灌南县推动农民集中居住的路径探析

赵雷

摘要：江苏省灌南县在“乡村振兴战略”实施中，根据当地经济社会发展状况，做出了推动农民集中居住的发展决策。这项工作在推动过程中，虽然遇到了难舍故土、资金困难等问题，但他们仍取得了很大成绩。目前，为推动这项惠民工程进一步实施，要进一步宣传集中居住优势;要搞好长远规划;要强化资金支持和土地保证;要厚植富民产业;要强化配套功能和保障措施，让农民有事可做，住得放心住得舒心。

关键词：灌南县：农民集中居住：路径探析

中图分类号：F327 文献标识码：A 文章编号：CN61-1487-（2020）06-0061-03

习近平总书记在党的十九大报告中提出了“乡村振兴战略”，为“三农”工作更好的发展指明了方向。我国全面建设小康社会的决胜关键在乡村，要按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”20字總要求，加快建立城乡融合发展体制机制，健全各项政策体系，进一步推进农业农村现代化。江苏省委书记娄勤俭同志也高度重视“三农”工作，2018年7月中旬，他在宿迁、徐州调研时发现苏北地区农民住房水平普遍不高，如果不高度重视，加以解决，等到中西部地区通过扶贫搬迁等措施实现脱贫后，苏北就可能成为全国农村住房条件最差的地方。为了改善农村的居住条件、生活环境和公共服务水平，提高农民生活水平，让农民过上与城里人一样的美好生活。2018年9月4日，江苏省委、省政府召开加快改善苏北地区农民群众住房条件工作会议，专题部署相关工作。灌南县按照省市要求、结合本地工作实际，进行了系统谋划，明确了工作路径，前期工作取得了初步成效，探索出了一条适合灌南实际的农民集中居住之路。

一、灌南县农民集中居住的现状

（一）明确农民集中居住的类型

灌南县深入贯彻落实苏北部分县委书记座谈会、全省加快改善苏北地区农民群众住房条件工作会议、全省加快改善苏北地区农民群众住房条件工作推进会暨培训会精神，通过农村房屋调查统计、县外县内考察调研、走访座谈讨论、多次召开会议研究等方式，通过前期充分调研、反复论证，确立了“为民利民、决心耐心、有力有序、高端高质”的总体原则，明确了新建、扩建、插建“三种建设方式”：新建，即通过打破村的界限，选择房屋稀疏度高、房屋质量较差的村庄整村推进、拆除新建;扩建，即依托现有镇区、被合并镇区以及堆沟港镇兴港村、新集镇周庄村等有一定规模的集中居住区，高标准调整优化规划，进一步扩大规模，完善功能配套，实现提档升级;插建，即选择一批房屋质量高、聚集形态好、功能配套较完善的村庄，进行插排插建、改造提升。

（二）谋划农民集中居住的目标

围绕实现城乡人口5：3：2的结构目标，即城市人口达总人口的50%，集镇人口达30%，留村人口达20%，扎实推进农民集中居住，更大力度、更大规模、更高标准地推进工作落实。2018-2020年，在新集镇徐老庄村、百禄镇南房村、三口镇潘老庄村、李集镇新民村等村开展整村推进试点，完成115个村庄9086户搬迁撤并工作;2020-2022年，确保每个乡镇建成1-3个500户以上规模的设施配套、功能完善、管理规范、服务到位的新型农村社区;到2035年，形成“1+1+9+67”格局，即1个中心县城（新安镇），1个城市副中心（田楼镇），9个重点镇区，67个新型农村社区（在原有383个规划发展村庄的基础上进一步撤并、集中，拟规划新型农村社区67个）。

（三）推进农民集中居住的实施

充分考虑当地的实际和农民的意愿，目前该县推进农民集中居住工作正在有序开展中。推进农民集中居住，前期规划很重要，站位要高，规划要长远。因此，县里邀请连云港锦城城市规划设计、连云港市城乡规划设计咨询、江苏美城建筑规划设计院、连云港城市规划设计院等4家规划设计单位，对全县各乡镇实地调查勘察，在注重规划、环保、生态的同时，按照农村可持续发展需求，制定了全县新型农村社区建设规划。此外，针对房屋拆迁以及农民搬迁过程中会出现的矛盾和纠纷，前期也进行了充分考证，在坚持“公平、公正、公开”的前提下，尊重农民意愿，不得强行撤并村庄、赶农民上楼。设定合理的补偿标准，保障农民权益，充分考虑农民生产生活特点，确定新建村庄方案以及后续的产业发展政策配套支持。今年我县重点建设以下百禄镇南房村新型农村社区等6个农民集中居住区：1、百禄镇南房社区;2、新集镇徐老庄新型农村社区;3、新集镇新集社区;4、三口镇潘老庄新型农村社区;5、李集乡新民社区;6、孟兴庄镇韩李村新型社区。截止目前，这6个农民集中居住区前期工作已经有条不紊地开展，取得了较好的效果。

