改革开放以来我国学校民族团结教育政策的文本分析

裴长安，窦全能

（石河子大学 师范学院，新疆 石河子 832000）

在某种程度上，我们现在的学校教育目的就是为了培养现代的公民。学校教育工作的很多方面应该体现公共生活及其相应的公共精神，当然这种公共精神也体现在学生的生活和学习中。社会主义核心价值观中的“爱国、敬业、诚信、友善”，是个人行为方面的基本道德规范，也是我们道德行为选择的价值标准。因此具有强烈的国家认同意识是我国民族团结教育的首要目的，也即不管是哪个民族首先是中华人民共和国的公民，国家的荣辱兴衰和每个公民休戚与共。每一个公民在宪法和法律赋予的范围内为国家的发展做出自己的贡献。只有这样，中华民族的凝聚力才能得到加强，中华民族共同体意识才能提升，每个公民的利益才会有保障。在社会转型时期，我国民族团结教育就是要弘扬以爱国主义为核心的中华民族精神，加强每个公民的责权意识，最终形成中华民族共同体意识。

“中华民族的形成与发展，是中原各族文化同周边诸族和文化连续不断交往交流交融的历史过程。”[1]中国统一多民族国家的形成，是经济社会文化发展的历史必然。因此加强全体学生的民族团结教育，能够使得每一个学生了解中国的历史，让每一个学生能够牢固地树立国家意识、公民意识、中华民族共同体意识，让每个公民（学生）都为实现中华民族伟大复兴的中国梦贡献自己的一份力量。因此各民族学生之间要相互了解、相互尊重、相互包容、相互欣赏、相互学习、相互帮助。本文通过梳理我国改革开放以来不同时期学校民族团结教育政策的发展历程，即从政策的恢复与发展期、强化期到完善期，以期对我国学校民族团结教育政策长效机制的建立提出相应的对策建议。

本文中的民族团结教育政策的文本是由国家颁布（具体指全国或者地方人大，中共中央、国务院及相关部门、地方政府及部门）的各种关于民族团结教育的法律、法规及规章等文本文件。

一、改革开放以来我国学校民族团结教育政策的发展脉络

（一）学校民族团结教育政策的恢复与发展期（1982～1998 年）

随着十一届三中全会的召开，确定了以经济发展为中心的目标，并把改革开放作为我国的基本国策，加强了社会主义法治的基本方针，这些都为我国学校民族团结教育政策的发展指明了方向和依据。恢复高考制度以来，我国学校教育秩序也陆续回归正常。20 世纪80 年代以来，由于国内外形势发展变化，国家进一步关注民族团结教育的问题，并从国家政策层面颁布了一些与民族团结教育相关的政策。不过在这一时期的政策基本上是与民族教育和德育相关的内容。

《中华人民共和国宪法》规定中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家，并规定“平等、团结、互助的社会主义民族关系已经确立，并将继续加强”。宪法作为我国的根本大法，规范公民的基本行为，也是制定其他法律法规的基础。基于此，1984 年5 月《中华人民共和国民族区域自治法》颁布，明确了公民要共同维护国家的统一和各民族的团结。《宪法》和《民族区域自治法》都规定了有关民族团结教育的内容，这为学校民族团结教育政策的制定奠定了基础。

20 世纪80 年代以来，国家开始关注民族团结教育的问题是基于民族问题的现实诉求。所以1987 年国家教委《关于在各级学校注意进行党的民族政策和加强民族团结教育的通知》提到，民族问题的发生虽属少数，如果处理不及时，也会影响安定团结。因此，应当引起各地教育部门的重视，要在各级学校学生中经常、主动地开展党的民族政策和加强民族团结的正面教育。因此，在各类学校中对学生进行党的民族政策和增强民族团结的教育，对促进全国各民族的团结和维护国家政治上的安定，都具有重要的意义。可以说是进一步明确了学校民族团结教育的重要性和现实意义。

