新中国成立70周年运动员社会养老保险制度述评：历史、困境与重构

田蒙蒙

（武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072）

运动员在我国走向体育强国的历史进程中发挥了不可替代的作用。运动员作为一项职业，在发生伤病丧失劳动能力或者退役后达到退休年龄时，应依法享受养老保险待遇，这是运动员养老保险制度的应有之义。

当前，对于运动员养老保险制度的理论研究成果数量明显不足。此外，既有研究对运动员养老保险制度的研究内容同样不充分，表现在如下几个方面：1）基于运动员的非终身职业性和退役后对社会的不适应性（彭杰，2001），运动员的养老保障问题仅出现于其退役以后，且因伤病退役与非因伤病退役运动员的养老保险制度适用并不完全相同，因而对于运动员的养老保险制度当以运动员的退役为界进行二分法的制度研究；2）当前运动员养老保险制度有待完善，需要有实质建设性的意见；3）西方国家注重实现运动员退役后的再就业，并没有过多强调运动员养老保险制度的构建。若运动员在退役后能够顺利实现职业转换，不仅其养老保险制度的适用不存在问题，养老保险待遇也是可期的。因而学习借鉴西方国家运动员退役养老保障的有益经验，是我国当前学术研究应补足的短板之一。

在我国搭建起运动员养老保险制度主体间的法律关系，将运动员养老保险制度法律化是解决运动员养老保障问题的治本之策。在法律治理的路径下，运动员养老保障可围绕以下问题展开：运动员养老保险制度所保障的风险是什么；不同身份属性和特征的运动员适用何种养老保险；基于运动员职业的特殊性，运动员养老保险包括在役期间养老保险与退役后养老保险2个阶段，这2个不同的阶段分别适用何种养老保险制度，2种不同的养老保险制度又将如何衔接与协调；在体育管理属地化与养老保险制度碎片化的现实之下如何解决“同人不同价”的问题；在运动员养老保险制度之外，如何构建保障更为充分的养老保障制度体系。本研究遵循以上逻辑线索，通过本土分析与域外借鉴的角度展开探讨。

1 运动员养老保险制度发展的历史阶段与现状

我国运动员养老保险制度的发展呈现出从国家保障到社会保险的发展路径。从强有力的国家保障阶段到当前社会化保障阶段，运动员养老保险制度虽取得了一定成绩，但仍存在有待完善的空间。

1.1 运动员养老保险制度发展的历史阶段

运动员养老保险制度的变革是在社会保险制度改革背景下，随着运动员身份制度的改革渐进展开的。在社会保险制度发展的不同阶段，运动员的养老保险制度根据运动员的不同身份属性，呈现出计划经济时期国家养老保障、市场经济转轨时期运动员养老保险制度发展空窗期，以及市场经济阶段以社会保险为主、多支柱并举共同保障的3个不同历史阶段。

1.1.1 国家保障时期（1949—1991年）

自新中国成立至我国实行社会主义市场经济体制改革这一时期，包括运动员在内的职工养老保障呈现出典型的国家保障模式。在城乡二元分割的结构下，城镇职工的养老和医疗风险保障由单位承担。1951年发布的《中华人民共和国劳动保险条例》规定，工人达到一定年龄和工龄条件后可以退职养老，由劳动保险基金支付其退职养老补助费，劳动保险基金由企业行政方面或者资方按月缴纳。1964年，国家体育运动委员会联合内务部和劳动部颁发的《关于专业运动员工龄计算等有关问题的联合通知》规定，进入专业运动队的运动员成为国家正式职工，与国家职工享受同样的待遇。国务院1978年颁布的《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》和《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》进一步明确了企业职工和干部的退休年龄、条件以及养老保障待遇。

这一阶段，运动员职业尚未开启市场化进程，举国体制下的专业运动员具有国家职工身份，其养老享受国家保障，保障水平与企业职工和机关事业单位的干部适用同一标准。这一时期也被定为“国家—单位”体制阶段（邹德新 等，2010）。

