我国西北地区公共服务供给水平测度与提升

王 庆

(兰州财经大学 甘肃经济发展数量分析研究中心，甘肃 兰州 730020)

一、引言与文献综述

公共服务作为政府财政的主要支出方向之一，相关研究出现较早，如萨伊就在古典财政支出理论基础上提出“所谓生产，不仅是创造物质，还是创造效用”的观点，并进一步将效用解释为服务[1]。之后在19世纪，阿道夫·瓦格纳提出公共服务的概念，认为政府在保证经济社会稳定情况下应重视居民公共服务福利化问题[2]。20世纪30年代大危机后，西方公共财政理论得到迅速发展，有关公共服务供给的研究也得到强化。进入21世纪，登哈特夫妇在新公共管理理论基础上发展出新公共服务理论，提供了一种关注民主价值与公共利益、更加适合现代公共社会和公共管理实践需要的理论选择，并提出公共服务消费者是“公民”、公共利益是目标而非副产品的观点，这丰富了公共服务供给内涵[3]。

改革开放特别是进入21世纪以来，我国在公共服务供给方面亦取得长足进展。2017年，党的十九大报告指出要“转变政府职能、建设人民满意的服务型政府”，为此，应做到“完善公共服务体系，保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要，不断促进社会公平正义，形成有效的社会治理、良好的社会秩序，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续”。可以说，人民群众日益增长的公共服务需求是建设服务型政府的根本动力，在此背景下，一些经济发达地区进行了基本公共服务供给以及均等化的有益探索，建立起基本公共服务供给机制，有效提升了所在区域的公共服务供给水平。

从文献上看，因我国公共服务已涵盖社会生活方方面面，故针对公共服务供给的研究也较为宽泛。王庆在对我国地方政府公共品供给模式的讨论中指出地方政府作为公共服务的直接提供者，在整体供给环节中扮演重要角色[4]。不过，基本公共服务范围并没有统一说法，如丁元竹认为我国现阶段基本公共服务包括义务教育、公共医疗、就业服务和社会福利[5]；而陈昌盛在研究我国公共服务体制变迁和综合评估时，则认为基本公共服务包括基础教育、公共卫生、社会保障、科学技术、基础设施、公共安全、环境保护和一般公共服务等八类[6]。

至于公共服务与财政支出间关系问题，Domenico M D的研究表明公共服务需求是财政支出的依据，财政支出要为公共服务供给提供基本保障[7]；同样，国内学者安体富、贾晓俊在研究与民生相关的公共服务项目时也发现，我国经济发展水平高的地区可较大程度满足公共服务需求，而经济落后地区的部分公共服务需求得不到满足，导致地区收入水平差距往往反映在公共服务供给水平差异上[8]；王谦就公共服务增长方式展开了研究，认为政府提供公共服务应实现包容性增长，即加大对就业、医疗、教育、社会保障等公共服务供给，并实现公共服务供给均等化[9]；赵为民、蒋长流在分析公共支出受益归宿和收入再分配效应时，通过研究教育、医疗、社会保障等基本公共服务供给水平，认为公共支出减贫化效应明显[10]；刘德浩的研究亦证明，公共服务供给水平受地方自主性财政能力、财政支出意愿和财政转移支付制度等多方面因素影响[11]；丁辉侠在利用省级样本1993～2008年的面板数据对财政分权与地方政府公共服务供给之间的关系进行实证检验时发现，中国地方政府公共服务供给水平不仅取决于公共需求与地方经济发展水平，还取决于地方政府激励机制设计与支出偏好，其中，市场化水平的影响并不显著[12]。

为更直观显示我国公共服务供给水平，学者开始尝试从多角度对公共服务供给水平进行测度。吴乐珍基于因子分析法对各省区基本公共服务进行绩效评价，实证结果显示省际间公共服务绩效水平差异较大，需进一步完善财政转移支付制度，使地方政府拥有相对均衡的公共服务供给能力[13]；王晓玲利用熵值法测度了2011年各省区公共服务供给水平，依据结果认为我国整体公共服务供给水平较低[14]；师玉朋则采用因子分析和聚类分析法对云南省129个县的公共服务供给水平进行测度，指出在经济水平既定条件下，公共服务供给应以特定地区人口结构和需求偏好为依据，建立“自下而上”的供给模式[15]；张芊、尹福禄亦采用因子分析法对各省区公共服务供给水平进行横向测度与分析，研究发现，公共服务供给水平地区性差异较大，经济发展水平是决定公共服务供给水平的外部条件[16]。