国家教委在次年颁布了《小学德育纲要（试行）》并在试行一段时间后，1993 年正式实施了《小学德育纲要》，纲要中提出了要与各族少年儿童、外国小朋友友好相处。不过这一表述还是显得模糊。

国家教委在1988 年颁布了《中学德育纲要（试行）》，1995 年正式颁发《中学德育大纲》，此时民族团结教育是学校爱国主义教育的重要内涵。《纲要》提出，初中阶段的学生要开展尊重兄弟民族和加强民族团结的教育，加强国防和国家安全、热爱和平、同各国人民友好交往的教育；高中阶段要求学生树立国家利益高于一切的国家观念，树立个人利益服从国家利益的意识；同时针对高中学生的特点提出要加强民族团结、反对民族分裂的教育。在这个政策文本中体现了遵循中学生的身心发展规律，并针对不同阶段学生分层次地确定德育工作的内容。但是同时也应看到，这个时期的政策文本表述对于民族团结教育的主体对象存在狭隘化的理解。民族团结教育是每一个公民应该具备的基本态度和坚持的基本原则。

1991 年国务院《关于进一步贯彻实施中华人民共和国民族区域自治法若干问题的通知》要求,国家有关部门和各级政府应加强民族团结和爱国主义的教育，同时各级学校应开设相关民族团结教育的课程，进行民族团结表彰活动。20 世纪90 年代开始，提出要进行民族团结教育的宣传，并在各级各类学校中开设相应的课程供学生学习。

国家教委、国家民委在次年颁布的《关于加强民族教育工作若干问题的意见》中提到要增强民族团结、维护祖国统一和近现代史以及国情教育。在这个文件中，主要针对中等和中等以上的各类学校提出要根据学生年龄特点，结合学校教学实际，采取多种形式教育，充实马克思主义民族理论和党的民族政策的教学内容，加强民族平等、团结、互助、反对民族歧视的教育，进行无神论和科学世界观教育，引导学生逐步树立马克思主义的民族观和宗教观。要有针对性的对学生进行反对国内外敌对势力挑动民族矛盾、制造民族分裂的教育，提高学生抵制民族分裂活动的自觉性。[2]这使得学校思想政治教育的内容不断扩展和丰富。

1994 年8 月23 日中共中央发布《爱国主义教育实施纲要》，强调对每一个公民“要进行民族团结教育”，明确在各族人民中牢固树立汉族离不开少数民族、少数民族离不开汉族的思想，自觉维护民族团结和祖国统一。文件中强调我国少数民族和汉族之间相互离不开，强调学校及课堂教学的重要性，扩展了爱国主义教育的内涵，并且强调爱国主义教育应该贯穿人的一生。1994 年8 月31 日中共中央《关于进一步加强和改进学校德育工作的若干意见》中提出了爱国主义教育的内容和形式，而且要求中小学都要有自己特色的进行爱家乡、爱祖国教育的基地和乡土教材。要把增强民族团结和维护祖国统一教育列为学校爱国主义教育的重要内容[3]。也就是从此开始，中小学爱国主义教育的重要内容之一就是民族团结教育，不同年级的学生要用不同的形式来开展爱国主义教育，同时提出基地建设和乡土教材建设的问题。

1995 年，作为我国教育工作和依法治教的根本大法《中华人民共和国教育法》颁布，明确了国家在受教育者中进行爱国主义、集体主义、社会主义的教育，进行理想、道德、纪律、法制、国防和民族团结的教育。而在2015 年修订的《教育法》中规定，教育应当坚持立德树人，对受教育者要加强社会主义核心价值观教育，增强受教育者的社会责任感、创新精神和实践能力。国家在受教育者中进一步加强爱国主义、集体主义、中国特色社会主义的教育，进行理想、道德、纪律、法治、国防和民族团结的教育[4]，体现了践行社会主义核心价值观的重要性和新时期我国教育立德树人的目标。

