农业支持保护补贴对粮食生产的影响——基于6省326份农户样本的分析

易小兰，颜琰，张婷

(南京财经大学 粮食经济研究院，江苏 南京 210003)

民以食为天，保障粮食安全是我国的基本国策。由于农业生产具有天然的弱质性，生产过程面临自然和市场的双重风险，因而各国政府都采取一定的农业支持保护政策，以促进本国农业发展。2004年以来，我国也先后实施了一系列农业补贴政策，其作用是通过政府转移性支付，对种粮大户、家庭农场等特定群体，粮食主产区、产粮大县等特定区域进行财政支持，以保障粮食生产和供给的安全。

在农业补贴政策的支持下，我国粮食生产连续12年增产，农民收入也持续增长。然而，当前我国经济发展进入新常态，原有农业补贴政策的弊端越来越明显。农业补贴政策的最大问题是目标导向不够清晰，实施操作机制不够健全，激励生产的效果逐步减弱。农业补贴政策的补贴标准不够，补贴方式不尽合理，补贴政策的配套措施也不全面，农村基础设施难以支撑政策目标的实现，新型农业经营主体面临的补贴问题更加突出[1]。“三项补贴”是普惠性质的补贴，没有向种粮大户倾斜，对新型农业经营主体没有相应的专项补贴，直接的政策后果就是规模化经营主体得不到政策激励，粮食生产远未实现适度规模经营[2]。综合诸多因素，要提高农业竞争力，保障我国农产品的有效供给和质量安全，农业补贴政策迫切需要与世贸规则接轨，转变为“绿箱”政策，避免农产品贸易摩擦。从补贴功能的角度将有重复作用的补贴合并为一种补贴，有利于对补贴金额的管理，提高补贴政策的效率和指向性[3]。

2015年，中国选择安徽、浙江、山东、四川、湖南5省的部分县市开展农业补贴改革试点，将现行的“三项补贴”合并为“农业支持保护补贴”，补贴重点向种粮大户、家庭农场、农民合作社和农业社会化服务组织等新型农业经营主体倾斜，体现“谁多种粮食，就优先支持谁”的原则，以促进耕地地力保护和粮食适度规模经营。2016年5月，农业“三项补贴”改革在全国全面推广，农业支持保护补贴取代农业“三项补贴”。自政策全面实施以来，农业支持保护补贴对粮食生产的影响引起了学界广泛关注和争论。

此外，水稻、小麦和玉米为我国最主要的三大粮食作物。其中，在机械化水平上，小麦耕种收综合机械化率最高；而水稻由于机插较为薄弱，其综合机械化率最低；玉米居于两者之间，机收为其薄弱环节。在净利润上，水稻种植的净利润最高，玉米和小麦次之。即不同的粮食作物具有不同的机械化水平和利润率。那么，在农业支持保护补贴政策的支持下，农户是否会对粮食作物内部结构进行调整？补贴对粮食作物内部结构调整的影响有多大？仍有待于进一步研究。

基于此，本研究基于江苏、河南、山东、安徽、四川、辽宁6省326份农户调查数据，实证分析农业支持保护补贴对农户粮食播种面积以及粮食作物内部结构的影响，并考察补贴对较大规模农户粮食生产的影响是否更大。农业支持保护制度是国家农业政策的核心，也是发展现代农业的客观需要，本研究选择将农业支持保护补贴作为研究对象丰富了农业补贴政策与粮食生产的相关理论，意在帮助政府掌握农业补贴政策在实施过程中对粮食生产的影响，进一步完善和优化补贴政策，并提高补贴效率。

一、理论分析与文献回顾

(一)理论分析

2004年中央一号文件《关于促进农民增加收入若干政策的意见》提出，为保护农民利益要建立对农民的直接补贴制度。之后，我国相继实施了种粮农民直接补贴、良种补贴、农业生产资料综合补贴、农机具购置补贴等农业补贴政策，由于这四大类财政补贴金额大，且对促进粮食生产、增加农民收入效果显著，因此被称为“四项补贴”。其中，种粮农民直接补贴、良种补贴和农业生产资料综合补贴又合称为“三项补贴”。“三项补贴”自实施以来增产增收效果显著，农业农村也得到了快速的发展。

