突发公共危机应对中领导决策行为分析

摘   要：新时期，突发公共危机频生极易给全社会造成巨大损失。突发公共危机在酝酿爆发、发酵扩散、演化升级和恢复反思阶段的不同特性凸显了领导决策的重要地位。从现实情况来看，领导决策存在着意识淡薄引致的麻痹大意、本领恐慌引致的举棋不定、自利心理引致的欺上瞒下、思维定势引致的效率低下、避责心理引致的忙而不动及认知误区引致的判断失误等六类误区。建议从明确“科学决策”原则导向、构建“整体应对”系统体系、引入“临机决策”管理图式、探索“协同治理”决策机制、释放“立体式”宣传影响力及培养“扩展认知”型领导干部六个方面优化升级。

关键词：突发公共危机;领导决策;障碍误区;优化提升

中图分类号：C93         文献标识码：A         doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2020.03.016

文章编号：1009-6922（2020）03-80-06

当前中国正处于公共危机多发期，各类重大突发公共危机特别是近期爆发的新型冠状病毒肺炎疫情对于国家和各级政府来说既是大疫也是大考、大战。在这场战役中，敌暗我明，一时间军器、粮草、信息需尽快补给，精气、胆量、谋略和纪律将主导全局。面临这场大战，一些政府领导准确研判、主动出击，将危机影响降低到最小范围;一些领导优柔寡断、贻误战机，给国家和人民带来巨大损失。面临这场大战，各级政府的应急处置能力，特别是各级领导的决策行为会影响整个危机发展进程，对危机应对意义重大。

一、突发公共危机的特性突显了领导决策的重要地位

我们生活的社会里每天都会产生各种各样的危机，有些危机可以在群众中自我消化，有些通过政府的引导可以逐步化解，有些却需要政府部门迅速决策、尽早遏制。公共危机，特別是突发公共危机在不同的发展阶段需要采取不同的应对方式，这就更加考验领导的决策能力[1]。

（一）酝酿爆发阶段的显著特性

在酝酿爆发阶段，公共危机的公共性和破坏性决定了危机应对是政府部门义不容辞的责任。坚持以人民为中心的实践原则和价值取向的党委政府必须积极作为。同时，其影响之广、危害之大已经超出了非政府部门的能力范围，只有拥有九千多万党员的中国共产党，拥有千千万万工作在基层一线的政府部门才有能力应对公共危机。与此同时，在爆发初期，危机同时具有突发性和信息不对称性，即缺乏有价值的历史经验，同时危机有关信息可能存在不完全、不及时、不准确甚至是与真实情况完全背离的情况。这些都要求政府领导必须作出及时、准确和有效的决策[2]。

（二）发酵扩散阶段的显著特性

公共危机往往具有不确定性，具体表现为扩散性和易变性，即随着时间的推移公共危机多数会慢慢发酵，产生“涟漪效应”，从单个地区的某个事件发展成全社会在一段时间内的共同状态。此时危机的应对就绝不仅仅是一个行业领域、一个部门或是一个地区的事情，很可能需要整个社会来共同应对。这就决定了政府领导必须在部门、区域间综合决策，并形成实施决策的合力。

（三）演化升级阶段的显著特性

公共危机具有连锁性、公共性和互动性，如果公共危机在一段时间内没有得到有效遏制，形成压倒性态势，可能会演化升级为社会问题。主要表现为：一是导致社会恐慌情绪失控，从而产生大量生活物资、医疗资源抢购现象，带来公共危机的次生“灾害”。二是官员失职行为的“放大效应”进一步激化党群、干群矛盾。以新型冠状病毒肺炎疫情为例，网络媒介对于某些负面行为的“放大效应”激化了社会矛盾，许多网民对部分官员失职行为的疯狂评论、转载成为他们宣泄怒气的出口。当公共危机进一步升级为社会问题时，领导决策特别是利用网络媒体积极作出有效决策就显得十分重要[3]。