二、灌南县推进农民集中居住过程中存在的问题

党校课题组成员分别于四、五月份实地调研了百禄镇南房社区、新集镇新集社区、李集镇新民社区、孟兴庄镇韩李社区等几处农民集中居住点，发现多数老百姓对这些工作很支持，他们也盼望能早日过上城里人的生活，因此这项工作开展得很顺利，进展很快，但是也有少部分群众不支持、不理解，有怨言，主要集中在以下几个方面。

（一）思想观念：难舍故土，老百姓有顾虑

随着生活水平的提高，多数农民都是赞同集中居住的。他们也都想过上城里人的生活，但是也有少数农民出于守故土、恋旧家的传统思想制约以及担心生活成本的上升有一定抵触情绪，集中居住意愿不强，因而加大了农民集中居住工作的难度，主要集中在经济困难和老年人群。部分农民认为集中居住了，自己的土地没有了，就没有了生活来源，自己如果没有一技之长的话，以后谋生养老都成问题，还有部分老年人不想上楼，过不惯高楼大厦的生活，认为不自由。还有一些群众认为自己没有什么人际关系，在拆迁征地过程中会吃亏，担心存在不公的现象。

（二）配套设施方面：规划完美，但后续难以跟上

相当一部分农民认为看规划设计图很完美，但是真正建好的房子可能会和设计图有一定的出入，而且房价有点高，部分农民表示买不起，以房换房不能成等价关系;特别有两三个儿子的家庭更买不起。部分镇的农民集中区征收和建设不成正比，地早已征收完了，但是建设过于缓慢，部分群众不能得到有效的安置。调研中发现，部分群众反映在建房屋工程质量、安全得不到有效保证，配套设施后续能力不足，基础设施不完善。公共服务设施中商业服务、教育、医疗、体育设施不完善，文化娱乐设施偏少，农民公共活动空间缺乏。

（三）政策扶持方面：考虑齐全，执行有难度

农民多数依靠土地而生存，集中居住后，由于很多农民缺乏一技之长，面临很多困难。例如收入低，消费高，没有赚钱渠道等，因此大多数农民对教育医疗、最低生活保障和养老保险也有所疑虑。政府如何更好地解决农民的社会保障问题是目前当务之急。此外，部分农民担心不动产证不好办理，很多集中区靠增减挂钩和统规统建等方式来建设的，导致很多集中居住区手续不全，不符合不动产证的办理标准，因此，手续繁琐，审批慢。其余的担心还包括物业服务、小区绿化等方面。

（四）财政支持方面：虽有专项资金，但缺口还很大

对于苏北欠发达地区来说，政府推行广大农民集中居住主要的难题还是财政问题。推行农民居住集中，政府前期的任务主要是搞好规划，加强农村公共物品投资，进行基础设施建设，或者采取住房補贴形式引导农民集中居住，这需要大量的财政资金作为支撑，而灌南县虽然有省专项资金和部分银行的融资贷款，但是总的来说，资金缺口还不小，在这方面捉襟见肘。因此，多渠道筹措资金，确保后续各项工作的顺利开展，是做好农民集中居住工作的前提。

三、进一步推进灌南县农民集中居住的建议

（一）积极宣传集中居住的优势，让老百姓有归属感

要让群众充分认识到，这是省委省政府顺应时代大势、着眼发展全局推出的一项功在当代、利在长远的重大惠民政策举措。充分利用多种形式，在全县上下营造农村集中居住势在必行、便民利民的舆论氛围，充分调动群众的积极性和主动性。开展农民集中居住入户走访活动，通过召开党员群众座谈会、发放入户调查问卷等方式，把集中居住的意义、政策、利好向广大群众讲清楚，赢得农民群众的广泛认可和支持，让他们从内心深处接受集中居住。同时对集中居住小区的规划及小区的房屋类型、房型，要做到公开、广泛地听取农民的意见，让他们参与其中。规划过程中最好保留地方特色，凸显地方文化。

