对事业单位推行预算绩效管理的思考

唐娟娟

我们国家的事业单位是在计划经济体制下建立起来的，原有的运行模式已不能适应现在市场经济运作方式的需要，事业单位资金来源已从原有的计划经费拨款形式转变为财政预算经费拨款、专项经费拨款、经营收入等资金来源，多元化经费来源为事业单位的业务拓展带来了较为坚实的经济基础，但资金使用的监管问题也日愈凸显。

近年来，随着财政部门对预算资金管理的加强，特别是2014年财政部公布新修订的《预算法》更加细化了对预算资金的管理，强调了将单位的所有收入和支出纳入预算，实行全口径预算管理，要求各预算单位在编制预算时遵循统筹兼顾、量力而行、讲求绩效、收支平衡、厉行节约的原则，硬化了支出预算的约束力，同时对预算资金使用后的绩效管理也在加强。

一、预算编制的现状

（一）预算编制的初期准备不足

按照财政部门的要求事业单位的预算编制以零基预算为主，事业单位的财务部门在编制年度预算时，往往是参考以往年度预算编制数据来制定新年度的任务和发展计划。这种预算编制形式未对以往年度的预算执行情况的合理性进行评估，使得编制预算缺乏科学性，编制过程缺乏战略目标，未将局部利益和整体利益、短期利益与长久利益进行统筹规划，最终影响到预算资金使用的效果。

（二）预算资金使用过程监管乏力

事业单位在使用预算资金的过程中，存在着未严格按照上年编制的预算项目执行。由于受计划经济管理模式思维的影响，从单位管理层到财务人员对执行预算的管理意识都不强，在资金使用过程中往往会根据单位自身业务开展情况任意调整，使得预算编制和预算执行成了两张皮。事业单位内部仍未建立健全相应的预算绩效控制考核机制，这在一定程度上影响了预算资金的执行效果，财务部门相关管理人员预算管理意识不强，对预算资金的执行较为松散，出现预算超支情况也只是向领导做简单汇报了事，导致预算管理制度不能落地执行，这在一定程度上阻碍了事业单位财务运行中的预算绩效管理。

（三）对预算资金的使用结果缺乏有效的评价机制

近年来，相关部门正逐步开始对预算资金的使用进行绩效评价，但这种评价只是简单地走走形式，评价指标体系分类过于笼统，不能真实反映资金支出绩效的整体情况。事业单位内部在管理层对绩效评价也存在重视程度不够的情形，使得绩效评价变为个别部门为应付检查而开展的工作，同时由于绩效评价是一项新业务，建立评价指标体系设置时参考标准存在差异，预算编制缺乏预见性，存在信息不对称，掌握信息较充分的管理层若未对单位业务进行充分考量，也将对后期支出绩效的评价造成直接影响。

二、实施预算绩效管理的重要性

（一）提高思想认识

随着改革开放的深入，国家对事业单位的管理方式也在不断调整，事业单位自身的业务发展也趋于多元化，业务拓展需要花钱，把钢用在刀刃上，少花钱多办事，花同样多的钱办更多的事，就成了事业单位管理层必须要认真思考的课题。

预算编制工作不只是财务分管领导和财务部门的事，财务部门承担的是预算资金的统筹分配，具体花钱则是各个业务部门，因此，绩效预算能否做好，不是财务一个部门的事，所有使用预算资金的部门都要重视。一些业务部门在做预算时想方设法拼命争取预算资金，一旦资金到手，或是大手大脚不问成效，或是挪用挤占更改用途，申报预算无前瞻性，使用过程随意性。引入绩效预算的思想，就是要让业务部门做事有规划、花钱见成效。

（二）完善制度保障

制度体系是事业单位加强内部资金管理的依据来源，也是完善事业单位预算绩效管理的“行动指南”。一套健全完善的预算绩效管理制度框架体系，可以避免事业单位在实施绩效管理工作时出现随意性，杜绝和规避利用管理制度体系不完善出现的漏洞，进行高成本的资金使用，进而推动事业单位内部提高绩效管理的水平。

事业单位预算绩效管理制度体系的建立要遵循“全方位、全过程、全覆盖”的原则，突出重点、把控要点，尤其是对支出绩效的管理要建立相应的指标体系，运用恰当的评价方法，从项目的计划制定、过程实施到结果论证实施全面的绩效评价。事业单位要逐步完善内部管理制度，根据自身开展业务的需要制定或完善绩效管理和考核制度。拟定的制度应包括前期的预算编制，中期的预算执行和预算监督，后期的绩效评价等内容的管理体系。

