重庆市城市更新管理机制探索

李清疆 伍华

摘    要：近年来，由于城市建设增长方式粗放和速度过快，既有建筑存量显著增加，土地资源逐步减少，城市发展面临了土地资源紧缺、城市活力不足、城市文化缺乏等瓶颈，而城市更新已成为破解城市发展难题、转换发展思路、实现城市建设新时期特色发展的必然选择。本文通过总结国内典型城市更新经验，分析了重庆市城市更新仍需完善的问题，提出了重庆市城市更新管理机制的建立思路。

关键词：城市更新;管理

1  引言

近年来，由于城市建设增长方式粗放和速度过快，既有建筑存量显著增加，土地资源逐步减少，城市发展面临了土地资源紧缺、城市活力不足、城市文化缺乏等瓶颈，存在人民日益增长的美好生活需要和城市不平衡不充分的发展之间的矛盾问题，难以满足高质量高品质发展的要求。通过城市更新来挖掘存量土地潜力，提升城市活力，促进城市平衡协调发展，促进产业升级与结构调整，推进城市一体化建设高质量高品质发展，已成为破解城市发展难题、转换发展思路、实现城市建设新时期特色发展的必然选择。

2  城市更新的概念

第一次对城市更新的理论概念进行阐述是在1958年荷兰召开的城市更新研讨会上。会议将城市更新定义为“生活在都市的人，对于自己所住的建筑物，周围的环境或通勤、通学、购物、游乐及其他的生活，有各种不同的希望与不满，对于自己所住的房屋的修理改造，街道、公园、绿地，不良住宅区的清除等环境的改善，有要求及早施行，尤其对于土地利用的形态或地域地区的完善，大规模都市计划事业的实施，以便形成舒适的生活，美丽的市容等，都有很大的希望，包括有关这些都市改善，就是都市更新。

1990年英国学者Chris Couch发表《城市更新：方法与实践》（Urban Renewal： Theory Practice）指出，城市更新是在城市发展过程中，由于经济和社会的变化而对城市物质空间产生干预的一个动态发展过程。其具体表现在城区和物质空间变化，如建筑的拆除重建或改造修复等，土地功能和建筑用途的变更，或者是土地利用开发强度的提升。

1992年，Metselaar G提出了一种更为广义的概念：“为了保护、修复、改善、重建或清除行政范围内的已建成区而采取的作用于规划建设、社会、经济、文化等领域的一种系统性的干预，以使该区域的人们达到规定的生活标准。”

从以上城市更新概念的变化中，可以看出人们对于城市更新的理解逐渐丰富，城市更新的目标不只是一味地推到重来，而更加注重对历史、文化，以及城市特色、肌理的保护。

3  重庆市城市更新管理机制现状

在经历了拆旧建新和拆旧建旧两种改造模式后，重庆的城市更新管理进入到了一个新的历史阶段，从过去主要关注旧区地块的土地价值发展到更多关注地块上的历史传承价值，并且拥有了整体规划和保护式利用的思想。目前，重庆市城市更新管理机制现状主要包含以下几方面内容：

（1）重庆市陆续出台了相关政策和规划，要求要坚持突出特色，建设美丽山水城市，形成符合时代要求的地方特色建筑，把历史文脉有机融合在城市风貌之中，避免千城一面。重庆市“十三五国民经济和社会发展规划”及全市近期建设规划中提出将旧城有机更新作为重要工作内容。2018年底，《重慶市城市提升行动计划》发布，要求逐步制定完善各专项规划以整体提升城市品质，老旧小区改造等城市更新内容均是该计划的要求。

（2）相关部门正研究城市更新工作体系。包含政策法规体系、规划编制体系、行政管理架构，总体层面的规划编制体系需与总规对接，由市级主管部门组织编制;街道层面的规划编制体系起到优化控规的作用，由区级主管部门组织编制;实施层面的规划编制体系起到深化设计的作用，由区级主管部门组织编制。

（3）2015年1月，重庆市发布《重庆市历史文化名城保护规划》，成为重庆建市以来第一个法定历史文化名城保护专项规划。规划体现了“政府组织、部门协同、考察调研、科学决策”的特点，表明重庆市政府及规划相关部门建立起了对于保护历史文化价值地区的整体思路。

4  重庆市城市更新管理机制问题分析

在城市更新改造过程中，由于城市的功能和结构具有保持稳定趋势的惰性，各种各样在城市发展中累积起来的矛盾和问题仍不断地以各种形式出现。

（1）重庆在城市更新实施过程中，主要依据原有土地性质和权属来确定更新项目的用地范围，这样就使原有相对完整的区域被分为旧村、旧工业区等零散的空间来实施城市更新。而重庆多年来城市空间快速扩张，各类用地的分布是大牙交错的状态，相互之间有分隔和渗透，各类型旧区的空间范围并不能清晰地界定。

（2）城市更新涉及多元利益主体，其中最主要的是政府、开发商与拆迁居民，它们三者的目的是不一致的，但是成功的城市更新必须依靠三者的合力。

（3）从实际情况来看，政府部门、企业和广大居民，普遍缺乏城市更新公众参与的理念，对公众参与的目标、价值观、行动机制缺乏正确的认识，整个社会还未形成公众参与的积极围。