1.1.2 制度空窗期（1992－2005年）

这一时期是我国企业职工养老保险制度的改革定型时期，运动员养老保险制度未纳入企业职工养老保险制度框架。1991年颁布《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发〔1991〕33号），后经1995年《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发〔1995〕6号）和1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔1997〕26号），最终到2005年《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔2005〕38号）趋于定型。随着国有企业改制完成，原来的国企职工完成了市场经济条件下新型企业职工的身份转换，计划经济时期的运动员并非企业职工身份，因此，在企业职工养老保险制度改革过程中，运动员养老保险始终没有进入此序列。

运动员养老保险在这一时期也未完全纳入机关事业单位养老保险制度范畴。1964年《关于专业运动员工龄计算等有关问题的联合通知》确定专业运动员具有国家正式职工身份，但我国机关事业单位养老保险制度改革的试点方案并没有将其纳入改革范围。2004年修订的《事业单位登记管理暂行条例》（国务院令第411号）第二条规定，事业单位是从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织，其中并没有将体育纳入事业单位的范畴，因此，运动员不具有事业单位工作人员的身份，并不完全适用机关事业单位的养老保险制度。

这一时期，农民和城镇居民养老保险尚未拉开改革帷幕，但鉴于国家保障阶段运动员的国家职工身份以及前期的部分政策文件还在不同程度上继续适用，导致其也并不适用城乡居民的养老保险制度。以国企改革为背景的社会保险制度拉开了以职工身份为中心的改革序幕，城镇企业职工养老保险制度随着2005年38号文件的出台整体定型，而机关事业单位养老保险制度和城乡居民养老保险制度尚未正式开启。此阶段运动员的养老保障基本是国家保障阶段尚未失效的法律规范的延续。

1.1.3 社会保障时期（2006年至今）

2006年国家体育总局联合财政部和社会保障部颁发《关于进一步加强运动员社会保障工作的通知》（体人字〔2006〕478号）（下称“478号文”），对包括养老、医疗、失业和工伤在内的运动员社会保障进行了统筹安排。“478号文”是我国第一次专门针对运动员社会保障进行全面部署安排的规范性文件，开创了我国运动员社会保障工作的新纪元。

“478号文”对运动员社会保障工作设定了属地管理的原则，由此开启了运动员社会保障制度与社会保险各险种在各统筹地区的对接工作。但“478号文”对运动员养老保险制度仍然采取了二分法，对纳入编制的优秀运动员依事业单位人员养老保险参保，对未加入编制内的运动员并未给出明确的制度安排。2007年国家体育总局等六部委联合颁发《运动员聘用暂行办法》（体人字〔2007〕412号），对优秀运动员的产生和身份进行了制度化的规定。2017年，国务院办公厅颁发《关于加快发展商业养老保险的若干意见》（国办发〔2017〕59号），倡导和鼓励商业养老保险的发展。

随着我国城镇职工基本养老保险制度于2005年基本定型，这一阶段机关事业单位养老保险制度和城乡居民养老保险制度改革开启，并最终形成了包括城镇职工养老保险制度、机关事业单位养老保险制度和城乡居民养老保险制度在内的我国养老保险制度。由于国家保障阶段和制度改革空窗期阶段运动员的国家职工身份并不能完全匹配这3种制度，因而并没有被这3种制度所吸收。但“478号文”的出台使运动员养老保险制度开始融入既有的社会养老保险制度体系，与此同时也开始了运动员养老保险制度多元化的保障阶段。

1.2 运动员养老保险的规范与制度现状

自新中国成立，举国体制作为体育振兴发展的坚强保障就发挥了巨大的制度优越性（袁守龙，2018），我国逐步从体育大国向体育强国迈进。然而，与发展70年的体育事业相比，运动员养老保险制度对运动员提供的保障明显不足，运动员养老保险法律制度也较为薄弱