（二）着眼长远搞好规划，让农民住得放心

做好村庄空间规划是推进集中居住的前提。要充分考虑农村实际情况，把农村居住规划点设计成适合不同特点、不同年龄农民需要的农村新型社区，适当保留农具房、晒场、小菜园（调研中很多农户有这方面需求）等。集中居住还应当体现多样性，体现当地自然特色和人文风情，尤其对具有浓厚地方特色的村落。如汤沟镇，要凸显汤沟酒文化特色。选择居民点时，各镇应按照实际情况尽可能的采取多种模式，反对单纯的拆旧建新。规划还应该着眼于长远，充分考虑照顾本地村民的实际情况，同时规划时应留有空间，充分考虑未来发展的需要，使规划具有长远性与稳定性。注重规划实施的严肃性、延续性，规划一旦落地就要坚决予以实施，不因领导的变更而产生根本性的变化。在此基础上建立合理的规划修编程序，不断对原有规划进行合理性完善。

（三）强化资金支持和土地保障，让集中区建设顺利进行

灌南县虽然建立了多元化筹资渠道，县财政部门首期安排1亿元新型农村社区建设启动资金，利用灌河新农村公司融资平台，通过对接农行、江苏银行等金融机构推出的农民集中居住信贷产品，融通农民集中居住区建设资金渠道，但是在资金的审批和使用方面还需要完善很多手续，导致部分集中居住区工程建设推迟。因此，应充分发挥财政投入和上级政策扶持的导向作用，积极探索建立“多个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”的资金筹集和使用机制，用好上级支持的钱、条线整合的钱、财政投入的钱、社会资本的钱“四笔钱”，实现各类涉农资金和项目可集中投放，集中管理。同时，以县政府出资成立的连云港灌河新农村有限公司为主体，协同11个乡镇实业公司整合成的灌河新农村公司子公司共同管理项目资金，通过母子公司模式推进农村集中居住建设的资金运作和项目实施，从而不增加乡镇、村级债务，不增加农民实际负担，努力形成建一个成一个、建一个带一片的良好格局。在强化土地保障方面，我们在确保国家18亿亩耕地红线的基础上，充分利用省政府对12个重点帮扶县土地增减结余指标流转使用的扶持政策，通过对接上级国土部门，积极争取土地增减挂钩指标，切实减少户均公共设施用地面积，腾出城乡用地指标，保障新型农村社区用地建设。

（四）厚植富民产业，让农民有事可做

推进集中居住，必须依靠产业支撑、促进富民增收。一方面，牢固树立“大农业”“大食物”、一二三产融合发展、精致农业、“互联网+”四大理念，大力发展工厂化食用菌、稻田综合种养、优质葡萄、淮山药等四大特色产业，带动周边群众增收致富。另一方面，出台扶持就业创业各项优惠政策，积极引导推动在外人员返乡就业创业;同时，发挥各居住点靠城、靠镇、靠园区“三靠近”优势，加快推进县经济开发区、农业园区等园区转型升级，做大做强乡镇工业园、返乡创业园，鼓励发展特色产业和现代服务业，引导农民群众就近就地就业，确保集中居住点的村民都能住得好、有事干。

（五）强化配套功能，让集中居住区生态环保

政府要强化对集中居住地各项配套社会的资金投人，完善集中居住区的道路、水电建设，建设文化活动中心，提档升级配套设施，拓展规模强服务，丰富农民的文化生活。如：新集镇周庄社区内建设了好人广场、游园小品，融入更多文化内涵，在提升人居环境的基础上，提升文明程度。为了营造更好的社区居住环境，还要积极整合扶贫、党建、民政、教育、卫计等各部门资源，统筹建设扶贫产业园、党群综合服务中心、幼儿园、卫生室、养老服务中心等村级公共设施，实现群众办事、就医、上学、养老等便民服务“不出村”，解除农民“搬新居”后顾之忧。

（六）完善各类保障措施，让农民无后顾之忧

农民集中居住是目前苏北地区要大力开展的一项重要工作，我们要充分考虑广大农民的所思所想，因为农民是集中居住的主体，所以只有农民有购买集中居住区房屋的愿望和能力，这项工作才能顺利开展。因此，政府要想方设法增加低收入农民家庭的收入。首先，政府要为农民提供职业技能培训，提高他们从事非农产业的技能，增加非农收入，从而使农民集中居住有更好的物质保障。其次，政府要为农民提供更好的社会保障，尤其是最低生活保障和养老保险来解决农民的后顾之忧，给农民足够的安全感。