突发公共卫生事件的舆情管理探析

摘要：突发公共卫生事件具有突发性、复杂性和综合性等特点，舆情管理是处置的重要内容。当前突发公共 卫生事件舆情管理存在着焦点事件与舆情的耦合加大破坏力、“主观舆论审判效应”助推危机事件负面影响等 问题，其原因在于危机跨类别扩散管控难度加大，舆情危机处理的经验不足，舆情引导主动性不够。为此，应建 立突发事件舆情协同应对机制，提高舆情管理能力 ， 把握舆情引导的主动权。

关键词：突发公共卫生事件;舆情管理;应急管理

中图分类号：R181.8    文献标识码：A     文章编号：CN61-1487-（2020）07-0130-05

根据《突发公共卫生事件应急条例》，突发公共卫生事件是指：突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严 重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食 物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。公共 卫生事件密切关系到普通民众的健康安全，极易引起关 注和讨论。突发公共卫生事件发生后，信息会迅速地通 过社交媒体传播，一旦恐慌情绪蔓延会导致连锁的舆情 危机。如果主管部门不能及时地发现并应对相关的舆情， 容易引发公众的不满和敌对情绪，使得突发事件的危害 程度与影响范围进一步扩大。我国对于突发公共卫生事 件网络舆情的研究起始于 2003 年的 SARS（非典）事件， 至今已有十余年的研究经验。然而，2019 年年底爆发 的新型冠状病毒肺炎疫情不仅是对我国突发公共卫生事 件应急管理机制的一次考验，也对突发事件期间舆论管 理提出了挑战。在疫情发生后，接二连三的舆情事件持 续引爆社交媒体的话题。这些舆情事件不仅在一定的程 度上影响了公众对疫情的理性判断，同时也削弱了政府、 主流媒体甚至是 NGO 的公信力，因此加强对突发性公共卫生事件的舆情应对显得十分紧迫。

一、突发公共卫生事件舆情研究现状

国外的学者多是从新闻媒体传播的角度进行研究， 认为大众媒体是有助于对大众进行公共卫生教育，当然 作用和效果是受到相关因素的影响 [1]。Leask 等认为新 闻工作者应该意识到新媒体的重要性，并与公共卫生领 域的专家建立良好的联系，从而更有效地应对公共卫生 事件 [2]。国外学者以社会化媒体平台为出发点，研究舆 情监测的手段和效果，社交平台主要集中于 Twitter，主要 的案例涉及巴西的登革热、H1N1、猪流感等 [3]，学者们 讨论的主题主要涉及舆情的峰值以及公众的情绪反应、 流行病的状况等。但是由于突发公共卫生事件所具有的 突发性、持续性以及危害嚴重性等特点，导致海量的舆情 话题数据在不同形式的社会化媒体上不断涌现，研究其 传播演化规律变得极其困难。

目前国内的学者主要是从公共卫生的视角出发，探 讨舆情的监测与预警，将舆情传播与疫情预警联系起来， 以实现疫情预警 [4]。也有一些学者从新闻传播的角度出发，强调舆情的传播 [5]  和以及新闻媒体对舆情的引导作用。从 2010 年开始，国外学者将突发公共卫生事件网络 舆情的研究平台，由传统网络环境向各类新兴的在线社 交平台进行转移。国内一些学者也开始关注社交媒体中 公共卫生舆情管理，从社交媒体舆情的影响因素以及用 户行为选择来研究。也有一些研究是对突发事件中舆情 传播和演变规律的归纳和总结，这些研究有助于建立舆 情传播演化模型，从而预测舆情的未来发展态势。当然 这类研究的方法主要是选取一个或多个案例研究为主， 研究的结论尚不具备一定的普适性。

二、理论框架

（一）舆论场域

1966 年布尔迪厄首次在《论知识分子场及其创造 性规划》一书中使用“场域”这个术语，70 年代以后，“场 域”的内涵不断完善起来。布尔迪厄把“场域”定义为 “在各种位置之间存在的客观关系的一个网络（network） 或一个构型（con?guration）。