1.2.1 运动员养老保险制度的规范现状

“478号文”是目前我国集中调整和规范运动员社会保障制度的首部规范性文件，对包括运动员养老、医疗、工伤、失业等在内的各社会风险保障都进行了制度安排。虽然2010年国家体育总局联合教育部、财政部和人社部联合颁发的《关于进一步加强运动员文化教育和运动员保障工作的指导意见》（国办发〔2010〕23号）对运动员的文化教育和保障工作做了进一步的安排部署，但并没有涉及养老保险制度的规定。

当前，将运动员纳入现代社会保险制度进行保障的规范性文件只有“478号文”，但“478号文”对运动员的养老保障并没有完善的规定。一方面在于“478号文”没有实现对运动员职业群体的全覆盖，另一方面是未说明不同身份属性的运动员应该参加何种养老保险制度。而地方体育立法活动以解决实际问题为导向（张健，2016）。总体而言，当前我国运动员的养老保障规范供给不足，导致运动员养老保险的义务主体不明，使得运动员的养老保险权益无法实现充分的保障。

1.2.2 运动员身份的类型化及其养老保险制度现状

我国现行社会保险制度体系并没有统一适用于运动员群体的养老保险制度。我国社会保险制度以参保人身份的不同建立了城镇企业职工养老保险（机关事业单位养老保险在改革以后与城镇企业职工养老保险制度并轨）和城乡居民养老保险制度，由于运动员并不具有相同的法律身份，实践中运动员参加养老保险制度也依据其身份属性的不同而相应参加不同的养老保险制度。根据运动员的身份以及其与所属训练单位之间法律关系的性质，可将运动员分为学生运动员、专业运动员、职业运动员和业余运动员。

1.2.2.1 学生运动员的养老保险制度现状

学生运动员是指具有学籍并且在校学习，同时接受专业体育训练、参加相关专业体育赛事的学生。学生运动员具有学生和运动员的双重身份。学生运动员的选拔多以目测法、调查法、测量法、训练观察法和寻找发现法等，由学校建立科学的方案和规章制度，经过和家长沟通，在获取家长理解和支持的基础上进行的。我国学生运动员分为大学生运动员和中学生运动员（尚东，2003）。

在我国现有社会保险制度框架体系下，在校学生并不是养老保险制度的适格主体。无论是已失效的《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2009〕32号）《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2011〕18号），还是现行生效的《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发〔2014〕8号），对于参保范围都明确限定为“年满16周岁且不含在校学生”，即现行城乡居民养老保险制度并不适用于学生运动员。另外，由于在校学生并不具有劳动法上劳动者的资格（董保华等，2007），因此学生运动员也当然不能成为我国城镇企业职工养老保险的适用主体，这一情形同样适用于机关事业单位养老保险制度。因此，大学生运动员并不存在养老保险制度的适用问题。

1.2.2.2 专业运动员的养老保险制度现状

专业运动员是我国体育体制下依附于各级体育行政主管部门下属的体育训练单位，并与之建立劳动人事关系，且专门从事体育训练和比赛，从体育训练单位获取工资收入并以之为生活来源的运动员（田蒙蒙，2019）。

专业运动员养老保险的重点与难点在于退役与退休的接续。基于运动员职业生涯的特殊性，运动员的职业生涯往往集中在一定年龄段，其后运动员则面临着基于身体状况和职业前景的考虑而退役，由于运动员退役时尚未达到国家法定退休年龄，因此并不能领取养老金，而是继续完成《社会保险法》规定的最低缴费年限的积累，因此运动员存在二次就业的问题。如此产生了因为运动员职业生涯期间文化课和技术培训的缺失导致退役后就业难的问题，以及重新就业后运动员原来职业生涯期间是否算作工龄、是否视同缴费的问题，同时还有退役前后2种养老保险制度的衔接问题。