（四）恢复反思阶段的显著特性

公共危机的破坏性不仅体现在人民的生命财产上，还体现在人民的信心、情绪等方面。当公共危机影响指数开始转折并逐渐回落时，恢复信心、保障民生、发展经济是恢复阶段的重点工作。此时也是反思危机应对中的成果创新和遗憾不足，及时调整提升政府领导决策效能的关键时期。在这个阶段，面对社会大众的质疑和问责，政府的诚恳接受、主动对照、深刻反思、及时整改也是收获民心、恢复经济的重要保障。因此，政府应当尽早作出决策[2]，以实干担当向社会大众提交满意答卷。

二、突发公共危机应对中领导决策存在的主要障碍误区

领导决策对于应对突发公共危机至关重要。从新型冠状病毒肺炎疫情危机应对中暴露出的某些短板和不足来看，一些领导的决策行为差强人意，既有现实客观条件因素的制约，也不乏主观思想和能力缺失方面的原因。面对突发公共危机，领导必须正视决策过程中容易陷入的障碍误区，及时加以调整改进。

（一）意识淡薄引致的麻痹大意

虽然大部分公共危机并非人为因素直接引起的，但是一些领导对危机不敏感、不警觉、麻痹大意，或者决策失当、处置不力，一旦错过防控最佳“窗口期”，就可能演变成后悔不迭的“棘手”问题。

1.危机意识缺失。一些公共危机的发生和发展在一程度上源于领导缺乏危机意识，麻痹大意埋下了祸根。特别是在节庆期间，处处都呈现出节日的气氛，这个时候一些领导干部把许多精力过多地放在了欢度节日、迎接考核等方面而放松了警惕。之前发生的上海外滩踩踏事件和近期发生的新型冠状病毒肺炎疫情都是发生在新年与旧岁的交替之际，不得不引起我们的反思。实际上，越是在节庆期间，人口越容易聚集，发生重大公共危机的概率也就越大，危害影响也就越大，这个时间节点的安全问题应当提前思考、加强防范。

2.侥幸心理作祟。一些公共危机的发生也并非领导完全没有提前预想到，只是当太平官、做太平事久了，存在侥幸心理，认为这种突发事件应该不会在辖区内发生，坚持做好常规的检查督促工作就会一直太平下去。即便有些地方已经爆发危机，一些领导想到地理位置上距离本地区太远，应该不会受到影响而不主动采取措施从而失掉了危机治理的主动权。

3.观望心理使然。公共危机爆发后，当周边地区受到了影响已经开始采取措施时，有些地区一是怕政策过犹不及，二是怕群众反应过激，且本地区暂时没有受到明显影响便不提前作出决策。这些地区在等待观望的过程中错过了危机治理的黄金期。

（二）本领危机引致的举棋不定

在突发公共危机面前，人民群众的生命财产都在被无情地吞噬，时间是危机应对中最重要的因素之一。但是有些领导为了作出最佳决策，往往反复论证、再三权衡，从而陷入“布里丹选择”陷阱。举棋不定、犹豫不决很大程度上源于一些领导干部在思想上、能力上和心态上的本领危机。

1.知识储备不足。从工作履历和专业背景来看，大部分领导没有在公共卫生、防爆安全、医疗卫生等领域达到专业或接近专业水平，这就使得一些领导没有提前意识到危机的存在。当危机爆发之后即便是在听取专家学者的汇报后，囿于既定的知识体系，仍然手足无措、举棋不定。

2.管理经验欠缺。突发公共危机大多要么出现在新领域，要么是在原有领域的演变异化。对于一些领导干部来说，这些突发公共危机要么闻所未闻，要么从未经手治理过，缺乏处置此类公共危机的经验，仅凭决策经验和政治智慧无法在危机爆发的当下及时作出科学决策[4]。

3.决策压力过度。即便富有应对类似公共危机的经验，但是当危机真正降临到某个地区时，该地区的领导也会异常紧张，压力倍增，焦虑过度，甚至消极恐惧，心理防线被迅速击垮，失去决策所必须的判断推理能力。

（三）自利心理引致的欺上瞒下

一些危机在小范围爆发后已经在短时间内被告知主管领导，但个别领导出于私利，试图掩盖事实真相，结果欲盖弥彰。

1.欺瞒领导。在“稳定是第一责任，安全是第一要求”理念的要求下，公共危机的爆发意味着有些领导要被“打板子”甚至被摘“官帽子”。出于私利，一些领导不抓紧时间向上汇报请求支持，而是选择掩盖事实真相，结果错失危机应对的最佳时机，酿成大祸。