本文当中提到的官方场域是指通过政府部门所拥有 的媒体渠道所发布的信息、意见和态度等，包括党报党 刊、广播电视台等传统主流媒体，也包括互联网上的政务 微博、官方网站等。官方场域当中更倾向于引导和控制， 由政府掌握话语主导权，而民间场域则是依赖当下的互 联网环境发表意见与态度，从而生成意见统一、有影响力 的公众舆论，大多以社交网站、即时通讯软件、网络论坛、 移动互联网社交工具等为阵地，创造并传播各类信息，如 博客、微博、微信等。民间场域中话语权分散在不同的用 户当中，一些“意见领袖”能发挥更大的影响。

（二）焦点事件

托马斯·波克兰在 1997 年提出了“焦点事件”视角， 认为焦点事件在设置公众议题方面具备扮演主要角色的 能力，因为媒体对焦点事件的采访能够引起广泛关注并 促使政府采取改善行为。金登在关于“问题流”的分析 的内容当中对焦点事件则作了更为详细的回答。金登认 为：“焦点事件对政策议程的影响常常是因为焦点事件与 其他因素相融合，并形成了综合的政策影响力，从而造成 制度的变革或政策的调整。”

（三）媒体“助燃效应”和主观舆论审判效应

随着媒体商业化的推进和网络媒体的发展，一些媒 体可能会不惜牺牲个体利益，甚至是以事件真相为代价， 对危机进行煽动性的报道。社交平台的广泛利用使得网 民有了更多讨论公共事务的平台，对身边的焦点事件有 能力发出自己的声音，极大地提升了信息透明度和意见 表达的多元化。

主观舆论审判效应，是指在警方调查、司法审判尚未给出明确结果的情况下，“舆论场”出现根据舆情传播中的相关证据、言论、观点等给涉事人员予以舆论上的 “主观定罪”，涉事人员可能未出现违法违规危机的行为， 或者对事件不负直接相关责任，单位舆情认定为有责任 或应负全责，并被媒体报道和網民言论所批评指责。唐 钧认为公共危机管理中的主观舆论审判效应可能会带来 通过舆情声势影响司法判决以及虚假报道对当事人造成 损害的负面效应。

以上三种关于突发公共卫生事件舆情传播和影响的 理论关系可见图 1。

三、突发公共卫生事件舆情管理面临的问题

（一）焦点事件与舆情的耦合加大破坏力

在多元化的社会结构影响下，当下中国的社会语境 中对于利益诉求和价值观多样化成为常态。随着互联网 技术的发展，广泛化的社交和平民化的网络自媒体，可以 随时进行迅捷的互动与传播，并形成巨大的信息流，而特 定的突发公共事件影响着公众的健康，甚至可以危害到 大众的生命，还可以引发巨大的社会风险。很多时候，突 发公共卫生事件则有可能会成为舆论中的导火索——即 焦点事件，焦点事件与舆情的相互耦合后，从而产生巨大 的破坏力。

例如，在近期新冠肺炎疫情处置事件中，湖北省红十 字会于今年 1 月 30 日公开了《物资使用情况》，数据显示，武汉红十字会共发放口罩 24.5 万个，其中流向抗疫一线医院的武汉协和医院只有 3000 个，而“莆田系”某医院竟然获得了 1.6 万个口罩，这一消息在各类社交媒体上引起了轩然大波，网友表示强烈谴责。1 月 31 日下午 4 时许，湖北省红十字会在其官方网站发布《湖北省红十 字会关于“N95 口罩 36000 个”接收和使用情况更正说 明》，结果这篇纠错文章再次犯下低级错误，落款时间竟 然是“2019 年 1 月 31 日”，再度引起舆论浪潮，引发广 泛谴责。根据微博和抖音平台的热搜榜单见表 1：

此事件后续以多名红会官员被问责而开始逐渐的降低热度，但此次事件使得红十字会有限的公信力再次受 到挑战。

（二）危机的连锁反应

突发公共卫生事件带来的焦点事件常与网民切身利 益息息相关，它的发生将会刺激公众形成某种情绪、态度 或意见;刺激性信息传播则经过人群、群体、组织、大众传 媒等方式扩散。如果越来越多的网民了解到事件发生的 过程和始末，那么就会有越多的人参与到焦点事件的关 注和讨论中来，形成的刺激强度和扩散的范围也会达到 最大化。