我国体育实践中，2007年国家体育总局等六部委联合颁发《运动员聘用暂行办法》（体人字〔2007〕412号）规定了优秀运动员的选拔程序，同时也从制度上将专业运动员划分为优秀运动员和试训运动员。而“478号文”对纳入事业编制内优秀运动员的养老保险进行了明确的制度安排，而对于试训运动员养老保险的规定提及较少。理论上，试训运动员试训前后参保养老保险存在多种制度类型（表1）。

总体而言，我国专业体育运动员养老保障问题是我国运动员职业群体中养老保障问题的焦点和主要矛盾。专业运动员由于身份制度的不明确导致适用现行社会养老保险制度存在一定障碍，由此直接导致养老保障和养老保险缴费义务主体不明，加之运动员退役再就业后先前职业生涯阶段养老保险缴费未落实或不能被视同缴费，如此导致其养老保险权益无法得到保障。

1.2.2.3 职业运动员的养老保险制度现状

职业运动员是通过市场机制运作，进行培养训练，进入职业体育俱乐部参加职业联赛的运动员（马宏俊，2014）。

职业运动员的养老保险制度具有2种路径，保障相对较为完善。由于职业运动员的市场化程度较高，职业运动员与职业体育俱乐部之间的关系构成劳动法所调整的劳动关系（张恩利，2013）。根据《中华人民共和国劳动合同法》的规定，作为用人单位的职业俱乐部应该依法为其职工缴纳养老保险在内的各项社会保险。另外，由于职业俱乐部运动员能够带来巨大的商业价值，因而很多收入很高的职业运动员会通过商业养老保险的方式来实现自身的养老保障。

表1 试训运动员试训前后参保养老保险制度类型Table 1 Types of Pension System for Trial Athletes before and after Trial Training

总之，职业俱乐部运动员由于身份法律属性比较明确且能与现行社会养老保险制度衔接，因而适用现行养老保险制度并不存在障碍，加之职业体育运动员收入相对较高，因而其养老保障并不存在问题。

1.2.2.4 业余运动员的养老保险制度现状

业余运动员是以非专事体育训练和比赛的职业活动获取生活之资，基于兴趣参加各类体育比赛活动的运动员（陈书睿，2012）。由此可见，其参与的体育活动并不一定具有专业（或职业）运动员职业活动的连续性，因而其养老保险的义务主体就是其从事自身原本职业活动所在的原单位。所以，业余运动员的养老保险制度不是当前运动员养老保险制度问题的焦点和核心。

综上，我国运动员职业群体养老保险制度呈现出以下几个特点：首先，就运动员的身份法律属性而言，专业运动员的养老保险问题最为突出，是运动员职业群体中养老保险制度的主要矛盾，主要体现在试训运动员的养老保险；其次，具有不同身份属性的专业运动员，在现行社会保险制度框架下只能分别适用不同的养老保险制度；再次，当前我国专业运动员的主体身份法律属性并不明确，导致在适用现行养老保险制度体系时尚存一定的障碍；最后，我国运动员养老保险制度仅聚焦于退休后的养老保险待遇，而几乎没有关注到运动员虽未达到退休年龄但遭遇重大伤病丧失劳动能力等严重情形退役时，适用养老保险制度进行保障的问题。

2 运动员养老保险制度困境的四象限阐释

我国运动员养老保险的规范与制度现状折射出我国运动员养老保险的主要问题在于专业运动员的养老保险，而专业运动员的养老保障问题又主要出现在退役以后。以退役作为临界点，剖析因伤病丧失劳动能力而退役的运动员的养老保险制度和非因伤病退役运动员退役、退休后的养老保险制度存在的问题，以及运动员退役前养老保险制度适用所存在的问题，极具现实意义。由此，对于运动员养老保险制度困境的分析将以退役为原点，以运动员伤病指数Y代表的伤病严重程度和X代表的年龄为变量构建坐标体系，将专业运动员养老保险制度困境放在坐标轴的4个象限当中进行分析（图1）。