2.欺瞒百姓。有些地区打着“维稳”的口号，当突发公共危机发生时，不是第一时间疏散群众，将损失降到最低，而是把主要精力放在封锁消息上。这样导致许多不知情的群众没有及时采取防护手段，造成事件的不断升级。

3.欺瞒媒体。危机爆发后，政府部门理应通过媒体及时、统一并准确地发布消息。有些领导不能当机立断作出决策，直到危机已经到了“纸包不住火”“流言满天飞”的境地才不得不公开信息，结果丧失了舆论引导的主动权，失去了社会信任。

（四）思维定式引致的效率低下

公共危机突发，政府必须在非常有限的时间内做出反应，但有些领导仍然坚持按照常规方式办理，效率低下使得危机不断蔓延升级。

1.过度遵守流程。公共政策决策的流程包含收集信息、分析问题、提出方案、优选方案、评估方案、执行方案等多个流程。有些领导面对突发公共危机仍然严格按照常规流程决策，不知变通，结果贻误战机。

2.过度迷信科学。公共决策需要讲求科学有效，但是过度迷信科学而不结合实际，只会将决策禁锢在实验里。一些领导宁愿听专家学者的长篇大论却不到现场去、不到群众中去，导致政府决策成效甚微，辜负了人民的期待。

3.过度依赖上级。有些领导明知时间紧迫必须作出决策，但受官僚作风影响，只有上级领导“定调子”后才采取行动。有些领导自己可以作出决策，但是又主观地认为上级部门的智慧更大、办法更多、能力更强，非要等上级批复后才作出决策。

（五）避责心理引致的忙而不动

突发公共危机爆发后，害怕承担风险、害怕担负责任是一些领导的现实心理状态。但是，危机在自己的管辖范围内爆发，如果不作为也说不过去，所以一些领导总是绕着问题走，不采取实质性的行动。

1.推诿扯皮。危机既是对领导能力水平的考验，也是对领导人性优劣的考验。平时讲奉献、讲担当，但是真正面临实际问题时，一些干部却自扫门前雪，即便确是自己的职责也能推就推，生怕出现问题、承担责任。

2.拈轻怕重。在公共危機的考场上，一些领导反复权衡取舍、挑三拣四、患得患失，高度危险的、高度辛苦的、不利于自己仕途利益的工作绝不领命。

3.华而不实。有些领导在危机发生时，在实际工作开展上敷衍塞责、作风漂浮，主要精力放在大搞敲锣打鼓、拍照宣传、取悦领导等形式主义活动上。

（六）认知误区引致的判断失误

1.不善切问题要害。公共危机突发，工作头绪千万条，领导要善于将复杂问题简单化。只要抓住了“人民的核心利益”这一条，其他问题便能迎刃而解了。面对危机，一些领导着急上火，虽然下了很多功夫，做了很多工作，但抛开人民，便不能从根本上解决问题，形成的决策也不能称之为好的决策。

2.不顾全公众利益。危机涉及的利益相关者众多，短时间内各种资源需要集中调配，决策需要权衡利弊。但现实中，有些领导不顾全公众利益和大局利益，对部分人实施优待政策，有些则出于私利侵占他人利益，伤害了群众的感情。

3.不好集众智聚合力。现实中一些领导往往盲目自信且极度偏执，排斥专家和社会公众参与决策，往往使得决策缺乏科学性、缺少民意基础，不但降低了决策的可操作性和执行效果，还极大地降低了政府公信力。

三、突发公共危机应对中领导决策的优化提升路径分析

（一）明确“科学决策”原则导向

突发的公共危机虽然会打乱领导的固有思维模式和办事章法，但是应对公共危机也应当坚定科学性原则，避免出现不可逆转的错误。

1.坚持人本原则。坚持人本原则既是努力践行党的宗旨和群众路线的集中体现，也是党的各项工作的基本准则。公共危机突发时，各项工作都一筹莫展，只有真正从人民的角度出发，没有半点私心，全部为公并且是出于大部分人民群众的根本利益所作出的决策才不会偏离主流太远。

