启动中央地方新财税体制建设

联办财经研究院课题组

1994年实行税制改革后，中央税收收入比重逐渐提升，随之出现了财权上收而支出责任下移的趋势，地方财政对中央财政转移支付的依赖度达到了40%。实施“营改增”前，中央和地方的财政收入比重相当，但是从支出责任上看，中央仅负担15%，地方的比例高达85%，中央与地方财政收支比重失衡，中央支出责任过少。从改革的方向上看，解决中央与地方财政失衡，不能采取降低中央收入比重而提高地方收入比重的办法，而应该由中央上收本应由中央负责而目前仍然由地方负责的支出项目。首选应该是由中央上收社保支出责任，把当前分省统筹的法定养老保险改革为全国统筹，夯实缴费基数、稳步下调个人和用人单位的缴费费率，同步推进社保费升格为社会保障税的立法。

营业税原本是地方第一大主体税种，随着“营改增”的改革，我国逐步取消了营业税，地方政府财政出现较大缺口。如果分税制不做调整，地方收入减少而支出责任没有改变，地方财政将难以维持。为了保证“营改增”的全面推行，在营改增方案出台前夜，国务院发布《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》，明确提出，“在加快地方税体系建设、推进中央与地方事权和支出责任划分改革过程中，做好过渡方案与下一步财税体制改革的衔接”，将增值税的分成比例由全面实施营改增前的地方25%、中央75%，修改为中央与地方“五五分成”，暂定试行2-3年。2019年9月，国务院发布《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》明确将增值税的分成比例确定为中央与地方各50%，“营改增”后增值税作为第一税种的核心地位更加巩固，对此税种收入的分配比例调整稳定了中央与地方的财政收入关系。

此外，增值税留抵税款退税由地方分担的部分（50%），调整为由企业所在地先负担15%，其余35%暂由企业所在地一并垫付，再由各地按上年增值税分享额占比均衡分担，垫付多于应分担的部分由中央财政按月向企业所在地省级财政调库，这一方案减轻了地方留抵税款退税的负担，加快了落实留抵税款退税的速度，收到了比较好的效果。当然，这只是留抵税款退税办法的改进，并没有解决彻底废除留抵税款制度。可以肯定，现行依靠当年一般预算收入来安排退税的办法是不可能彻底解决的。因此，还需探索恰当的财政工具彻底解决留抵税款退税，实现我国增值税制度的规范化。

同时，国务院的改革推进方案提出“后移消费税征收环节并稳步下划地方”，进一步引导地方改善消费环境，拓展收入来源。2019年消费税收入约1.26万亿元，这样一个规模的税种下划地方，将使地方政府摆脱失去营业税主体税种的局面。消费税目前属于中央税，可以按照不同的税目，逐项调整至地方。调整顺序可以优先地方监管能力大的税目，比如汽车牌照归地方公安机关管理，比如汽柴油销售已经全国网络管理，这些税目优先调整为地方收入，征收率只会提高而不会降低。与之配套地相应提高增值税中央收入比重，逐步形成消费税替代原营业税作为地方税主体税种、而中央仍拥有75%左右的增值税收入比重的格局。

综上所述，营业税全部改为增值税，并且用恰当的财政工具彻底解决留抵税款退税，在此基础上完成增值税法的立法;消费税逐步地全部改革为零售环节征收并划归地方税，也完成消费税法的立法;稳步施行全国统筹的社保制度，夯实费基，下调费率，完成社会保障税的立法，使中央的支出责任大幅度提高。经过这些财税改革和相应的中央与地方财政收入的支出的调整，中央与地方的财政關系将会形成更加协调合理的分配格局。

实施营改增和一系列配套的税收改革措施，其内涵已经远远超过减轻企业税收负担水平的意义，成为落实中央“降低宏观税负”战略的财税体制改革的新起点，也是1994年我国实行新税制和分税制以后的又一次全面财税改革的良好契机，必将推动我国建立起一个更加适应社会主义市场经济的新财税体制。

（编辑：王延春）