1998 年国家教委依据教育法颁布的《中小学德育工作规程》提出了思想品德课、思想政治课是小学生和中学生的必修课程。这不但确定了课程的地位，而且明确以不同的形式来制度化，并提出进行不同形式的实践活动。

（二）学校民族团结教育政策的强化期（1999～2007 年）

随着我国社会主义市场经济的建立，为我国民族团结教育的全面实施提供了历史的条件和机遇。在这个时期的学校民族团结教育体现出了系统化和课程化，尤其以《关于在全国中小学开展民族团结教育活动的通知》的颁布为标志。

教育部办公厅、国家民委办公厅在1999 年颁布《关于在全国中小学开展民族团结教育活动的通知》，这是政府第一次比较系统地提出学校民族团结教育的政策，而且是首次以“民族团结教育”命名的政策文件。文件尤其是提到总结自1994 年以来试点经验的基础上，1999 年又新增试点地区，2000 年在其他省市全面推行民族团结教育活动。为更好地开展此项活动，教育部和国家民委编写和审定《民族常识》和《民族政策常识》教材供小学和初中试用。

2002 年国务院《关于深化改革加快发展民族教育的决定》提到，要强化民族团结教育工作和学校德育工作，各级学校要有重点、分层次、有针对性地加强民族团结教育，在教师和学生中要增强各族师生的“三个离不开”的观念，为我国各民族的团结进步和国家的长治久安作出自己应有的贡献。

2004 年教育部办公厅、国家民委办公厅《关于在中小学进一步大力推进民族团结教育工作的通知》又一次强调在中小学推进民族团结教育的重要性和现实、历史意义，并要求把民族团结教育课列入地方课程，开设《中华大家庭》《民族常识》《民族政策常识》等课程，并将经过审定的同名教材供小学和初中学生使用。在此文件中，可以说针对学生的身心特点，如小学低年级、高年级和初中生要求使用不同的教材，明确了这些地方课程要有相应的课时要求。

2005 年5 月《中共中央、国务院关于进一步加强民族工作 加快少数民族和民族地区经济社会发展的决定》提到，要高度重视对青少年的教育工作，有关教育内容要进学校、进教材、进课堂，使“三个离不开”的思想观念深深扎根于各族青少年心中；要大力弘扬以爱国主义为核心的中华民族精神，把民族团结教育纳入公民道德教育的全过程，纳入社会主义精神文明建设的全过程。这也是首次将民族团结教育纳入公民道德教育和社会主义精神文明建设的全过程[2]。2001 年颁布的《公民道德建设实施纲要》，又将民族团结教育纳入公民道德教育和精神文明建设的全过程，体现了民族团结教育的重要性和紧迫感。

同年国务院颁布《〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》中要求，各级政府应促进民族团结进步的各项活动的开展，包括表彰和奖励民族团结进步事业的单位和个人，并将这种做法上升为各级人民政府的法定义务和职责。这是在新的形势下加强民族团结、促进各民族共繁荣发展的好形式，也是新世纪新阶段我国民族工作的一项重要内容。

（三）学校民族团结教育政策的完善期（2008 至今）

在学校民族团结教育政策试点、形成的基础上，随着以学校民族团结教育命名的文件以《纲要》的形式正式颁布，我国比较系统的学校民族团结教育政策已基本完善。

首先在2008 年教育部办公厅、国家民委办公厅《关于在中小学切实抓好民族团结教育工作的通知》中提出，在中小学加强民族团结教育必须有重点、分层次和有针对性；爱国主义教育、公民道德教育和素质教育的重要内容之一就是民族团结教育，并且要将民族团结教育继续列入地方课程中。

同年在前期试点的基础上，教育部办公厅、国家民委办公厅《关于印发〈学校民族团结教育指导纲要（试行）〉的通知》，对《纲要》系统全面地从学校民族团结教育的指导思想、课程性质和基本原则，目标与任务，主要内容，实施途径和方法，师资培养与培训工作，组织实施等六个方面进行说明，对学校民族团结教育的内容做了具体详细规定，并附有相应地内容标准，如表1所示。