从 2020 年 1 月 20 日开始，在整个疫情防控期间，口 罩供需、复工复产、“应收尽收、应治尽治”落实情况、企 业如何自救、领导干部舆情应对、疫区的心理干预等问题 涉及疫情应急处置等，涉及的话题从疫情处理问题、新闻 发布会问题、自媒体炒作问题、媒体宣传报道问题、内部 人员管理问题、社会心理疏导问题、城市运行保障问题、 政策执行问题等，而这些问题基本上都超出了公共卫生 这个政策领域。虽然这次事件看似是一件突发的公共卫 生事件，但是后期已经发展成为一个复杂的跨类别、跨区 域的综合复杂突发事件。

（三）“主观舆论审判效应”助推危机事件负面影响 主观舆论审判的负效应可能会导致一部分人试图 通过舆情声势来影响案件的判决结果，而虚假不公媒体报道或网民言论可能对当事人的声誉和隐私造成损害， 从而民意可能被误导、带歪，甚至被恶意煽动。例如：2 月 15 日，一则关于“武汉病毒研究所一名女研究生黄燕玲是新冠病毒肺炎零号病人”的消息在网络流传。2 月16 日，武汉病毒所回应“零号病人”：黄燕玲未曾被感 染。2 月 19 日晚，中科院武汉病毒所发布《致全所职工 和研究生的一封信》，再次回应近期 6 大谣言，如“新冠 病毒源于人工合成”“病毒是从 P4 泄露的”“军方接管 P4”“某研究人员因病毒泄露死亡”“某研究生是‘零号 病人”“某研究员实名举报所领导”等。此后虽然官方 一再辟谣，舆论热度开始慢慢下降，但是造成的破坏性和 不信任感却很难修复。

四、突发公共卫生事件舆情应对存在问题的原因

自从抗击 SARS 以来，我国各级政府高度重视公共 危机管理，围绕“一案三制”（预案、体制、机制、法制） 开展建设，取得了一定的成绩。但是 2019 年末发生的新 型冠状病毒肺炎疫情，暴露了目前舆情管理尚存一些不 容忽视的问题。

（一）危机跨类别扩散管控难度加大

很多时候，突发的公共卫生事件在最开始时是作为 一个局部地区的医学问题来对待的，政府在应对的时候 没有意识到其潜在的巨大影响力和破坏力。根据《中华 人民共和国突发事件应对法》，目前我国的应急管理按照 “属地管理”和“统一领导”的原则来进行，同时要求政 府提高合成应急、协同应急的能力。而在当下的网络时 代，舆情基本上是以跨类别和跨区域而存在的。

例如：2 月 1 日，一架直升机载满物资空降武汉协和 医院，瞬间刷爆了朋友圈，被气了一天的网友们，终于看到 了一个好消息，但是对于物资的来源，网上却起了争执。

据楚天交通广播报道：2020 年 2 月 1 日，应武汉市 应急管理局的请求，湖北省应急管理厅紧急调度省厅航 空应急机动力量金汇通航湖北分公司备勤直升机，前往 仙桃接收武汉文化创新产业促进会捐赠的医疗物资，然 而微博上则广泛流传该批物质是由神秘的江苏老板捐 赠，不少地方的网友开始出现争吵。

在 2020 年 2 月 3 日，江苏新闻广播报道：“这批物资 来自于一个爱心小组，由十几位不同省市的网友自发组 成，小组负责人来自江苏。据介绍，爱心小组共捐赠了 2000 件防护服。考虑到医院物资紧缺，为加快运输效率， 在志愿者的申请下，湖北省应急管理厅特事特办，调动直 升机运送了 800 件，剩余的 1200 件将陆续通过其他方式 送往防疫第一线。”

本来此事應该是非常值得宣传的一件好事，但是这 种刻意的不同方向的报道反而引起了公众的质疑，容易 挑起对立的情绪，进一步刺激舆情的扩散式发酵。

（二）舆情危机处理的经验不足

舆情危机负面影响大多来源于危机本身或者是对于舆论场的危机管理不当。很多时候，舆情危机在处理的过程中可能导致一系列反应，表现为社会恐慌或者过 度防卫，从而产生负面舆论或者极端语言和行为等。由 于“助燃效应”，负面影响也会进一步产生更多的网络谣 言，在负面影响应对的过程中，做好现场和舆论场的危机 处理是非常重要的。这个时候，政府一方面要直面群众、 另一方面要直面媒体的监督。面对面的接触往往是很多 领导人在应急管理中的薄弱环节，由于无经验或者乱中 出错而经常被卷入舆情危机的漩涡之中，或是直接变成 舆论矛头。例如在 1 月 26 日的湖北省新闻发布会上，省 长王晓东在通报疫情和防控工作情况时，对于湖北省的 口罩产能，先说年产量为 108 亿只，后改为 18 亿只，最后又改为 108 万只，从而引发网络舆情，网友纷纷质疑其能 力，新闻发布会成了翻车现场。

