人大监督视角下加强检察建议刚性的路径探析

林施兆

摘 要：检察建议作为检察权与法律监督权的重要组成部分，在完善社会治理、保障法律统一正确实施等方面发挥着积极的作用，但同时也应看到，因立法不健全、自身质量不高、后续配套机制缺位、强制力不足等因素影响，其功能尚未被完全释放出来。人大监督作为国家最高权力机关的监督，是最高层次、最具权威性的监督。在新时代深化依法治国实践的背景下，探索推动检察监督和人大监督的有效融合，善用人大监督智慧，通过提升检察建议质量和刚性破解依法治国实践运用中出现的问题，对于监督权力运行、促进依法行政、维护司法公正具有重要的现实意义。

关键词：检察建议 人大监督 刚性

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），习近平总书记在《决定》的起草说明中专门强调，完善检察建议工作机制是落实依法治国的重要举措之一，最高人民检察院张军检察长也多次在讲话中专门强调要把检察建议做成刚性、做到刚性。2007年1月1日，《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》正式施行，依法监督成为各级人大的一项重要工作。全国人民代表大会作为最高权力机关，各级人大常委会依法监督具有位阶高、权威强、影响力大的特点。依托人大监督势必能让检察建议从过去的“柔性监督”逐步转变为“监督重器”，助推新时代背景下检察職能的转型升级。

一、检察建议在实践运用中存在的问题

近年来，各级检察机关充分发挥职能，运用检察建议推动有关部门建章立制、堵塞漏洞、消除隐患，取得了良好效果。但也要清醒认识到，当前，检察建议在落实过程中也存在一些不可忽视的问题，亟待进一步改进和完善。

（一）援引检察建议法律依据相对不足

权力的行使应以法律为依据，无法律授权的权力缺乏正当性。从我国现有的法律法规来看，涉及到检察建议的有人民检察院组织法、刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法，但这些只是原则性、概括性的笼统授权，没有对其工作机制、运作程序、效力保障等方面作具体规定。此外，检察建议制度还散见于最高检出台的一些司法解释当中，相对而言效力较低。整体观之，检察建议立法呈现出“整体性分散”“系统性缺失”的特点，检察建议的法律地位尚未得到充分认可，实施效果自然难以保障。而系统性规范文件如2019年2月最高人民检察院发布的《人民检察院检察建议工作规定》，虽然为检察建议工作的开展提供了较为全面系统的规则支持，但该规定的权威更多地体现在检察系统内部，无法对被建议单位和社会形成具有效力的影响。在实践中，检察建议之所以能得到落实，主要是基于单位之间的沟通协商、相互尊重或者约定俗成的惯例，更多地取决于被建议单位的主观意志，这也在一定程度上影响了检察建议的监督质效。如此而言，检察建议与抗诉、纠正违法通知等其他法律监督手段相比，其权威性、执行力、实效性明显不足。

（二）质量不够高

检察建议的分量决定于建议的内容是否找准症结、切中要害，从检察机关所制发的部分检察建议来看，质量上仍然存在着一定的“硬伤”。一是对检察建议工作的重要性认识没有与时俱进、工作标准不高，大多停留在“就案论案”的层面，有的办案人员甚至把检察建议工作排除在办案“主业”之外，认为“办理诉讼案件才是硬任务，制发检察建议是软任务，是副产品”，导致制作的检察建议流于形式，对策有效性不强。二是建议制发前缺乏深入系统的调研，建议内容空话套话比较多，实用内容比较少，指出的问题机械简单，提出的建议千篇一律，主要集中在“加强内部管理”“落实责任制度”“强化业务培训”等方面，缺乏针对性和可操作性，公式化形式普遍存在，降低了整体的参考与借鉴价值。三是从检察建议发送对象上看，很多属于专业性比较强的如财政金融、环境监管、医疗卫生等部门，由于检察机关缺乏相应的跨领域、跨专业型复合人才，对于检察建议中涉及到的专业知识了解不深不透，在指出被建议单位存在问题时使用“管理不到位”“制度不完善”“责任心不强”“违反相关法律规定”等概括性、模糊性用语，难以从专业角度提出解决问题的方法，出现“外行指导内行”的情况，直接影响到被建议单位的接受与认可程度。

