解决新型农业经营主体用地难问题应多管齐下

|穆向丽

发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体，是建设现代农业的前进方向和必由之路。近年来，随着家庭农场和农民合作社两类农业经营主体的不断涌现和规范发展，双层经营体制的内涵得到拓展，农业经营效率得以提升，以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系逐步形成，有效推动了乡村振兴战略实施。但在对家庭农场和农民合作社等新型农业经营主体生产经营状况的调研中发现，新型经营主体发展过程中普遍存在用地方面的困扰，如土地流转合同不规范、土地流转费用支出成本高、流转时间不稳定、田块畸零不整、可租用连片土地少、设施农业用地与产业融合发展用地取得难、灌溉排水不便、农田基础设施建设自身投入压力较大等。为此，有必要统筹相关政策，针对新型农业经营主体面临的共性问题，多管齐下，优化解决相关问题。

一、积极有序推进土地流转

基于我国农业发展必须长期面对“大国小农”的基本国情农情，应在坚持农村土地集体所有的前提下，不断完善农村基本经营制度，实现所有权、承包权、经营权“三权”分置，按照依法、自愿、有偿的原则，以农户为基础发展新型农业经营主体，推动土地承包经营权依法规范流转和合规抵押融资。须强化土地流转服务市场建设，加强基层土地流转专业机构与人员队伍建设，搭建便捷规范的土地流转沟通和交易平台，为土地流转提供相关的法律法规咨询、供求信息登记发布、交易指导价格发布、流转价格评估、居间代理、规范合同签订、纠纷调解等服务。加快实现农村土地承包经营权确权登记颁证数据与不动产登记信息平台数据交换与信息共享，稳定流转双方交易信心；同时，统筹部门资源，建立健全土地流转动态监管机制，强化土地用途管制，实施动态监管，避免“非农化”“非粮化”。

二、规范设施农业用地使用

按照《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2017），设施农业用地属于农用地，可以使用一般耕地，不需落实占补平衡。因而，在2018年的“大棚房”问题专项清理整治中发现，存在不少以设施农业为名实质改变土地性质、违法违规占用耕地、建设与农业生产无关设施的问题。为更好促进新型农业经营主体发展设施农业，避免“企业花冤枉钱建大棚、政府花巨资拆大棚”局面重现，应积极推动落实设施农业用地相关政策，完善设施农业用地的分类使用与管理制度，明确农业种植养殖配建的保鲜冷藏、晾晒存贮、农机库房、分拣包装、废弃物处理、管理看护房等辅助设施用地使用规则，结合生产实际，因地制宜合理确定辅助设施用地规模上限，保障新型农业经营主体的合理用地需求。建立自然资源主管部门和农业农村主管部门工作协作机制，实施规划管理、用途管制、权属变更、日常监管、执法巡查工作协同机制，共同负责，各尽其职，确保农地农用。

三、拓展农业产业用地来源

笔者（右一）调研湖南省浏阳市南边生态农场

新型农业经营主体发展现代种养业过程中，普遍实现了农业产业链延伸和农业生产功能的拓展。不仅提供从产前到产后的农资供应、良种繁育、产品加工、保鲜储存、电商推广、物流销售等服务，还积极拓展农业观光、乡村旅游、休闲康养等产业。对此，一方面，应积极研究制定新型农业经营主体发展中的产业融合用地管理政策，如农业生产与科研试验、产品加工、保鲜储存、观光培训和展示销售等相结合的一二三产业融合发展项目用地管理制度；另一方面，在国土空间规划和村庄规划编制过程中，应预留一定量的合理建设用地指标，同时，优先将村庄整治、土地整理等方式节余的农村集体建设用地用于发展新型经营主体产业融合项目，实现国土空间规划与村庄规划对农业规模经营产业布局的优化引领；此外，还应在完成农村“房地一体”确权登记工作的基础上，在充分保障农民宅基地合法权益的前提下，研究出台政策，简化审批审核手续，支持新型农业经营主体利用自有和闲置住宅发展符合乡村特点的休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿、文化体验、创意办公、电子商务和农产品冷链、初加工、仓储等一二三产业融合发展项目，有效解决产业用地难问题。

四、推进新型经营主体承担高标准农田建设项目

所谓高标准农田，是指通过土地整治建设形成的集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的农田。2015年，全国耕地平均质量等别为9.96等。其中，中等地面积为7138.52万公顷，占全国耕地评定总面积的52.8%。综合考虑我国中低产田现况、水资源条件以及粮食供求形势，亟需开展高标准农田建设，夯实农业发展基础。实践中，自2014年起，从事粮食种植的农民合作组织和家庭农场及龙头企业等新型农业经营主体就具有单独申报实施高标准农田建设项目资格，并在江西省、安徽省等地有了积极的探索和实践。但高标准农田建设项目投入资金标准较低、资金缺口较大、重建设轻管理等问题也长期普遍存在。因此，政府除应整合项目资金，加大对高标准农田建设和田间节水设施建设投入力度，加大对土地平整、土壤改良、灌溉排水、田间道路、农田防护与生态环境保持、农田输配电、科技服务、建后管护等方面的建设力度以外，还应建立、完善和规范相关管理制度，统筹项目规划，完善社会资金投入高标准农田建设项目的筹集使用机制，调动新型农业经营主体申报项目建设的积极性，使其有稳定预期，增强投资信心，稳定粮食产能。实践中，应探索实现将高标准农田建设与新型农业经营主体产业发展规划相结合，打造优势产业集群，既便于实现高标准农田建设集中连片、整体推进，协调开展土地平整、灌排沟渠、田间道路、生态保护等建设内容，尽可能地发挥高标准农田建设对农业发展的促进作用；又可以有效实现项目投资、建设、管理、养护一体化，落实好日常管护责任，避免“重建设，轻管护”，建成后管护无人员、无资金、无机制等情况；更有助于加快实现农业基础设施减灾抗灾能力不断提升，保障国家粮食安全，切实做到“藏粮于地”“藏粮于技”。