三、发挥预算绩效评价的作用

（一）建立指标体系

绩效评价指标是进行绩效评价的关键因素，评价指标要尽可能的精准和规范，不正确或过于复杂的指标会误导评价工作的开展，进而影响到评价结果的准确性，使绩效评价失去意义。在指标体系建立之初，要进行充分论证以确定建立的指标体系符合单位自身实际和战略发展目标，同时要具有可操作性，以此实现评价资金使用的经济性和效果的目的。指标体系的建立应综合考虑各个项目前期的预算编制与后期的绩效评价需求，并结合事业单位开展的业务建立和完善相关绩效指标，通过完善逐步建立一套相对合理的指标体系来满足预算编制、执行监督和绩效评价等各环节的需求，确保绩效信息的一致性和有效性。指标体系的建立要在寻求共同点的同时能兼顾差异，以合理的方法确建立各项业务、项目、层级的成本目标和指标数值，以规范的评价标准对事业单位开展的各项业务进行客观的考核，同时还可据以完善绩效评价指标框架，以实现促进事业单位预算资金绩效评价的质量提升。

（二）确立目标导向

目标管理是绩效管理的基础，而目标的制定要以事业单位发展战略为导向，这就需要事业单位的管理层在进行顶层设计时将绩效管理纳入其中，建立科学、系统的预算管理体系，自下而上先由各部门确立部门的发展目标和战略，然后汇总到领导层确立事业单位的总体战略目标，两者相辅相成、形成合力，以事业单位的总体战略目标为导向，发挥宏观统领的作用，部门战略目标为坐标，保障各部门的良性运转。

（三）有效的绩效评价体系能提高资金使用效率

绩效评价体系的建立有利于提高资金的使用效果，增强事业单位管理层对预算绩效管理的意识。通过加强预算资金的绩效管理来实现资源的高效利用，减少闲置资金，提升部门的管理能力，在一定程度上还能间接的促进部门间的竞争，进而推动事业单位整体管理水平的提升。

实行有效的预算管理其核心需要通过以绩效评价来进行考核，一套完善的绩效评价体系要从项目决策、项目管理、项目产出以及项目效果4个方面进行评价指标体系的设计，建立预算考核评价标准，审定预算绩效方案，下达预算绩效指标，以组织为保证的预算绩效管理，能够促使预算资金的绩效管理落到实处。通过对预算资金的绩效评价，量化指标体系，尽量减少没有效用和价值的指标，强化被评价部门的绩效理念，提高了资金使用效率，实现督促各部门结合自身的实际情况和已制定的战略，优化资源配置，树立科学理财的理念，发挥预算绩效应有的作用，完善指标量化评价，对预算主体进行明确的目标导向和责任分配，减少阻止预算绩效评价的内部因素，保障预算绩效的执行效果，做好源头管理，强化结果应用，以促进预算主体责任意识的增强。

（四）重视预算绩效管理的约束机制

事业单位在完善内部管理制度时应当考虑 将预算绩效完成情况纳入制度建设中，在进行个人年度工作业绩情况考核时将部门预算资金执行情况和执行效果同步考核，责任到人可以有效避免经费使用的随意支出，确保预算管理工作能有效施行，保证预算管理实施的严肃性。事业单位管理层应当将统筹安排和放权问责相结合，建立预算考核评价标准，审定预算绩效方案，下达预算安排，做好组织保证，确保预算绩效管理落到实处。通过预算编制、过程监督、事后评价等流程，进一步落实业务部门的管理责任，同时针对专项资金项目成立专门领导小组对资金强化目标评价和重点评审等手段，以实现对关键节点的制约，不断提高事业单位的预算管理水平。

“花钱必问效、无效必问责”，这是对事业单位使用预算资金提出的要求，也是纠正当下事业单位内部管理松散的要求，通过强化约束机制，提高预算资金的使用效率。推动预算绩效管理，深化“责权统一”的思想理念，有利于增强预算编制的科学性，也是落实预算绩效管理制度改革的必然要求，这是当前事业单位加强预算管理重要内容。完善的财务绩效评价体系的构建，可以很好地督促事业单位对资金的实际用途进行研究，合理规划资金使用，进一步提高资金使用效率，从而大大节约资源消耗，提升事业单位的核心竞争力，促进事业单位又好又快地健康发展。