（三）督促落实和跟踪问效机制有待加强

实践中，由于检察建议是一种“软性”监督措施，刚性制约机制不足，没有相应的责任追究程序，履行与否对被建议单位而言不具备强制力，使得回复、落实情况也参差不齐。具体情形有：一是被建议单位虽然有书面回复，但在回函中仅载明“已立案查处”或“已落实整改”等，而未对具体的查处、后续整改情况作详细说明，满足于单纯写反馈结果了事，对检察建议是否真正落实到位督促和支持不够，有敷衍塞责之嫌。二是被建议单位对检察机关的法律监督工作有一定的抵触情绪，认为检察建议就是挑刺找茬、小题大做，推诿迟延或消极抵制检察建议的执行。三是办案人员的法律监督意识不强，抱着“多栽花少栽刺”的心理去制发检察建议，发出后没有主动向被建议单位征询意见，了解执行情况和整改中存在的困难，对于落实中存在的阻力和困难存在畏难情绪，没能积极向被建议部门的上级单位、党委、人大、监察部门报告或者通报，或者依法采取后续措施，使得检察建议沦为“一纸空文”，客观上造成了有限司法资源的浪费。

二、检察建议和人大监督相融合的可行性分析

检察建议是检察机关发挥法律监督职能的重要手段，人大监督是各级人民代表大会及其常委会对由它产生的国家机关实施检查、调查、督促、纠正、处理的强制性权力。要实现检察建议和人大监督的有机融合，有必要对其可行性进行探析。

（一）检察建议和人大监督在目的上具有一致性

习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话指出，各级人大及其常委会要担负起宪法法律赋予的监督职责，维护国家法制统一、尊严、权威，加强对“一府两院”执法、司法工作的监督，确保法律法规得到有效实施，确保行政权、审判权、检察权得到正确行使。检察机关制发检察建议是为了督促有关单位不断强化自我管理与规范，切实增强遵法守法意识，提升社会服务能力，预防和减少违法犯罪等。可见，检察建议和人大监督虽然在权力主体、监督对象、权力属性方面不同，但根本目的相同，根本目标一致，都是在党的统一领导下，坚决保障宪法和法律的贯彻执行，聚焦社会热点难点，助推法治政府建设，促进经济社会高质量发展，努力让人民群众感受到法治可信赖、公正可预期、权利可保障。比如最高人民检察院于2018年10月19日向教育部发送的“一号检察建议”，其核心内容为，建议进一步健全完善预防性侵害的制度机制;加强对校园预防性侵害相关制度落实情况的监督检查;依法严肃处理有关违法违纪人员等，从而有效维护未成年人合法权益。这其中涉及到的未成年人权益保护问题，也是人大监督工作的重要内容。一直以来，全国各级人大通过开展专题调研、执法检查等方式，督促相关职能部门做好未成年人保护工作，以达到优化未成年人健康成长环境的目的。

（二）检察建议和人大监督相融合是目的与方法相统一

从检察机关角度来看，在开展检察建议工作过程中，借助人大介入监督，将有效调动起各部门配合检察工作的积极性，降低落实检察建议的阻力，切实增强法律监督实效。从人大角度来看，通过支持检察建议工作，有利于人大监督职能的正确履行和顺利实现。人大监督有宏观性、间接性、程序性的特点，检察机关作为司法活动的直接参与者，往往针对具体案件、社会问题提出监督意见，内容涉及到特定领域、行业、部门，人大通过支持和加强检察建议工作，采取“以监督促建议”的方式，可以从更广范围、更深层次上发现司法、行政执法活动中存在的问题，增加了解司法机关、行政机关工作情况的信息渠道，使人大的监督触角延伸到日常司法、行政执法活动之中，提高人大监督的具体性、针对性，助推人大监督职能的转型和优化。