2.坚持韧性原则。在坚持人本原则、明确目标的基础上，领导应坚持韧性原则，坚守初心使命，勇于直面威胁，不推辞、不妥协，遇到问题迎难而上，拿出“我是领导我先上”的精神气魄，明确与危机困难作斗争的主基调。善于真诚沟通，既向媒体、向社会通报决策也表达意图，既谈现实情况也谈困难不足，向群众敞开心扉，真诚接受群众的批评质疑。

3.坚持弹性原则。危机情况下作出的紧急决策也许经不起科学的推敲或现实的考验，并且随着时间的推移危机情境也会发生变化。因此在决策制定时应当坚持弹性原则，既要保证决策切实有效，又要保证决策的迂回可变，在决策推行过程中也要不断验证审视既有决策的可行性，不断修正调整以适应不断变化的现实情况[5]。

（二）构建“整体应对”系统体系

“整体应对”是相对于“碎片化应对”的概念，是针对危机治理中出现的机构分割、流程分块、手段分散等问题而提出的整合性的、持续化的、动态性的管理过程。

1.部门协作化管理。公共危机爆发后，一些地方部门之间在职责划分、协同治理、资源配置、综合决策等方面出现了问题。建议打破部门界限，成立公共危机治理的专门机构，牵头危机预警测算、危机治理协调等工作，实现公共危机的扁平化管理，避免危机治理中的多头治理和空头治理现象出现。同时，建立部门间的协同治理机制，各部门内设危机治理办公室，定期召开联席会议，提升部门间的协同水平。

2.流程全周期管理。结合危机应对的经验来看，公共危机具有一定的周期性，大致经历潜伏、发展、爆发和恢复等四个阶段。一个周期结束后危机又开始蓄积能量进入下一个周期，循环往复。普遍来看，领导决策主要集中于被动应对危机方面。因此，建议完善预警组织体系、形成危机应对预案、改革预警考评体系，将重心前移，降低危机发生的风险，降低危机治理的成本。同时，危机的反思不应简单停留在问责处理领导干部层面，更应当构建以治理改革为导向的复盘机制。

3.信息数字化管理[6]。随着智慧城市建设的普及，我们的城市社会中已经积累了一定的数字化基础。但是从近期发生的新型冠状病毒肺炎疫情的治理实际来看，在疫情感知、回溯追踪、物资仓储和封闭管理等方面都表现出了一定的无序，许多工作还需要工作人员挨家挨户上门登记。这在一定程度上反映了智慧城市板块分离以及利用率低下的问题。建议坚持从实用主义角度来加强数字系统普及和升级，尽快实现终端间的统一对接，加快数字分析人员的配备和培训，真正提高数字化系统在公共危机应对中的效能。

（三）引入“临机决策”管理图式

“临机决策”强调的是在特殊情况下，出于时间效率考虑，不过分强调民主讨论和科学论证的决策方式。其重点在于强调决策出台的背景条件，与领导独断专行行为是完全不同的概念。

1.高不确定性情境下临机决策应尽快出台。大部分的突发公共危机都是全新的危机或是征兆表现比较新颖的危机，即既有的程序措施暂时无法实现完全应对。在危机有着高不确定性、认知有限且时间紧迫的情境下，领导应当主动担当，积极作为，形成临机决策（或称为“相机决策”），主要体现在应急救援和人员疏散等方面。

2.低不确定性情境下程序性决策应逐步出台。在危机治理过程中程序化决策和临机决策应当互相补充，随着认知能力的提升，各职能部门分工协作，坚持科学民主的原则逐步开展程序化决策。

3.临机决策应当纳入下阶段程序性决策序列。临近决策和程序性决策应当注重动态调整和相互转化，随着危机应对经验的积累，临机决策中的创新成果也应纳入程序性决策序列来减少危机应对中的不确定性风险因素。

（四）探索“协同治理”决策机制

鉴于公共危机影响主体广泛、政府治理能力有限的困境，以及出于减轻社会心理恐慌、加强政群有效沟通和发挥社会监督作用等目的，加上非政府组织和社会大众具备的沟通、专业、资源、整合及效率等方面的优势，协同治理是公共危机治理的必然选择。协同治理是一个宏大的研究课题，这里主要从领导决策角度讨论实现机制。