（三）舆情引导主动性不够

在危机舆情应对中，我国有相应的新闻发言人制度。 当然，权威主体及时回应对舆情管理具有积极的作用，但 是由于多种原因，权威主体一般采用理性和谨慎的态度。 一般在重大的疫情或者突发事件后，媒体和公众最关注 和最喜欢报告的是负面新闻，哪怕是一些小道消息或者 谣言。权威部门的消极回应或者回应不及时的结果极易 引起媒体和网友的质疑和不满，致使各类小道消息漫天 飞。例如根据新浪微博发布的《2019 年度微博辟谣数 据报告》显示，2018 年微博处理谣言 77742 万条，而根 据微信平台的公布数据显示，微信每天接到关于谣言的 投诉达 1-2 万单。

当然，在突发事件的处置过程中，舆论危机的协调处 理经常忽略网络媒体的存在或者将网络媒体与报刊、广 播、电视等传统媒体混为一谈，未能予以足够的重视。官 方场域下的媒体新闻发布程序需要经过谨慎的审核和报 批，这样的舆情处置时效远远跟不上互联网模式下要求 的舆情危机应对的“黄金四小时”“黄金一小时”。迟来 的官方辟谣或者权威正面呼应总是被各类谣言和小道消 息甩在后面。政府部门在处置的过程中把握不了舆论主 导权，而公众在缺乏来自权威的消息的情况之下，会更多 的倾向于传播谣言，从而形成传谣——辟谣——再传谣 的恶性循环。

五、突发公共卫生事件舆情应对要点

（一）建立突发事件舆情协同应对机制

首先是实现有效信息共享。有效的信息共享是协同 应对机制成功运行的关键。但是目前由于各部门的职能 设置，其在信息方面拥有程度上被分割为不同的权限。 随着政府协同治理需求的不断增长，对整体信息共享的 需求也随之而来。因此，要制定简洁通用的信息共享系统标准来实现对信息的有效整合，而不是一遇到问题就成立新的数据收集系统。在处置突发公共卫生事件时， 有效地利用现有信息源，可以减少信息收集成本，提高各 部门应对舆情工作的效率。

其次，实现舆情决策协同。突发公共卫生事件舆情 的跨区域特征，让决策者面临着“跨界问题”。在此过程 中各个参与处置部门之间的立场与出发点各不相同。在 决策过程中，舆情问题议程的界定、问题方案的妥善选择 等过程，不仅需要从整体的角度重新定义政府部门的职 能，同时还需要各部门之间协调配合。在舆情管理决策 时要强化整体全局观念，通过共同的目标和文化强调个 人责任感和集体目标责任感，保持行动和决策明确性和 一致性。

再次是注重与公众的互动。舆情管理需要注重与公 众之间的互动，舆情信息的公布不是单纯地将信息发布 出去，而是应该把握公众的需求，特别是当具有较高舆论 诉求的事件发生时，应该及时地通过各种渠道与公众直 接进行对话。特大突发公共卫生事件中的应急主体可能 涉及多个政府部门，例如医疗、交通、消防等。有效的信 息联动是舆情管理协同机制发生效力的基础，实现信息 共享，不仅可以为应急决策提供咨询，也能更好实现与公 众的良性互动。

（二）提高舆情管理能力

首先，加强舆情管理立法。当前的网络舆情具有全 球化特征，各国纷纷将舆情管理纳入政府核心职能体系， 重视程度逐年提高。欧美国家对于舆情管理的经验主要 集中于法制建设、行业规制和媒体自律方面。虽然我国 于 2017 年 6 月 1 日正式实施了《中华人民共和国网络 安全法》，但是在互联网快速发展的形势下，舆情管理的 立法存在一定的滞后性，仍然需要加强和完善相应的法 律建设。