（4）城市更新制度建设仍需究善。

重庆市虽然发布了《重庆市主城区老旧小区改造提升实施方案》，对城市更新的管理制度有一定的完善，使制度管理向前进进了一大步，但城市更新制度建设仍存在缺乏统筹与引导，包括对管理机制、相关政策和整合规划的统筹，以及对市场需求和公众需求的引导。

5  重庆市城市更新管理机制建立对策建议

5.1  建议明确主要原则

城市更新工作，遵循“政府引导、规划引领、有序推进，注重品质、公共优先、多方参与”的原则，保障和促进科学、协调的高质量高品质发展。

（1）坚持政府引导，充分发挥政府在城市更新全过程中的引导、协调、监管和服务作用，强化政府引导，统筹规划布局，调控资源配置，协调各方利益，推进城市更新健康发展。

（2）坚持规划引领，通过制定城市更新相关规划，对城市更新重点活动开展合理规划，是切实推动城市更新发展的第一步，具有统领全局的作用。

（3）坚持有序推进，城市更新作为一项系统性工作，从政策法规、管理程序、标准体系、技术产品、工程管理运营维护等方面尚缺乏完善整体的支撑。但完善这些支撑工作不能一蹴而就，需要合理规划、逐步落实。

（4）坚持注重品质，中国特色社会主义进入了新时代，我国经济发展也进入了新时代。推动高质量高品质发展，既是保持经济持续健康发展的必然要求，也是适应我国社会主要矛盾变化和全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的必然要求，更是遵循经济规律发展的必然要求。。

（5）坚持公共优先，强化民生保障，坚持以人民为中心发展理念，持续加大城市更新对公共、民生的支持，加快以改善民生为重点的社会建设，加大公共服务配套供给、消除安全隐患、提高住房保障力度、促进社区转型发展，实现更新利益普惠共享。

（6）坚持多方参与，充分发挥市场在资源配置方面的基础性作用。鼓励市场主体多种形式参与更新，充分尊重各方的合法权益和意愿，充分调动各方参与的积极性，实现互利共赢。

5.2  建议明确相关主体

我国的城市是伴随着我国社会经济运行体制的剧烈变化而高速发展的，在这样一种大背景下，各种力量的交织与博弈成为这个时代的重要标志，我国已经进入到“利益博弈时代”，在城市更新中表现为：复杂的利益主体结构、利益主体对于利益的重新定位、重新划分以及相互之间进行的利益的激烈争夺，在城市治理的研究中，关于城市管理的主体目前既有“三元治理结构论（政府、企业、社会）”，四元治理结构论（政府、非政府组织、私人企业和社会公众），“多中心治理理论（多中心治理，治理主体是包括政府在内的治理网络体系）”等。从这些理论来看，在城市更新过程中涉及的几个核心参与主体是：一是政府职能部门，以房管、规划、城建、国土等部门为核心代表;二是参与改造的企业（开发商），包括有机更新设计施工企业、管线设施相关企业等;三是老旧小区的属地民意代表组织，如居委会、业委会;四是老旧小区居民。

5.3  建议明确更新类型

结合重庆市城市更新实施现状，建议将城市更新分为以下类型：（1）综合整治类更新项目主要包括改善消防设施、改善基础设施和公共服务设施、改善沿街立面、环境整治和既有建筑节能改造等内容，但不改变建筑主体结構和使用功能。（2）功能改变类更新项目改变部分或者全部建筑物使用功能，但不改变土地使用权的权利主体和使用期限，保留建筑物的原主体结构。（3）拆除重建类更新项目是指将原有建筑物拆除后，按法定规划重新建设。这一方式主要针对城市基础设施、公共服务设施亟需完善，环境恶劣，存在重大安全隐患，现有土地用途、建筑物使用功能明确不符合经济社会发展要求，影响城市规划实施的区域。

5.4  建议建立专职的城市更新管理组织

城市更新是涵盖了不同类型的改造对象的系统工程，同时涉及多元利益主体和复杂的利益矛盾，它对政府统筹和执行能力的要求远远超过了一般的新区建设工作。从先进城市的经验来看，设立专职的城市更新管理组织，有利于集中审批权，整合部门政策，进而提升政府的统筹干预能力和执行效率。

5.5  建议设立城市更新规划编制体系

制定明确的更新政策，基于重庆市主城区的山地特殊性问题及存量建设制约问题，提出相应的鼓励性及限制性措施，规范并激活城市更新开发建设行为;建立高效的管理体系，参考广州、上海、深圳等城市更新发展较成熟的地区，基于重庆市的基本情况，构建相应的管理实施体系，明确责任主体、工作内容，解决部门职能分工不明等问题;构建完善的编制体系，对接现有增量型城市规划体系，明确各级城市更新规划的内容、审批流程等，有利于重庆市主城区城市更新有计划、有步骤、有目标的开展。

6  小结

本文通过开展国内其他省市城市更新管理机制现状调研，从城市更新概念、现状问题等方面，分析了重庆市目前城市更新项目实施情况及开展城市更新管理机制建设工作面临的主要问题，提出了重庆市开展城市更新管理机制建设的工作思路，为推动重庆市城市更新工作的有序发展具有重要参考价值。

作者简介：

李清疆，男，重庆人，高级工程师，建筑专业，从事建筑技术、BIM应用、建筑节能、绿色建筑、装配式建筑、智慧建筑等方向的研究。