗卫生资源供给链条的末梢，上连国家医疗卫生策略与医疗卫生资源，下连人民健康状况与需求，其建设水平是医疗卫生资源优化配置的基石。医疗卫生资源供给侧结构性改革是医改的重要问题，然而分级诊疗、双向转诊始终难以落实的结构性原因之一正是基层医疗卫生体系薄弱，难以承接初诊工作.基层医疗卫生服务机构采集的人口健康数据为区域及国家健康数据分析，得出流行病趋势，观测疾病类型变迁，制定医疗卫生策略，公共卫生应急制度的制定与响应提供数据基础。此次疫情大规模爆发的原因之一是公共卫生应急制度失灵，如何在新病种出现导致应急制度响应失灵的情况下灵活应对成为今后应急管理工作的关键，对此，人们广泛呼吁鼓励“吹哨人”。然而，公共卫生突发事件往往影响面广，“吹哨人”可以起到提示作用，但要对疫情初期作出科学、精准研判还要依靠建立在人口健康大数据基础上的“制度吹哨”。

（三）完善养老、工伤、失业保险制度，进一步夯实保障国民经济安全的基础储备金

伴随中国社会保险基金规模不断扩大，社会保险基金的经济社会调节与促进功能越发显著。只有不断完善社会保险制度，才能更充分地释放该制度的功能。基本养老保险制度全国统筹深化改革势在必行，要实现养老保险基金更加强大的互助共济与经济激励功能，提高养老保险基金的管理效率与投资效益（何文炯，2018:35）。同时，抑高补低，缩小基本养老金差距；将推动企业建立职工补充养老金作为健全市场经济的措施之一。此外，在平台经济快速发展所带来的劳动关系变化的背景下，养老保险、工伤保险、失业保险收缴机制有待创新。

（四）完善社会救助制度，形成更具张力与弹性的社会安全兜底大网

在这场疫情冲击中，生活维持系统脆弱的人群受到的影响最大，出现因“疫”致贫、因“疫”返贫人群。与经济社会常态下的贫困人口相比，非常态下贫困人口的致贫原因与特征不同，更具有发生普遍性。可将此次新冠疫情下的新贫困人口划分为三类：失业致贫型，此类多见于低保、特困家庭；没有家庭积蓄或家庭积蓄已花费且在长期内不能产生经济回报、以打工为家庭主要收入来源的家庭；依靠工资维持家庭债务－收入平衡的家庭，如有房贷、车贷等的城市工薪中产家庭。家庭主要劳动力损耗致贫型，此类为家庭收入主要贡献者死亡，因患病导致劳动力下降、影响薪职的家庭，普遍存在于低保与低保边缘家庭。投资失利致贫型，此类多见于因疫情防控导致投资链条断裂而陷入贫困的家庭。对此，增大扶贫与社会救助制度覆盖弹性，实现以家庭资产为扶或救的制度前提向以家庭需求为前提转变；根据新贫困人群的不同致贫原因，有针对性地进行制度支持，由国务院扶贫办与民政部联合牵头相关部委进行综合治理；运用“区块链”现代网络信息化技术，建设智信型扶贫与社会救助制度。

（五）建立社会保障应急制度及其与常规制度之间的衔接机制，夯实突发时期民生保障基础

总结疫情联防联控机制经验，趁热打铁加快研究社会保障应急制度。汇同国家医保局、财政部、民政部、应急管理部、人社部等部门研究制定社会保障应急启动机制、运行流程、管理机制、监督机制、与常规制度衔接机制等，形成一套各部门紧密衔接、配合有序、有法可依的行动体系与方案。同时开展逐级向下指导，建立起从中央到地方，到基层，再到人民群众的纵向落实机制与实践方案。运用工程学原理，将社会保障应急制度体系与运行流程拆分为一个个任务点，明确各任务点的职责及彼此相互关系，进行事无巨细的精准落实，对每个任务点的工作人员给予相应的权益保障。