对违法者高悬“利剑”——记2019年全国安全生产执法工作座谈会

文/本刊记者 李志华 赵原

2019年11月20日，全国安全生产执法工作座谈会在广州召开。会议指出，自机构改革以来，各级安全执法人员有力推动了全国安全生产执法工作创新发展，但也存在执法宽松软、选择性执法、执法不规范和执法队伍专业化水平不高等问题。下一步，安全生产执法工作将重点围绕“规范执法、精准执法、严格执法”展开。

全国安全生产执法工作座谈会 李志华/摄

2019 年11 月20 日，全国安全生产执法工作座谈会在广州召开。会议认真贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平总书记关于安全生产的重要论述，总结交流执法工作经验，分析面临的形势和挑战，安排部署重点工作。应急管理部副部长孙华山出席会议并讲话。

会议指出，机构改革以来，各级安全执法人员担当作为、规范执法，有力推动了全国安全生产执法工作创新发展，但也存在执法宽松软、选择性执法、执法不规范和执法队伍专业化水平不高等问题。

执法“宽松软”

据初步统计，2019 年1—9 月，全国安全生产现场检查次数、处罚罚款同比下降，部分重点行业领域和多数地区行政执法力度下滑。金属非金属矿山现场检查次数同比下降10.1%；工贸行业企业行政处罚次数虽然同比呈上升态势，但低于2018 年的上升幅度；全国应急管理部门实施安全生产行政处罚次数与现场检查次数的比率仅为3.8%；32个省级统计单位中，17 个单位行政处罚次数同比下降，18 个单位低于全国增幅平均水平；行政处罚次数排名全国前5 的广东、江苏、浙江、四川、河北五个地区，占全国应急部门安全监管行政处罚总数的63.6%，行政处罚次数排名后10 位的地区，合计仅占全国行政处罚总数的2.6%。虽然受“放管服”以及优化营商环境等原因的影响，但上述这些数据也反映出目前全国安全生产执法“宽松软”的情况还不同程度存在。

“选择性”执法

全国安全生产执法工作座谈会现场 李志华/摄

记者从会议上了解到，限于专业素质、追责压力等原因，目前在安全生产执法过程中还经常出现选择性执法和随意执法的情况。安全状况越好的企业接受执法检查的次数越多，而一些安全风险大、安全条件差的企业执法人员往往不愿去、不敢去。在对山东省青岛市、潍坊市20 家企业进行的问卷调查中显示，2018 年以来平均接受安全检查13.8 次，而安全状况越好的企业接受检查次数越多（如青岛啤酒46 次、青岛海尔28 次）。深圳市一家涂装设备公司，企业老板加员工一共3个人，老板写信给国务院领导反映，2018 年一年安全检查和会议达200余次。当地执法局派人到现场核查，确认没有企业反映的那么多，但也有50 ～60 次，主要是社区以及网格组织的综治、安监、消防、协管、环保等方面的检查，频次过高给企业增加了很多负担。

执法不规范

会议还指出，执法规范化程度不高影响了安全生产执法的权威性。一是理念不规范。执法工作中，还不同程度存在对安全生产执法的目的、依据、程序、方式以及执法所要达到的效果等缺乏正确的理解，运用法治思维和法制方式开展工作方法不够、能力不强等问题，法治意识和法治思维还与新时代的新要求不相匹配。二是行为不规范。在当前经济社会不断发展进步和“放管服”持续深入推进的大环境下，部分执法人员的执法行为、执法用语、执法方式等方面仍停留在过去简单、粗暴的状态，与当前执法环境不相适应。特别是全国大部分地区分类分级执行落实得不好，管辖权不明确，造成多层级重复执法，执法检查频次过高，不符合“放管服”的要求。三是手段不规范。目前，安全生产执法的信息化水平还存在很大差距，信息化、便携式的执法装备缺乏或使用率不高，不同执法人员执法标准不一、执法要求不一等问题大量存在。

执法人员专业化程度不高

当前，执法人员专业化程度不高在一定程度上影响了执法工作水平。一是专业人员比例不高。历史上，原基层安全监管部门接纳了较多带有安置性质的分流人员，多为“半路出家”的“门外汉”，造成专业人员比例不高的“硬伤”。二是专业能力不足。安全生产执法工作需要运用多方面知识与技能，涉及行业众多。这就要求执法人员对法律、化工、金属非金属矿山、冶金等多学科知识均有所了解并能熟练运用。但是，目前懂法律和高危行业相关专业背景的执法人员少之又少，懂技术能熟练执法的监管人员严重缺乏，影响了工作的正常开展。三是培训水平提升不系统。大部分执法人员都是边干边学，而且由于工学矛盾突出、培训频率低、培训时间难以保障、培训形式不够丰富等原因，执法业务水平提高有限。