综合而言，我国地方政府是公共服务提供主体，而各个地方政府因自有财力不同，公共服务供给能力也各不相同。其中，西北五省区因自有财力不足，公共服务供给能力长期相对薄弱。不过，在历经2008年以基建为主的积极财政政策，特别是2013年现代财政制度突出民生财政后，西北五省区公共服务供给水平究竟如何还缺乏量化研究。本文从该思路出发，采用主成分分析法对2008～2017年西北五省区的公共服务供给水平进行具体测度，并根据测度结果归纳不足，提出相关建议。

二、数据来源与研究方法

(一)数据来源

本文所用数据选自2008～2018年国家统计局发布的《中国统计年鉴》，以及2008～2018年西北五省区公布的省级发展或统计年鉴。对获取的2008～2017年各指标数据，先借助SPSS软件的数据描述统计将原始数据进行标准化处理，再进行变量检验和具体实证演算。

(二)研究方法

本文采用的测度方法为主成分分析法，是一种数学上数据降维的多元统计方法，即从研究指标相关矩阵内部的依赖关系出发，把一些信息重叠、具有错综复杂关系的变量归结为少数几个不相关的综合因子的多元统计分析方法。具体处理步骤包括计算协方差矩阵、求出特征值及相应的正交化单位特征向量、选择主成分、计算主成分载荷和计算主成分得分等。

三、西北地区公共服务供给水平测度

(一)公共服务供给水平测度指标体系的建立

省级公共服务供给水平的测度需要一套明确的量化指标，而该指标体系的构建应结合公共服务供给内涵、特征与实际发展情况，遵循整体性、典型性和可量化原则。具体来说，所谓整体性原则，是把公共服务供给水平看作由各个指标综合反映出来的整体情况，各指标间存在一定逻辑关系，能从不同侧面反映公共服务供给水平。此外，指标体系还要有层次性，不同层次的不同指标之间既相互独立，又彼此联系；所谓典型性原则，是强调构建测度指标体系是为了科学合理评估研究对象，既要方便测度中的数据计算，又要保障测度结果的可靠性。故指标选取要有代表性，而不是选取所有相关指标；所谓可量化原则，是在构建指标体系时，应充分考虑选取指标的可操作性，以方便进行计算与分析。

我国西北地区包括陕西省、甘肃省、青海省、宁夏回族自治区和新疆维吾尔自治区五省区，在具体构建公共服务供给水平测度指标体系时，笔者结合西北地区当下发展现状以及上述三原则，共选取27个二级指标，涵盖公共交通、公共医疗、公共教育、公用设施、社会保障与公共安全等6个维度，可较为全面反映西北五省区的公共服务供给水平。需要说明的是，其中公用设施维度下的指标主要反映的是城镇公用设施，教育指标包括义务教育和高中教育。

表1 西北地区公共服务供给水平测度指标体系

(二)KMO和Bartlett检验结果

本文运用KMO样本测度法和Bartlett球形检验法对指标相关性及模型适用性进行检验。其中，KMO样本测度法用来检验是否适用因子分析；Bartlett球形检验是通过转换为X2来完成对变量之间是否相互独立的检验。考虑到指标之间量纲不同且数量级相差较大，只选取10个核心变量进行了KMO和Bartlett球形检验，检验结果如表2所示。

表2 KMO和巴特利特球形检验结果

(三)各主成分得分

通过SPSS软件对西北五个省区分别计算各因子特征值与方差贡献率，结果显示五省区都保留了三个主成分，且主成分累计贡献率都达到90%以上。其中，第一主成分(F1)是三个主成分中最重要的，它在出租汽车(X1)、公共交通车辆运营数(X2)、运营线路总长度(X4)、人均城市道路面积(X5)、地方财政交通运输支出(X6)、地方财政医疗卫生支出(X7)、医院数(X8)、卫生人员数(X9)、每万人医疗机构床位数(X10)、地方财政教育支出(X11)、天然气用气人口(X15)、建成区绿化覆盖率(X16)、城市燃气普及率(X18)、人均公园绿地面积(X19)、城镇职工基本医疗保险年末参保人数(X20)、城镇职工参加养老保险人数(X21)、参加失业保险人数(X22)、地方财政社会保障和就业支出(X23)、生活垃圾无害化处理率(X25)和地方公共安全支出(X27)等指标上载荷值较大，因此将其命名为服务基本面因子；第二主成分(F2)在每万人拥有公共交通车辆(X3)、小学生师比(X13)、初中生师比(X14)和交通事故发生数总计(X24)等指标上载荷值较大，因此将其命名为交通与教育因子；第三主成分(F3)在城市用水普及率(X17)和地质灾害防治投资(X26)等指标上载荷值较大，因此将其命名为用水与灾害防治因子，具体见表3。

表3 西北五省区累积贡献率及方差汇总

之后由SPSS软件得出成分矩阵的各列除以相应特征值的平方根，推算出特征向量矩阵，用各主成分特征向量乘以27个二级指标标准化数值，对所得结果加总得出三个主成分数值。以2008年陕西省为例，计算结果见表4。