其次，要重视运用信息技术。数据管理的优化有利 于全面覆盖与治理相关的所有信息，从舆情源头出发，及 时发现舆情的热点，预警潜在危机。当前，舆情治理需要 引进大数据、云计算、人工智能等新兴技术，通过数据可 视化技术展现事件前因后果和发展过程，实行动态数据 分析，以此来增强舆情反馈中的公信力。当前的舆情漩 涡主要集中于各大社交媒体平台例如微博、微信等，因此 必须加强对这些社交媒体平台的监测与管理，完善相关 监控和预警体系，实现政府舆情管理的智能化。

再次，加快輿情管理机制创新。可以借鉴国外的管 理经验，适当引入相关公众、企业、行业协会等进行舆情 的辅助管理。例如美国成立了多个舆情管理相关机构和 行业组织，如舆情研究所、计算机协会、电脑伦理协会等;英国早在 1996 年就成立了专门负责网络安全和舆情管理的半政府自发组织 IWF（互联网监视基金会），这些组 织机构在提高网络舆情管理效率方面发挥了重要作用。 现代社会是开放的社会，突发公共卫生事件中的舆情大 多数还是来自于现实中存在的问题，比如民众对个人健 康安全的担心、对政府信息透明化的需求等等。在舆情 管理的过程中，虽然可以通过各种现代化的信息技术手 段来加以管控，但是这并不是危机处理的最终目的，应通 过积极与社会公众、企业、行业协会等组织展开合作，尽 可能地化解和减少舆情事件的发生和传播，为舆情管理 营造良好的社会氛围。

（三）把握舆论管控主导权

首先，要对舆论及时反应。掌控舆论的关键在于迅 速反应、先声夺人。2013 年的《关于进一步加强政府 信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》以及 2016 年的《关于在政务公开工作中进一步做好政务舆 情回应的通知》明确提出：“在面对舆情危机时，政府必 须及时发布权威信息，并积极利用社交媒体平台，对重大 突发舆情做出快速判断、及时发声，同时要在 24 小时内 召开新闻发布会，通过公开化、制度化的体制建设为政府 舆情管理提供重要保障”。在互联网时代，一条信息只需 经过 4 个小时即可被炒作成舆论热点，这无疑给舆情应 对的时效性提出了更高的要求。传统媒体的新闻周期为 24 小时，而新媒体的时效往往更高。因此，互联网时代 的舆情管控在用好传统媒体的同时，要在新媒体如微博、 微信、短视频平台等及时发出权威的声音，提高舆情反应 的及时性。

其次，要注重话语体系的创新。移动互联网时代，新 媒体是传播的主渠道。新媒体拥有广大的年轻用户群体， 甚至很多中老年也被新媒体吸引。年轻人大都是通过社 交媒体获取信息，很多“大妈”和“大爷”都使用朋友 圈和快手、抖音。媒体的去权威化、碎片化是未来的趋势。 因此要构建多层次的、差别化的宣传和舆论话语体系，严 肃的、专业化的信息公布可以新闻发布会等形式，通过官 方网站、报纸、广播、电视等主动公开政务信息，满足公众的知情权。同时创新话语体系，利用强说服力、高影响力来拉近与公众的距离，树立政府良好的形象，有效利用舆 情影响力。

再次，从消极防范到积极利用。在突发事件应对过 程中，舆情管控的责任很多时候笼统归给某一级别的政 府或某一部门，但是缺乏相应的实际操作细则，在具体的 应对中，许多管理者也都是凭借主观经验来判断。舆论 工作对应急能力的要求极高，在处理的过程中，有些领导 会抱着“不回应就不犯错”的消极心态来应对，这就导 致了舆情应对中出现“千呼万唤始出来”，以及“打太极” 的现象。要解决这一问题需要明确舆情管理的责任主体 和边界，建立问责、考核机制，从而增强政府部门应对舆 情的积极性、有效性，为处置突发公共卫生事件提供良好 的舆论环境。

参考文献：

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[4] 王治莹 ， 李勇建 . 舆情传播与应急决策的结构化描述及其相互作用规律 [J]. 系统工程理论与实践 ，2015（8）.

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作者简介：汪玉叶（1986—），女，汉族，湖北天门人，中山大学新华学院公共治理学院讲师，研究方向为 公共危机管理、公共政策。

（责任编辑：王宝林）