1.積极担当作为。公共危机发生后，政府应当第一时间表明立场态度，随后各项有针对性的政策逐步出台，给群众吃下定心丸。在出现失误时，也应当主动承担责任并采取应对措施，让百姓对政府部门从心底里产生敬意，从而提高领导决策的认可度。

2.诚恳对话交流。应将危机情况准确及时地对公众开诚布公，并结合实际需要主动向社会公众寻求帮助，在全社会形成危机治理合力，形成高质量的领导决策。

3.接受监督问责。全面而细致的社会监督能有效倒逼政府改进工作，领导干部应放下身子接受社会公众的监督问责，及时动态调整政府决策，提高决策的可操作性。此外，建议将危机治理效能和群众满意度与领导考评、奖惩结合起来，提高领导作为的自觉性。

（五）释放“立体式”宣传影响力

用好线上、线下资源，开展全覆盖、无死角的“立体式”宣传引导可以起到社会动员作用，在集中力量应对危机的同时避免群体性事件发生。

1.及时公开政务信息。面对公共危机，政府部门封锁消息不仅侵犯了群众的知情权，也违反了《政府信息公开条例》的相关规定。并且随着网络设备的普及，特别是移动设备的全民化，政府已经无法单方面封堵公共危机信息。如果政府部门没有及时公开消息，针对群众的质疑没有及时作出有效回应，群众会出于“同情弱者”心理产生大量负面情绪，使得政府丧失话语的领导权，陷入“塔西佗”陷阱。

2.加强社会舆情管理。宣传引导不能简化为发布新闻通告或召开新闻发布会。政府应当通过交流互动的方式破除各类谣言的迷雾，对危机进行全面、权威的解读，增加对医务人员、基层干部、受灾群众等“个体”的关注和报道，体现人文关怀;提升宣传的贴近性，与群众产生情感共鸣;推动人民群众自觉担当危机应对的“宣讲员”;提高人民群众对各项政府决策的认知和认同。

3.提高网络问政意识。通过网络平台，政府部门可以向社会大众获得真实信息，可以了解群众的疾苦和需要。政府应当提高网络问政意识，畅通网络问政平台，积极吸收合理建议、采取实际行动，并公开政府作为从而获得群众的信心信任和理解支持。

（六）培养“扩展认知”型领导干部

“扩展认知”型领导干部指的是能够结合时代发展、人民需求和自身不足及时扩展自己的认知体系，不断提升自身综合素质以适应党和国家事业需要的领导干部。

1.树立正确的政绩观。综合来看，领导决策中的种种障碍误区根本在于领导干部的视角和观点存在误区，特别是政绩观方面存在偏差。应对公共危机应当以公共需要为导向，积极树立正确的政绩观有利于形成公正、科学的决策。

2.提升心理调适能力。面临巨大压力，有效的自我心理疏导能让领导保持头脑清醒，有助于作出正确决策。领导干部在日常工作生活中应当有意识地培养自己的危机适应能力、压力承受能力和精力集中能力，培养自己的观察力、思维力和推理判断力，培养提前思考问题、提前防范风险等能力，为危机出现时科学决策做好准备。

3.端正终身学习态度。领导干部应当有意识、有规划地对公共危机领域的相关知识进行系统学习。有针对性地吸取其他地区的经验教训，时刻保持警惕，面对现实，深入实践，完善个人的知识体系。

參考文献：

[1]甄惠，岳林琳，鲍芳修，王波.危机管理中领导决策能力的塑造[J].领导科学，2018（35）：25—27.

[2]王郅强，姜嘉林.危机决策者风险认知的影响因素分析——基于认知心理学的视角[J].长白学刊，2015（01）：64—71.

[3]李严昌.领导危机决策的回应性缺失及其治理研究[J].领导科学，2016（34）：7—9.

[4]朱珈毅.危机状态下领导决策模型的构建[J].领导科学，2014（26）：38—39.

[5]罗贤春.危机情境中的决策信息流分析[J].情报理论与实践，2010，33（07）：86—88，70.

[6]张玉磊.公共危机治理：从碎片化到整体性[J].理论探索，2012（06）：117—120.

责任编辑：康   璇

[收稿日期]2020-03-25

[作者简介]田娇（1987—），女，重庆万盛人，中共重庆市万盛经济技术开发区工作委员会党校讲师、教育培训中心主任，主要研究方向：社会治理。