表4 2008年陕西省三个主成分得分

0.18716949-0.179581946-0.165848177-1.7309-0.3239716710.3108383910.287066610.2136906030.0703855980.117069302-1.49771-0.320046553-0.105417214-0.1753358640.2010822050.2170770780.126825077-1.04464-0.210058515-0.226767399-0.1324865480.213255830.0105249490.089427939-1.86729-0.39821048-0.019653132-0.1669878960.2123862860.0966979710.082111107-1.30967-0.278155947-0.126642432-0.1075384540.212386286-0.007893712-0.130889983-1.58737-0.3371356190.0125302420.207770833-0.2165166230.010524949-0.0024389441.78613-0.3867268360.018798928-0.004356271-0.0321731530.5400614580.4170593881.31695-0.0423704340.7112339370.54924636-0.2115167410.1144588230.0951188081.83769-0.38870220.2103398340.1747988820.2139079890.0855152130.075607257-1.5122-0.323471661-0.129316104-0.1143332950.177387113-0.163794523-0.123573152-1.0361-0.1837907880.1697075050.128034143-0.11456251-0.2506253540.486975776-0.083360.0095499310.020892129-0.0405943010.200647433-0.133535293-0.195928484-1.47759-0.296474640.1973104140.2895019690.209560266-0.098671399-0.076420239-1.91663-0.4016494920.1891165640.1464693220.2139079890.017760852-0.104061602-1.71421-0.366683214-0.030445830.1783834380.2089081070.1309040560.056908688-1.41722-0.296068748-0.185519846-0.0806521310.2043429980.1572164290.147149608-1.1537-0.235750516-0.181380594-0.1697665030.2117341270.1019604460.11625632-1.33696-0.283080059-0.136317038-0.15543005-0.124779660.432838537-0.3186886552.20184-0.2747448470.953041205-0.7017014280.208255949-0.033548276-0.156905384-1.67686-0.349216070.0562557620.2631083620.087824012-0.0953823520.361776662-0.31784-0.0279139840.030316327-0.1149870940.2089081070.1512961450.078046201-1.44749-0.302392396-0.218999657-0.112971096∑-7.63231652.24481831-0.3680936

计算公式如下：

依据相同方法，可得2008～2017年西北五省区三个主成分得分，结果见表5。

表5 2008～2017年西北五省区三个主成分得分

20131.332 -0.842 -1.292 1.018 -0.284 -1.814 1.182 -2.158 0.182 1.409 -1.768 -0.505 1.306 -1.436 -0.95620143.096 -1.971 -0.287 2.263 -1.599 -1.025 2.074 -1.383 0.153 2.467 -0.881 -0.094 2.374 -1.012 -1.63920154.105 -0.939 1.477 3.416 -2.287 1.300 3.515 -1.919 -1.467 3.218 0.414 -0.348 3.633 -0.255 -1.40820164.345 1.590 0.016 4.856 0.263 1.368 4.971 -0.337 -0.806 4.954 1.667 0.051 4.691 1.194 -0.00420175.831 2.283 0.886 7.558 2.392 0.196 6.366 3.753 -0.325 6.439 1.614 0.875 6.258 2.628 1.707

(四)西北地区公共服务供给水平总得分

据此，由F1、F2、F3三个主成分变量替代原指标体系反映全部指标信息，再对三个主成分进行加权计算，得到公共服务供给水平总得分：

Z=F1ω1+F2ω2+……+Fmωwm

式中，Z代表供给水平总得分，ω代表权重，F1代表第个主成分得分(=1，2，3.....),m代表主成分个数，结果见表6。

表6 2008～2017年西北五省区公共服务供给水平总得分

根据表6，可得图1。

图1 西北五省区公共服务供给变化情况

四、实证结论与对策建议

(一)实证结果分析

综合来看，近十年来西北五省区的公共服务供给水平稳步提升，总体发展态势良好，平均增幅都在1.0以上，分别为陕西1.061、甘肃1.219、青海0.991、宁夏1.146、新疆1.143。比较而言，五省区当中，陕西省由于基础公共服务配置较好，加上地缘优势和开放度较大等原因，公共服务供给水平得分最为稳定，且半数年份的公共服务供给水平得分均高于其他省区，但近两年公共服务供给水平得分提升较慢；甘肃省平均增幅最大，但其在个别年份的公共服务供给水平得分波动较大，反映出甘肃省在公共服务供给方面缺乏稳定性；青海省公共服务供给水平得分平均增幅最小，但2008年青海省公共服务供给水平得分最高，反映出青海省在公共服务供给方面还需加速；宁夏和新疆两个自治区的公共服务供给水平得分在2008年是五个省区里最低的，均在-6.0以下，反映出两个自治区的发展起点低于其他三个省份，这与其民族聚居方式复杂性、差异性以及各种基础公共服务配置薄弱有关。不过值得肯定的是，通过各种专项扶持和对口惠民政策，2017年两个自治区的公共服务供给水平得分均已提升至5以上，相关政策实施效果显著。