（三）检察建议和人大监督相融合推动地方依法行政

伴随着国家监察体制改革，检察机关的职能发生了重大调整，检察建议成为拓展法律监督职能的一剂良方。各地基层检察院在依靠人大监督支持开展检察建议工作方面进行了积极探索，具体做法有：一是推动当地人大常委会出台地方性法规或者规范性文件支持检察建议。比如安徽省太湖县、江苏省淮安市、湖北省荆门市人大常委会在专门听取当地检察机关规范检察建议的工作情况报告后，分别于2018年10月29日、2019年8月27日、2019年8月29日审议并均通过了《关于建立人大监督检察建议落实机制的决定》《关于加强和规范检察建议工作的决定》《关于加强检察建议工作的决议》，三份文件均对检察建议的作用意义、适用范围、运行机制等作出了详细规定，要求被建议单位要统一思想认识，提高政治站位，自觉接受检察机关的法律监督，构建了社会各界关心支持检察建议的大格局，让检察建议更富“刚性”，为检察建议工作的有序、有力和有效开展提供了新的动力。二是推动当地人大常委会明确对检察建议工作的监督方式。比如山东省东营市垦利区、河南省中牟县、宁夏石嘴山市惠农区人大常委会均在实践中通过开展视察、专题调研、专项审议、执法检查、质询询问等方式，督促检察机关和被建议单位落实检察建议工作。中牟县人大常委会还在决议中增加了“采取撤销不适当的决定命令、组织特定问题调查委员会、撤销职务等方式”，倒逼被建议单位提高对检察建议的重视程度，进一步提高检察建议的回复率、有效落实率。三是邀请人大代表参与检察建议公开宣告、送达活动。比如安徽省铜陵市、山东省蒙阴县、陕西省黄龙县检察院创新检察建议宣告送达的形式，在公开宣告、公开送达时邀请人大代表等第三方人员全程参与，并将检察建议落实情况向有关第三方通报，增强了检察建议的约束力，使检察建议得到较高程度的采纳。

三、人大监督视角下加强检察建议工作的路径探析

（一）完善立法，明确检察建议法律依据及效力

就国家立法而言，应争取由全国人大及其常委会通过制定专门法予以规范，或在人民检察院组织法中进行相应调整，界定检察建议权概念、对象范围、适用程序和方式、建议书内容、落实保障和补救措施等相关事宜，为检察建议的运行提供合法、充分的法律依据。为便于实践操作和运用，也应对与检察业务密切相关的三大诉讼法、检察官法等法律法规进行补充修正。[1]此外，针对检察建议在实践中产生的异议，必要时可以通过出台司法解释的形式来维持检察建议启动与运行的效力。通过法律化设计，使检察建议成为引发纠错与追责程序的“启动器”，进而不断增强其监督与服务实效。

就地方立法而言，在实践中有以下两种途径：一是通过上级人大的立法调研，有针对性地提出修订建议，推动提高检察建议立法的科学化水平;二是依法行使重大事项决定权，[2]出台加强和规范检察建议工作的决议或决定，协调相关部门联合会签工作指导意见，作为辖区内国家机关及相关单位执行的依据。检察建议作为具有强大包容性的监督形式，一经入法，将产生越出诉讼领域走向广阔社会领域的内在潜能和自然倾向，其独特的优势将会日益凸显，必定会成为拓展法律监督职能、树立检察权威的生长点、催化剂和动力源。[3]

（二）强化督导，提升检察建议质量与水平

在司法实践中，检察建议说服力和权威性的发挥重在自身质量。地方人大应当以内司委（法制委、法工委）为主体，成立专题督导组，深入视察调研辖区内检察建议工作开展的实际情况，督促检察机关强化内功，提高检察建议质量，做到问题精准、原因明晰、对策有力、逻辑严谨。