2015年，经国务院同意，财政部、农业部印发了《关于调整完善农业“三项补贴”政策的指导意见》，在全国范围内从农资综合补贴中调整20%的资金，加上种粮大户补贴试点资金和农业“三项补贴”增量资金，统筹用于支持粮食适度规模经营，同时选择5省部分地区进行为期一年的试点，将原先的种粮农民直接补贴、良种补贴、农业生产资料综合补贴三项合一建立农业支持保护补贴。“三项补贴”改革特指此次政策调整。2016年5月，财政部、农业部印发了《关于全面推开农业“三项补贴”改革工作的通知》，农业“三项补贴”改革自此在全国推开，农业支持保护补贴全面取代了原农业“三项补贴”。

农业支持保护补贴与原“三项补贴”在实施方式和标准方面有一定的差异。农业“三项补贴”的初衷是将种粮农民作为补贴对象，政策目标主要是保障粮食生产，增加农民收入。针对“三项补贴”实施过程中出现的问题和农业、农村的现状，农业支持保护补贴政策则提出了不同的目标。首先，耕地地力保护补贴第一次明确将保护耕地地力作为政策目标来贯彻实施，将保护农业生态环境纳入了补贴政策的设计规划中。其次，明确提出加大对适度规模经营主体的补贴力度，从建立完善农业信贷担保体系、重大技术推广、服务补助等多方面来支持农业适度规模经营的发展。从补贴对象来看，“三项补贴”和改革后的耕地地力保护补贴的补贴依据是二轮承包耕地面积、确权面积或者种粮面积，覆盖面较广；适度规模经营补贴则仅针对种粮过程中的新型规模经营主体。补贴方式上，耕地地力保护补贴借鉴了“三项补贴”的发放方式，通过现金直补的方式将补贴金额直接通过一卡通发放给农户，而适度规模经营补贴的补贴方式更加多样化，除与耕地地力保护补贴类似的现金直补以外，还可以通过政府购买服务、以奖代补、提供担保补助等方式达到对规模化经营主体补贴的目的，其补贴款项的发放方式也相应地比较多样化，不再局限于通过农户一卡通打卡受补这种单一的方式。

(二)文献回顾

对于农业补贴政策的研究，已有文献大多认为农业补贴对粮食生产具有显著的促进作用。例如，Becker和Judge利用GMM估计测定了美国南部生产灵活性合同补贴和直接支付对稻谷播种面积的影响，研究发现生产灵活性合同补贴和直接支付对稻谷播种面积有着促进作用[4]。Yi等考察粮食补贴政策与农户粮食生产的关系，研究结果发现粮食补贴政策能显著促进农户粮食生产[5]。彭澧丽等的研究发现农业补贴政策对玉米和水稻的播种面积和单产均呈现正向影响[6]。王欧和杨进也发现农业补贴对粮食播种面积、资本要素投入和产量都有显著的正向影响，而且在贫困地区和非贫困地区农业补贴对粮食生产的影响存在很大差别，在贫困地区农业补贴对粮食生产会产生正向影响，且影响比非贫困地区更大，资本投入方面的差距尤其明显[7]。还有部分研究具体考察粮食直接补贴、农资综合补贴、良种补贴等不同的补贴政策对粮食生产的影响。在对粮食直接补贴的研究中，刘克春等基于江西省的农户微观调研数据进行分析，结果发现粮食直接补贴提高了农户的粮食生产积极性，增加了粮食单产[8]。钱加荣和赵芝俊发现粮食直接补贴政策影响农户的种植决策的渠道是通过改变农户的预期收入，补贴提高了农户预期收入，进而正向影响粮食播种面积[9]。霍增辉等利用湖北农户面板数据来进行考察，结果表明尽管粮食补贴不能显著增加固定资产投资、农业劳动时间投入，但补贴政策对水稻的产量增加有显著效果[10]。易福金等的研究指出，粮食直接补贴不仅显著地提高了农户收入，还能缓解农户面临的流动性约束，从而改变农户的生产决策，对于受流动性约束农户来说，补贴无疑提高了其要素投入水平并对粮食播种面积的增加有显著的正向作用[11]。在对农资综合补贴效应的研究中，魏茂青对福建省进行了深入考察，研究发现农户对农资综合补贴政策的评价显著正向影响农户粮食生产[12]。对良种补贴的研究，李谷成等的研究结果表明良种补贴对粮食生产有显著的正向影响，但不同政策目标的实施效果是不同的，不同政策效果存在差异[13]。