图1 专业运动员养老保险制度困境分析坐标图Figure 1.Analysis of the Dilemma of the Pension System for Professional Athletes

2.1 运动员退役前养老保险制度困境分析

运动员的养老问题只有在其达到法定的退休条件时才开始出现，因此只有在其因伤病丧失劳动能力以及退役后并达到退休年龄时才开始出现，即第一象限和第四象限。然而养老保险制度具有连续性，虽然养老问题切实的出现在退役或者退休以后，但是《中华人民共和国社会保险法》规定，养老保险待遇的形成需要等待期和年龄条件同时具备或者发生法定事由丧失劳动能力才能够享受。如果退休前不能进入养老保险制度，或者参保缴费存在障碍，会阻碍养老保险待遇的形成和积累，并最终影响运动员养老保险待遇。因此，运动员养老保险制度的困境分析必然要延及退役前的第二象限和第三象限。

2.1.1 试训期间运动员主体身份不清，养老保险制度难适用

处于第二象限和第三象限的在役专业运动员，由于其身份属性定位不清，使得其与现行依身份建立的社会养老保险制度体系存在适用偏差，最终导致其难以进入现行养老保险制度体系。

就试训运动员来说，主体身份与养老保险制度不匹配的问题主要出现在试训结束后未能进入优秀运动员序列的运动员群体中。2007年《运动员聘用暂行办法》（体人字〔2007〕412号）将运动员分为优秀运动员和试训运动员，根据2006年“478号文”的规定，对于通过试训考核进入优秀运动员序列的运动员，由训练单位按照事业单位养老保险制度为其补缴试训期间的养老保险费。然而，试训运动员被排除在社会保障制度覆盖面之外，不但不符合社会保障制度普遍性的原则，而且试训期间一旦受伤，合法权益得不到保障（张悦等，2009）。无论是通过试训进入优秀运动员序列的运动员还是未进入优秀运动员序列的专业运动员，试训期间其身份制度处于悬浮状态，只能通过事后的追认进行确定，且并非进行全部确认。

试训制度带来的运动员身份不清问题也由在役期间延及到退役以后。2007年《运动员聘用暂行办法》（体人字〔2007〕412号）第六章对优秀运动员退役后的社会保障做出了制度安排，但多数试训运动员如何适用养老保险制度等问题并不明确。2007年优秀运动员实行聘任制改革后，试训运动员成为优秀运动员选拔的一个必经阶段，也进一步加剧了体育运动员进入养老保险制度的难度。

2.1.2 试训期间运动员养老保险制度中断和异化

养老保险参保缴费属于公法义务，养老保险参保缴费具有连续性。《中华人民共和国社会保险法》规定了职工和用人单位缴纳基本养老保险费的法定义务。运动员自进入体育训练单位开始参加训练和比赛时起，体育训练单位和运动员就负有缴纳养老保险费的法定义务，即在第二象限和第三象限的在役运动员就具有缴纳养老保险费的法定义务。

试训期间运动员养老保险制度发生部分中断。中断现象产生于参加试训的专业运动员在试训之前、试训期间和试训之后养老保险制度的阶段化分割。2006年“478号文”明确规定试训运动员在试训期间可不参加基本养老保险，由此导致运动员养老保险的制度化中断。

试训期间养老保险制度的异化表现在试训结束后对进入编制内运动员养老保险制度的补缴，即在试训期间造成了“同人不同价”（陈淑奇等，2009）的问题。

2.1.3 职业培训与就业促进后置，作用乏力

运动员的成长需要一个过程，并且具有一定的规律性，多数运动员的职业生涯较短，且集中在一定的年龄区间内。法国、瑞典、瑞士、丹麦和波兰的运动员在25岁左右就达到了最佳成绩，并在30岁左右退役（Küettel et al.，2018）。我国的情况大致如此，很多运动员在年轻时就面临退役。由于运动员在役期间的考核制度和衡量标准中比赛成绩的权重过大，而对运动员的文化教育并未匹配跟进，导致运动员退役后面临就业难（邹德新等，2009a）。