具体而言，可以从以下作为抓手：首先，要加强类案检察建议的高质量制发，聚焦执法、司法和社会治理重点领域群众反映强烈、社会高度关注的突出问题，在共性、普遍性问题上发力，要按照最高人民检察院张军检察长在大检察官研讨班上提出的“无论是对公安机关、审判机关，还是对政府有关部门提出的检察建议，都要把问题指得精准，解决建议于法有据、合情合理，可行性、操作性要强”的要求，运用业务实践经验和数据支撑，制发一批有深度、有影响的检察建议，达到“一事解决一片”“一案解决类案”的目的。其次，要注重智库的培养与引进，主动适应社会分工细化、专业化程度加深的要求，加强干警金融、会计、知识产权、外贸等专业知识的学习培训，提升干警综合素能，为制发高质量检察建议打下坚实基础。建立专家学者咨询机制，对制发检察建议过程中遇到的疑难、复杂和专业性较强的问题，主动向相关领域专家学者咨询或邀请其进行论证，汇聚各方智慧，以提出更具操作性的检察建议。第三，要把检察建议纳入检察官司法责任制履职绩效考核范围，注重评查检察建议本身的说理性、可行性、被建议单位整改落实情况、社会评价等情况，并依托人民检察院案件信息公开网为平台，上传检察建议书，通过深化检务公开、强化社会监督和舆论监督的方式，倒逼检察建议质量升级。

（三）多措并举，建立相关配套机制

一是建立检察建议备案机制。对于事关经济社会发展、民生民利、公共利益或重大安全隐患的检察建议及其整改落实情况，检察机关应该及时报送同级人大常委会备案，使人大知悉检察建议开展情况，在必要时可以给予指导，保障检察建议权依法行使。此外，检察机关如果遇到与相关行政机关实施法律监督的关系尚未理顺的情况，可以制作专项报告报送人大常委会，由人大常委会听取和审议专项工作报告，推动相关领域的规范化管理。

二是建立公开宣告送达机制。检察建议单靠“文来文往”方式传递信息不完整，影响监督效果。要探索面对面公开宣告送达方式，检察机关公开示证说理，听取对方意见，并邀请人大代表、政协委员、人民监督员、媒体代表、被建议单位主管机关代表等第三方全程参与见证，增强检察建议的严肃性、权威性和仪式感。这种方式是对检察建议的主动宣示、集中宣传，彰显了检察建议的办案特色，提高了检察建议的社会能见度和公共可视度，促进了检察机关与公众的良性互动，推动检察法律监督、人大监督和社会舆论监督三大力量的整合，有利于检察建议赢得更多了解和支持。

三是建立責任追究机制。检察建议绝不是发出去就了事，检察机关要加强跟踪回访，紧盯整改效果，必要时借助人大力量进行责任追究和问责，增强检察建议的刚性拘束力。被建议单位在规定时限内不回复或无正当理由不采纳检察建议，经催办而拒不回复和整改的，或是在开展检察建议工作过程中发现普遍性问题的，检察机关可以提请人大常委会视情况采取询问、质询、执法检查等方式启动监督程序，并适时对被建议单位落实情况开展满意度测评，促进检察建议工作的实施。对不执行检察建议造成严重影响的，人大常委会可以依法组织特定问题调查或提出撤职案，或要求相关机关对负有领导责任和直接责任的人员依法予以处理。此外，对于疑难、复杂或有较大社会影响的案件，人大常委会可以将研究处理相关情况以典型案例形式予以刊发，使其他相关机关引以为鉴，起到类案指导的作用。

注释：

[1]参见范玉才、沙帅：《构建检察建议司法启动权所存在的问题及措施探究》，《法制与社会》2018年第35期。

[2] 参见王守金、罗森：《地方人大推动检察建议工作的思考》，《公民报》2016年第49期。

[3] 参见汤维建、杨建顺、高景峰、张振忠：《检察建议做成刚性的内涵及路径》，《人民检察》2019年第7期。