也有部分研究认为农业补贴未必能够促进粮食生产。黄季焜等认为农业补贴为普惠式补贴，其用途既可能是粮食生产，也可能是经济作物生产，甚至还可能是消费，在这种情况下，补贴对粮食生产的促进作用非常有限[14]。钟春平等也得出了相似结论，农业补贴不能抵消生产资料价格上涨的影响，农产品价格是影响农户种粮积极性和生产投入的主要原因，补贴不能提高农户粮食生产投入[15]。吴连翠和陆文聪的研究也发现，粮食补贴政策对农户粮食产量的影响与农产品价格变化相关[16]。此外，对于粮食直接补贴、农资综合补贴以及良种补贴等不同补贴政策对粮食生产的影响，黄季焜等的研究发现补贴项目对农资投入和粮食播种面积的影响非常小，也没有对市场产生扭曲的效果[14]。同样，靳庭良对粮食直接补贴和农资综合补贴进行研究，结果也表明补贴难以对农户种粮产生影响[17]。臧文如等和杜辉等研究了粮食直接补贴对粮食生产的影响，得出的结论同样是粮食直接补贴对粮食的增产效应十分微弱[18-19]。崔奇峰等考察了河南省固始县农资综合补贴，研究结论是农资综合补贴难以对农业生产产生促进作用，对农民收入的贡献也很有限[20]。对于良种补贴，王秀东和王永春发现，农户对良种补贴的认知度不高，甚至有部分农户不知道良种补贴，也从未领取过良种补贴，在良种补贴的应用上，一部分补贴款项未应用于购买良种，还有一部分虽然用于购买良种，但种植的良种并未得到相应的配套措施，良种补贴对小麦品种的选择影响甚微[21]。冷博峰等也指出良种补贴政策在实施过程中存在诸多问题，实施的程序繁琐，运营成本过高，补贴标准偏低导致良种补贴对农户粮食种植的影响不大[22]。

已有文献充分研究了农业补贴对粮食生产的作用，其中不少研究还发现农业补贴政策在实施过程中仍存在很多问题，加之农户自身存在对补贴政策的认识不够、领取不及时和家庭资本流动性约束等问题，原有农业补贴政策没有完全达到预期效果。其次，相关研究出现截然不同的结论，且研究多集中于一种或者两种粮食作物，考察的是政策对一种或者两种作物的影响，缺乏对农户粮食种植结构的分析。最后，现有文献对于我国农业支持保护补贴政策自2016年全面推开以来的研究非常有限，能够依据农户微观调查数据进行实证分析的更少。基于此，本研究采用农户微观调研数据实证分析农业支持保护补贴对农户粮食播种面积以及粮食作物内部结构的影响，并根据分析结果提出相应的政策建议。

二、模型、变量与数据

(一)模型与变量

为了检验农业支持保护补贴对农户粮食生产行为的影响，设置如下基准回归方程：

Yi=α+βSubi+γXi+εi

(1)

其中，Yi表示粮食(小麦、水稻和玉米)的播种面积及其比例，Subi为农户i领取的农业支持保护补贴(元/亩)，Xi表示一系列可能影响粮食播种面积及其比例的控制变量，α、β与γ为待估系数。

值得注意的是，上述农业支持保护补贴对农户粮食生产的影响可能会受到以下资源条件的制约。一是粮食经营规模的影响。相较于规模较小的农户，规模较大的农户可能更倾向于增加粮食生产，以实现集中连片规模化经营。二是村庄耕地地形的影响。在平原耕地面积比例更高的地区，农业机械实际应用水平较高，农机服务的增加能够有效提升粮食生产规模效益，即平原地区农户更倾向于增加粮食生产。三是村庄地理位置的影响。相比粮食作物，经济作物的市场容量有限，再加上储存、运输的难度，经济作物种植更多地偏好于交通便利的城市近郊，即处于城郊结合地及乡镇驻地的村庄可能会减少粮食作物种植，并增加经济作物种植。因此，进一步引入粮食经营规模、平原面积比例、村庄地理位置和农业支持保护补贴的交互项来考察农业支持保护补贴对粮食(水稻、小麦和玉米)播种面积及其比例的影响，即在(1)式的基础上引入交互项，调整后的模型形式如下：