各地优秀经验做法

会议期间，9 个应急管理部门负责人介绍了工作经验和体会，与会代表围绕安全执法实践、差异化执法和信息化建设、执法规范化建设和能力提升等议题进行了座谈交流，其中有不少值得推广的好经验、好做法。

例如，北京市构建“四位一体”的安全执法体系（即执法四化、机制融合、考核考评，队伍建设），有效整合了行业部门和属地的职责，理顺了开展执法工作的运行机制。执法四化，即执法程序化、程序制度化、处罚规范化、全程信息化。机制融合，即“1+X”工作机制（“1”是年度监督检查计划，“X”是专项执法行动），重点强调执法任务融合。考核考评，2019 年明确了9 项指标作为北京市行政执法考评监测指标，用于年度绩效考核，这9 项指标中，人均检查量、人均处罚量、职权履行率是重点。队伍建设，北京市先后出台多项相关文件，不断加强执法检查队伍基层基础建设。

广东省先后制定印发了《广东省安全生产执法监察标准化建设工作指引》等6 个配套文件，将执法监察工作涉及的机构队伍、管理制度、运行机制、操作程序、实施步骤和保障机制统一纳入标准化体系中，在推动执法体系规范化、执法队伍专业化方面作出了积极有益的探索。

黑龙江省全面推行“三位一体”执法工作模式（即“启动会+现场执法检查+总结会”和“企业主要负责人+安全管理人员+岗位操作员工全过程在场”“执法+专家”三位一体的执法模式），推动同类企业纠正违法行为，以点带面有效提升了执法检查的震慑力。

辽宁省先行先试，专门开发专项执法系统模块，基层执法人员通过便携式执法终端“一键式操作”，已在石油天然气开采专项执法中使用，初步实现了被检查企业底数清楚、执法项目过程可追溯、执法结果可分析的目标。

山东省聚焦防范重大安全风险，解决基层执法“宽松软”问题，通过异地执法、交叉执法等方式共检查企业516 家，立案处罚企业255 家，实施经济处罚796.76 万元，责令停产36 家，关闭取缔4 家，有效破解了执法不精准、不规范、不严肃等问题，树立了安全执法的权威性和震慑力。

苏州市在2019 年开展的安全执法比武演练活动中，设置了法规常识考核、现场执法演练、执法案卷评比等比赛项目，有力推进了执法规范化和执法队伍能力建设。

在石油天然气开采专项执法行动中，中国石油、中国石化等相关企业按照应急管理部要求，自主对照专项执法表确定的5 项执法内容开展自查自改，自行纠正违法行为。各相关应急管理部门随后进行抽查指导，督促企业进一步落实主体责任，提高主动消除违法行为的自觉性。

安全生产执法工作下一步重点

会议要求，要认真贯彻落实十九届四中全会对安全生产和行政执法的新要求，切实增强政治自觉和责任担当，坚持严格规范公正文明执法，进一步理顺体制、明确权责、完善程序、创新方式、加强队伍建设，提高执法科学化精准化水平，不断提升执法效能，有效防范化解安全风险，遏制重特大事故发生，切实维护人民群众生命财产安全。下一步，应重点做好以下几方面工作：

一是规范执法。严格执法计划编制实施，全面推行行政执法“三项制度”（执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度），规范现场执法行为，完善自由裁量标准。要认真贯彻落实《优化营商环境条例》要求，持续提升执法效能，以严格规范执法促进企业营商环境优化提升，坚决摒弃执法简单化、粗暴化和一家企业出事故同类企业停产等“一刀切”行为。

二是精准执法。推进分类分级监管，各省级应急管理部门要在统筹分析本地区安全生产状况与地方各级应急管理部门工作能力相匹配的基础上，合理划分省、市、县三级执法管辖权，明确职责分工，实现一家企业对应一级应急管理部门，避免多层级重复执法和执法缺位。推行差异化执法，对安全管理基础比较好的企业，实行承诺制度，减少执法检查频次，强化企业自律，持续提升本质安全水平；对安全管理基础条件一般的企业，实行计划检查、随机抽查、明查暗访检查，督促加强安全管理，及时改进提高；对安全管理基础条件差、问题隐患突出、严重违法违规、具有高风险和重大危险源以及曾经发生事故的企业，列入重点监管范围，增加执法检查频次，严格监管执法，强力推动企业落实主体责任。

三是严格执法。增强法治思维能力，切实做到执法为民，切实加强执法纪律，坚持严格执法。要对违法行为始终保持高压态势，坚决纠正有法不依、执法不严现象，对违法者高悬“利剑”，依法查处违法行为，切实解决执法“宽、松、软”等问题。要严格执行安全生产失信行为联合惩戒制度，对于存在严重违法违规行为或者多次重复发现同类违法行为的惩戒对象要及时纳入安全生产不良记录“黑名单”。对于实施联合惩戒的企业，要加大执法检查频次，提高执法工作震慑力。