行政事业单位采购管理内部控制风险与应对策略

彭岩岩

摘 要：近年来，政府采购制度改革不断深化，各地财政部门推进简政放权、“放、管、服”相结合的政府采购监管模式，要求行政事业单位落实采购人责任，建立和完善政府采购内控制度，有效预防腐败。本文以上海市相关采购政策为背景，分析行政事业单位采购管理中现存的主要风险，提出相应的风险控制原则和要求，针对行政主管部门如何加强本部门和所属单位采购内部控制，提出具体的应对策略。

关键词：采购管理;风险;内控流程;实施措施

采购是指以合同方式有偿取得货物、服务和工程的行为。行政事业单位使用财政性资金进行采购，根据采购的品目和限额标准可以分为政府采购和非政府采购，其中政府采购又分为集中采购和分散采购。按照政府采购相关法律规定，政府采购中的集中采购项目应委托集中采购机构组织采购;分散采购项目可由采购人自行采购，也可委托政府采购代理机构采购。非政府采购项目则由采购人根据单位采购内控制度组织实施采购。

近年来，政府采购制度改革不断深化，各地财政部门贯彻落实简政放权、“放、管、服”的改革方针，出台了多项政策和举措，同时要求各行政事业单位要进一步加强政府采购内控制度建设工作，防范采购活动中的风险，强化权力运行监督。以上海市为例，2019―2020年政府采购集中采购目录规定的品目由原来的62项减少为47项，采购限额标准中货物类和服务类项目由20万元调整为50万元，工程类项目由50万元调整为100万元，公开招标数额标准从200万调整为400万元。也就是说50万元以下的货物和服务类、100万元以下工程类项目为非政府采购项目，采购人可以自行采购。但同时市财政局发文要求预算主管部门、预算单位落实采购人责任，对照相关法律法规并结合自身实际情况，建立和完善单位内部政府采购管理制度，从而有效预防腐败。采购人一方面拥有了更大的自主权，另一方面被赋予了更大的责任与压力，对于行政事业单位的主管部门来说，如果没有一套科学完整的内控制度进行管理，就有可能存在较大风险。本文将对此政策下的采购内控管理展开实践探讨，以行政主管部门如何加强本部门和所属单位采购内部控制为例，构建组织架构，设计控制流程和实施措施，期望能为行政事业单位建立采购内控制度提供一些参考。

一、采购业务的主要风险

1.采购前风险

（1）编制采购预算。未编制采购预算或未严格按规定编制采购预算。如有些单位在编制年度预算时，没有同步编制政府采购预算，或是没有全面调查采购需求随意编制预算，对采购内容、金额和资金来源等没有审核把关。

（2）编制采购计划。采购计划安排不合理，未详细掌握单位对资产的实际需求和相关技术配备标准，采购组织形式、采购方式和采购时间不明确，或采购方案不符合资金预算使用要求。

2.采购中风险

（1）申报采购项目。业务部门采购申请不规范，采购审批流程不规范。如业务部门口头申请，或提交的采购需求和方案不具体。

（2）“化整为零”采购。将达到政府采购限额标准或达到公开招标数额标准的货物、服务项目进行分拆，采用自行采购方式规避政府采购或规避公开招标采购。

（3）组织实施采购。采购程序不规范，未采用恰当的采购方式;招标过程中未做到公平、合理;委托招标的代理机构与采购人、供应商串通，存在违法违规行为;供应商选择不当、不符合要求或挂靠、冒用他人名义投标等行为。

（4）项目自行采购。各地政府采购限额标准提高后，采购议价空间大了，采购人自由裁量权也相应增大，易产生廉政风险。

3.采购后风险

采购验收。中标方不按标书和合同进行供货或服务，提供货物或服务不能满足采购要求。如提供的货物存在质量问题，提供的服务不符合采购需求。

二、风险控制原则和要求

随着我国政府采购制度改革日益深化，财政、审计、监察等部门监督执法的力度越来越大。尤其是中央和地方先后开展巡视巡察工作以来，行政事业单位比以往更加重视抓好采购工作，不但规范政府采购项目管理，对于非政府采购项目也制定了相应的内控管理制度。笔者认为在简政放权的政策背景下，既要建立健全采购内控制度，逐步形成依法合规、监督问责的采购内部运转和管控制度;又要提高采购业务的实务操作能力和效率，降低采购人因放权带来的法律风险，真正提升采购活动的组织管理水平。

1.控制原则

（1）全面控制与重点防控相结合。对采购申请、执行和管理的各个环节进行全过程控制，同时对采购的关键岗位、重要环节和事项从严进行防控。

（2）分工制衡与优化提升相结合。通过合理设置内部机构和关键岗位，明确划分职责权限，合理安排分工，形成相互制约、相互监督的工作机制;同时对采购流程进行优化再造，提高采购工作效率和效益。

（3）权责一致与监督问责相结合。根据不同类型的采购业务合理授权，明确采购人的权利责任，权责对等;同时切实加强权力运行监督，有效防范舞弊和预防腐败，严格执行监督问责机制。

2.控制要求

（1）落实主体责任。行政主管部门应加强对采购业务责任主体的管理，明确内部归口管理部门、采购参与部门、采购代理机构和监督管理等部门的职责。

（2）增强采购计划性。根据单位有关规定编制采购预算，合理制定采购计划。提高采购预算编报与执行采购计划的科学性和准确性，有序安排采购活動。

（3）加强关键环节控制。梳理和分析采购业务流程，对采购委托、制定招标文件、招标程序、开标评标、合同签订及履约验收等关键环节中可能发生的风险，制定控制措施。

（4）分类管理非政府采购。对于非政府采购业务可进行分类管理，按照采购项目的重要性、金额大小和采购效率性，建立单位自行采购规则和流程，分别确定合理的采购方式和操作流程。

（5）规范采购代理行为。对委托的采购招标代理机构进行统一管理，明确其工作范围、服务标准和违约责任，规范其代理行为。