Yi=α+β1Subi+β2Subi×Si+β3Subi×

Ti+β4Subi×Ri+γXi+εi

(2)

其中，Si为农户i的粮食经营规模，Ti为农户i所在村庄平原面积比例，Ri为农户i所在村庄地理位置，α、β与γ为待估系数。

各变量具体说明请见表1。

表1 变量说明

(二)数据及描述性统计

本研究所使用的微观农户调研数据全部源于2017年7-9月期间在江苏、安徽、河南、四川、山东、辽宁6省41个县(市、区)开展的调查。农业支持保护补贴于2016年4月在全国推广，因而调研数据包含的6个省份均已推行新的农业补贴政策，且其中的山东、安徽和四川为改革试点省份，已于2015年5月率先尝试农业“三项补贴”改革。收集的有效微观调研样本总计326户，其中水稻样本共192户，小麦样本共230户，玉米样本162户。为了进一步研究约束条件对补贴影响的作用，本研究引入了粮食经营规模、平原面积比例以及村庄地理位置变量。其中，村庄平原面积比例参照周成虎等和程维明等将地势起伏度作为划分地貌类型的第一层标准[23-24]，本研究基于1∶25万尺度的DEM，采样单元为4平方千米，将起伏度小于30米作为平原地形来计算41个样本县(市、区)的平原面积占比，有关数据均来自于国家基础地理信息平台。

主要变量的描述性统计请见表2。

三、实证分析结果

(一)补贴对粮食播种面积的影响

表3(1)～(3)列分别报告了以水稻播种面积、小麦播种面积和玉米播种面积为被解释变量的模型(1)的检验结果。表3(4)～(6)列分别报告了以水稻播种面积、小麦播种面积和玉米播种面积为被解释变量的模型(2)的检验结果。

表2 变量描述性统计

表3(1)～(3)列的回归结果显示，农业支持保护补贴对3种粮食作物播种面积的影响呈现出不同的差异，其中，水稻作物中农业支持保护补贴的系数显著为正，小麦的补贴系数显著为负，玉米的补贴系数为负且不显著。表3(4)～(6)列同时加入了粮食经营规模、平原面积比例以及村庄地理位置与补贴的交互项，加入交互项后的三个方程的R2值均高于表3(1)～(3)列，可见引入交互项进行调整后的模型(2)的拟合优度更高。加入交互项后的回归结果显示，水稻作物中农业支持保护补贴的系数为正，小麦及玉米的系数均为负，但三者均不显著，这表明补贴对粮食播种面积的影响非常有限，这与黄季焜等[14]、冷博峰等[22]的研究结论基本一致。可能的原因在于，此次农业支持保护补贴政策的重点向种粮大户倾斜，以促进粮食适度规模经营，那么，此消彼长之下补贴对三大主粮总体播种面积的影响可能并不显著。

表3(4)～(6)列中，经营规模与补贴的交互项均显著正向影响水稻、小麦及玉米播种面积，说明补贴能够显著促进经营规模较大的农户家庭增加粮食播种面积，可能的原因在于，相比经营规模较小的农户，经营规模较大的农户可能会更倾向于进一步增加粮食种植面积，集中连片种植，以实现规模化和集约化生产，降低生产成本并提高生产效益。平原面积比例与补贴的交互项仅对水稻播种面积具有显著正向影响，在其余回归方程中均不显著，说明补贴能够显著促进所在村庄平原面积比例较高的农户增加水稻种植面积。村庄地理位置与补贴的交互项对水稻、小麦和玉米播种面积的影响均不显著。

(二)补贴对粮食作物内部结构的影响

在考察了农业支持保护补贴对粮食播种面积的影响后，需进一步分析补贴对粮食作物内部结构的影响。表4(1)～(3)列分别报告了以水稻播种面积比例、小麦播种面积比例和玉米播种面积比例为被解释变量的模型(1)的检验结果。表4(4)～(6)列分别报告了以水稻播种面积比例、小麦播种面积比例和玉米播种面积比例为被解释变量的模型(2)的检验结果。