表1 学校民族团结教育内容及标准

次年，教育部、国家民委再一次明确民族团结教育课程列入地方课程，并成为学校教育的组成部分。具体的实施要求如表2 所示。

同年8 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深入开展民族团结宣传教育活动的意见》的通知，明确要求在学校深入进行民族团结宣传教育。分别对中小学、高校提出一些具体要求，中小学要按照《学校民族团结教育指导纲要（试行）》要求，开设民族团结教育相关课程；高校要在思想政治理论课和形势与政策课中充实民族团结教育的内容。这进一步完善了各级各类学校民族团结教育课程的教育教学工作，使民族团结教育进教材、进课堂、进学生头脑[5]。从2009 下半年开始，以民族地区民族团结教育为重点，全国各类学校普遍集中开展了民族团结教育。基于这一时期国内的形势，国家在民族团结教育上不但提出加强民族团结教育课程建设和教学工作，还提出形式多样的实践教学以及民族团结教育师资的培训。

2009 年新疆发生“7·5 事件”，针对当时形势，同年12 月新疆维吾尔自治区人大常务委员会通过了《新疆维吾尔自治区民族团结教育条例》。这是我国第一部地方政府关于加强民族团结教育的法规。在《条例》中要求，教育行政主管部门应当将民族团结教育内容纳入教育规划，组织编写适用于大中专院校、中小学的民族团结教育教材；加强对教师队伍的民族团结教育培训，明确教师在民族团结教育中的责任，发挥教师在学校民族团结教育中的主导、示范和表率作用；学校应当加强学生的民族团结教育工作，并将民族团结教育列入教育教学计划，融入国民教育的全过程，贯穿学生成长成才的各阶段，推动党的民族理论、民族政策和国家法律、法规进课堂、进教材、进头脑[2]。这体现了特殊时期民族地区民族团结教育的紧迫性。之后2010 年，广西壮族自治区颁布了《关于进一步做好全区中小学民族团结教育工作的通知》。

2009 年7 月，作为教育领域重要的纲领性文件《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》颁布，其中有涉及民族团结教育的内容，并指出要继续推进在各级各类学校广泛开展民族团结教育。

2015 年国务院印发《关于加快发展民族教育的决定》，其中一个重要的内容就是要建立民族团结教育常态化机制。要求各级各类学校要深入推进民族团结教育进学校、进课堂、进头脑，在全国小学高年级、初中开设民族团结教育专题课，在普通高中思想政治课程中强化民族团结教育内容，在普通高校、职业院校（含高等职业学校和中等职业学校，下同）开设党的民族理论与政策课程。国务院教育行政部门要指导编写中学、小学各一册民族团结教育教材，其中农村义务教育阶段纳入免费教科书范围，各地可结合实际编写地方补充教材。要推动马克思主义理论研究和建设工程民族学类教材在全国高校相关专业统一使用，巩固党的民族理论和民族政策在民族学教学研究领域的指导地位。同时要利用现代信息技术等多种手段，开发、编译民族团结教育教学资源[6]。

为了使得民族团结教育常态化推进，国家从课程设置、教材编写、师资培养等方面提出相应的要求和措施。党的十八大开启了中国特色社会主义的新时代。党的十九大报告则进一步强调，要深化民族团结进步教育，铸牢中华民族共同体意识，加强各民族人民的交往交流交融。这对学校民族团结进步教育提出了明确要求。随着民族团结教育在各级各类学校中广泛有效地开展，各民族学生中实现中华民族伟大复兴中国梦的理想和信念得到进一步巩固。