具体到三个主成分的变化情况也可看出公共服务供给方面存在的问题与不足，其中，第一主成分服务基本面因子由于累积贡献率占绝对比重，变化情况和综合得分变化情况一致；第二主成分交通和教育因子在十年间出现先回落后增长的变化态势，整体发展较不稳定，反映出西北五省区在公共交通和教育这两个领域的供给存在波动。分别而论，公共交通作为经济社会发展的催化剂，其供给水平对地区发展潜力和居民幸福感都有影响，需通过稳定对公共交通的投入供给以提高西北地区人均公共交通占有量。教育作为一个地区发展的核心竞争力，应可满足不同群体的更多教育需求，而西北地区受人口结构、自然环境等不利因素制约，其教育普及与强化难度很大，更应得到高度重视，特别是要尽快解决师资力量薄弱问题；第三主成分用水与灾害防治因子在各省区的表现虽不尽相同，但整体分值很低且呈现波浪式变化。以陕西省为例，第三主成分在2009年达到1.649的峰值后又在2011年回落至-1.569的低谷。客观上讲，西北地区既是缺水地区也是自然灾害多发地区，每个年度降水量和自然灾害发生存在偶然性，故相邻年份间第三主成分的分值存在较大差异情有可原。但这也恰恰说明，西北五省区在水资源短缺、居民用水安全以及灾害防治等方面都应加大重视力度，提高这方面的供给能力，以有效提升西北地区整体公共服务供给水平。

(二)提升西北地区公共服务供给水平的对策建议

依据实证结果，首先可以肯定的是，2008年以来西北五省区的公共服务供给水平都有显著提升，这既与2008年以来的积极财政政策相一致，也与现代财政对民生性的追求相一致。当前，全球范围内经济增长放缓与贸易摩擦加剧，给我国财政造成一定压力，但压力同时也是机遇。面对国家继续实施积极财政政策、推进“一带一路”发展规划和加快建立现代财政制度等方针政策，西北五省区应在充分认识公共服务供给现状基础上，有针对性地实施相关措施，以将西北地区整体公共服务供给提升至更高水平。

1.加强对外交流，扩大对外开放。西北地区由于各项发展起步较晚，与中东部地区的公共服务供给水平存在很大差距，但这也反映出西北地区公共服务供给的上升空间很大。面对差距，西北五省区不能以区位为借口回避问题，而是要进一步扩大对外开放，加强与中东部经济发达省份的交流，多方面借鉴这些省份的公共服务供给经验，充分利用中东部地区的成熟人才与优势资金，在开放中获得发展。

2.重视并用好现有区域发展政策。西北五省区要重视现有的“西部大开发”“一带一路”等区域发展政策，从区域发展一盘棋的高度来用好相关区域发展政策。从这点出发，需要引起注意的是，西北五省区的整体发展意识较为薄弱，不利于对现有相关区域发展政策的利用[17]。西北五省区应认识到区域化整体发展是未来我国经济社会发展的主要竞争模式之一，顺应潮流，西北五省区要尽早统一认识，通过定期沟通、协调发展规划与财税政策等措施，契合“西部大开发”“一带一路”等规划要求，整体设计并提供相关公共服务。

3.加快建立现代财政制度，进一步优化财政支出结构，重点做好农林水支出、交通运输支出和教育支出相关工作。我国西北地区财政基础较为薄弱，加快建立现代财政制度是克服财政困难的主要途径[18]。一方面，需要继续实施减税降费积极财政政策稳定宏观经济增长。毕竟，没有坚实的经济基础作为后盾，财政现代化无从谈起，发展民生更是无法持久；另一方面，要认真研究现行财政支出结构，寻找优化方向。具体对农林水支出、交通运输支出和教育支出来说，交通运输支出和教育支出首要是提高稳定性，农林水支出特别是针对水资源的支出要加大，确保西北地区居民的用水安全。

4.全面实施预算绩效管理制度，让财政资金发挥更大效用。2018年，党中央、国务院做出《关于全面实施预算绩效管理的意见》要求，“创新预算管理方式，更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束，力争用3～5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”。西北五省区应加快实施预算绩效管理，实现预算和绩效管理一体化，着力提高财政资源配置效率和使用效益，改变预算资金分配的固化格局，从而建立起“花钱必问效、无效必问责”的硬约束机制，使西北地区有限的财政资金发挥更大效用。