表4(1)～(3)列的回归结果表明，农业支持保护补贴对水稻、小麦及玉米播种面积比例都具有显著的正向影响，其边际影响分别为0.669、0.419和0.002，即单位面积补贴每增加1元，农户会调整土地利用结构，水稻、小麦和玉米播种面积比例分别增加0.669%、0.419%和0.002%。这表明，农业支持保护补贴能够显著促进粮食播种面积比例增加。

表4(4)～(6)列同时加入了粮食经营规模、平原面积比例以及村庄地理位置与补贴的交互项，回归结果显示，农业支持保护补贴对水稻、小麦及玉米播种面积比例的影响均显著为正，与表4(1)～(3)列的结果一致，可见该变量在水稻、小麦及玉米播种面积比例的回归方程中都比较稳健，补贴能够显著促进粮食播种面积比例上升。经营规模与补贴的交互项对水稻及小麦播种面积比例均没有显著影响，但对玉米播种面积比例的影响在1%的统计水平上显著为正，这表明相比较小规模农户，补贴更能促进较大规模农户提高玉米播种面积比例。平原面积比例及村庄地理位置与农业支持保护补贴的交互项在3个方程中均不显著。

表3 农业支持保护补贴对粮食播种面积的影响

注：*、**和***分别表示在10%、5%和1%水平下显著，括号中数值是标准误

此外，对照表4(4)～(6)列与表3(4)～(6)列发现，补贴对粮食播种面积及其比例的影响并不一致，可能的原因在于，粮食播种面积的上升并不意味着粮食播种面积比例的上升，粮食播种面积的下降也未必会导致播种面积比例的下降。与非农就业相比，农业比较收益不断下降，种植业更是处于不利地位，如果粮食播种面积变化不大，农作物种植面积却下降更多，那么粮食播种面积比例就可能表现为上升。

四、主要结论与建议

本研究采用农户微观调研数据实证分析农业支持保护补贴对粮食生产的影响。研究结果表明：(1)农业支持保护补贴对水稻、玉米及小麦播种面积的影响均不显著，即补贴总体上对水稻、小麦及玉米播种面积的影响不大；(2)经营规模与农业支持保护补贴的交互项显著正向影响水稻、小麦及玉米播种面积，平原面积比例与补贴的交互项仅对水稻播种面积具有显著正向影响，这表明相比较小规模农户，补贴更能促进较大规模农户增加水稻、小麦及玉米播种面积，且更能促进平原地区农户进一步扩大水稻播种面积；(3)农业支持保护补贴显著正向影响水稻、小麦及玉米播种面积比例，即补贴对提高水稻、小麦及玉米播种面积比例具有显著的促进作用；(4)经营规模与农业支持保护补贴的交互项仅显著正向影响玉米播种面积比例，说明补贴对提高较大规模农户玉米播种面积比例具有显著的促进作用。

表4 农业支持保护补贴对粮食播种面积比例的影响

注：*、**和***分别表示在10%、5%和1%水平下显著，括号中数值是标准误

农业支持保护制度是国家农业政策的核心，也是发展现代农业的客观需要。根据以上结论，本研究提出以下政策建议。第一，应进一步优化补贴支持方向。实证分析结果表明农业支持保护补贴对总体粮食播种面积没有多少影响，但对较大规模农户的促进作用却非常显著，可见补贴重点向“大户”倾斜。为加快实现粮食生产适度规模经营，本研究建议有关部门进一步优化补贴支持方向，整合补贴资金，对不同种植规模的粮农制定不同的补贴标准，小农户与种粮大户的补贴额度应体现差别，深化种粮大户补贴机制，实现存量资金和新增资金向规模经营的新型农业经营主体倾斜，鼓励大户做大做强。第二，加大农业支持保护补贴力度。研究中补贴对粮食播种面积比例具有显著正向的影响，为保障国家粮食安全，应继续加大补贴力度，保护农民种粮积极性，促进粮食生产。第三，农业支持保护补贴应向更加有利于扩大规模的平原地区倾斜，以提高补贴效率，同时要促进实用性的农业机械的研发和推广，尤其是适用于山地、丘陵地区的中小型农机具，降低地形因素对补贴政策效果的制约。