二、学校民族团结教育的政策文本反思

（一）明确学校民族团结教育的内涵

通过对学校民族团结教育政策的考察发现，“民族团结教育”有时是作为爱国主义教育的内容，有时是属于道德教育的内容。当然我国学校教育中，德育是一个大概念，主要包括了道德教育（或者叫狭义的德育）、法治教育、思想教育、政治教育、心理健康教育、民族团结教育等，而民族团结教育在现阶段又被格外重视，因此明确民族团结教育的内涵必须要对我们目前德育进行反思和审视。民族团结教育应该和学校的道德教育有共通的地方，可以把民族团结教育的内涵引入到德育范畴中去。

民族团结是一个历史范畴的概念，而民族团结教育是多民族国家培养公民民族团结意识的重要途径。对于大学生而言，民族团结可能较好理解，但是对于中小学生而言，民族团结可能是一个较为抽象的概念。学校生活是一个熟悉的环境，比如一个班级的班主任、班干部、班级成员等需要团结，在各民族共处的班级里面，班级共同体成员可以通过班级公约来约束大家，而同学之间的矛盾必须通过沟通才能解决。也就是说，民族团结教育必须与中小学生的生活世界产生联系，才有可能产生效果，而民族团结教育的目的就是为了培养中小学生的国家意识、公民意识和中华民族共同体意识。

（二）厘清学校民族团结教育的主体对象

2008 年以前的政策文本中，涉及到民族团结教育的问题大多只针对民族地区，似乎民族团结教育只是民族地区教育发展的问题，其他地区不存在这个问题。众所周知，目前我国教育有了大的发展，不只是在高校，即使中小学生之间的交流也非常频繁。比如国家支持的面向西部地区学生的内初班、内高班，使得不同民族的中小学生有了更多的接触机会。只有不同民族的学生有了交流，才会有沟通，有了沟通才会有认识，有了认识才有可能更好增进彼此关系。历史发展表明，中国是一个统一的多民族国家，无论哪个民族的学生都是中华民族的一个成员。因此少数民族学生和汉族学生都是民族团结教育的主体对象。习近平总书记指出，青少年阶段是人生的“拔节孕穗期”，最需要精心引导和栽培。大学生、中小学生正是处在人生观、价值观和世界观形成的重要时期，也是形成国家认同的重要阶段，因此厘清民族团结教育的主体对象，学校才能有针对性地实施民族团结教育课程。

（三）构建学校民族团结教育的长效机制

2015 年的政策文本中提出了学校民族团结教育要建立常态化机制，也是对之前民族团结教育工作的反思和总结。曾有一段时期,我国学校民族团结教育流于形式化，甚至往往演变成为一种政策宣讲，这不仅割裂了学生的生活世界,甚至给学生造成“民族团结教育就是参与一些活动”的表面工作，没有内化成学生自身的需求。在一些学校，民族团结教育有时候成为学校教育体系之上的政治任务，在课程教学中，教材“内容理论性强，政治倾向重，寓教于乐的活动少，超越了学生的认知水平和接受能力”[7]；有的学校，把政策法规当做内容，通过单向的灌输让学生死记硬背，基本不考虑学生的身心发展水平，仿佛民族团结教育可以被简化成一条条的知识，只要学生记住了,民族团结教育就可以完事了；教师“知识结构单一，缺乏教材教法教学的研究”[7]。这些现象的存在可能也是造成我国学校民族团结教育实施效果不好的一个原因。

因此，必须要构建民族团结教育的长效机制。首先，民族团结教育必须要列为我国各级各类学校的教育内容。每一个学生都必须要接受相应的教育，民族团结教育的内容不仅要通过地方课程来实施，更要通过如思想品德、社会、历史、语文、甚至是数学等课程去渗透，把它作为学校文化的组成部分。其次，要注重民族团结教育的方式方法。必须考虑到民族团结教育是一个高级的心理过程，从认知、情感和行为等方面来进行相关内容和方法的设计。同时要考虑到家庭、学校、社区、他人的影响，能够让学生民族团结教育过程中受到潜移默化的影响。最后，我们必须注重培养各个民族学生的参与意识和能力，在学生生活和学校联系紧密的班集体层面上建构班级公共生活，是民族团结教育的切实可行途径。