以运动员退役后的职业培训和就业促进完成退役运动员安置作用乏力。2002年国家体育总局联合中共机构编制委员会办公室等六部委颁布了《关于进一步做好退役运动员就业安置工作的意见》（体人字〔2002〕411号），其后各省市都据此建立了地方性法规，着力解决运动员的退役安置工作和保障。同时建立退役运动员就业培训制度，但其建立于运动员退役之后，虽然具有积极作用，但无疑会拉长运动员退役后职业转换的过渡期。

2.2 运动员退役后养老保险制度困境剖释

运动员的养老保障问题集中出现于退役后的第一象限和第四象限，第一象限代表了因伤病丧失劳动能力退役的运动员，而第四象限包含了所有非因伤病丧失劳动能力而退役的运动员，这部分运动员往往面临退役后的重新就业，待达到法定退休年龄时才开始享受养老保险待遇。

2.2.1 因伤病丧失劳动能力的退役运动员未纳入养老保险保障范畴

随着社会保险待遇给付的年金化，各国养老保险制度也逐渐嬗变为国民年金保险，即“通过保险方式提供定期性给付金额的制度”（郑尚元等，2018）。年金并不是社会保险的一种，而仅是一种定期性、持续性的现金给付模式，“通过年金给付抵御因失能、老年和死亡等社会风险带来的经济损失”（钟秉正，2012）。我国《社会保险法》第十六条规定了达到法定退休年龄且缴费满十五年领取养老金；第十七条规定了因病或非因工死亡的丧葬补助金和抚恤金，以及未达法定退休年龄时因病或者非因工致残完全丧失劳动能力情形下的病残津贴。因此就养老保险制度的目的以及所覆盖的风险范围而言，其应覆盖失能、老年和死亡等情形。美国公共养老社会保障体制下最早建立的社会保障制度就是针对美国老年、遗属和残障的保险（Old Age，Survivors，and Disability Insurance，OASDI），这项制度的主要内容包括正常退休年龄后的养老保险待遇规定以及发生伤残后的伤残福利（李超民，2009）。

从当前我国养老保险制度的规范和实践来看，运动员养老保险制度的主要内容仍然限定于运动员退役且达到退休年龄（图1B点）后的养老保险待遇，未将训练和比赛过程中发生伤病丧失劳动能力而退役的未届退休年龄的运动员纳入进来。养老保险一方面是为退役且退休（图1B点）后的运动员提供收入损失的替代；另一方面也应为丧失劳动能力的参保人（图1第一象限）提供收入损失替代。然而我国运动员养老保险制度实践并没有将运动员发生伤病丧失劳动能力退役等情形纳入到养老保险制度中去。对发生伤病丧失劳动能力等运动员仅实施退役处理，伤病的救治由工伤保险和医疗保险承担，无法享受养老保险保障。

2.2.2 退役运动员的社会补偿理论阙如

对于第一象限和第四象限的退役运动员，国家应依据社会补偿理论给予一定的社会补偿，一方面用以弥补运动员在役期间对国家和社会的贡献，另一方面以社会补偿充实退役和退休后的养老保障。

当前我国的社会补偿理论体系尚不发达，且并未将对运动员的社会补偿归入社会补偿的理论体系。德国在社会保障的框架下已经形成了包括社会预护（主要是社会保险）、社会扶助、社会促进和社会补偿在内的完整的社会保障制度体系（Sozialgesetzbuch I，SGBⅠ）。社会补偿的制度价值在于作为社会保障制度拼图的一个板块，旨在完善社会保障制度。社会补偿制度在现有制度体系中已经形成了包括药物及环境污染补偿、农民失地补偿的格局，而对于特定主体的特别牺牲补偿还尚未延及到对运动员的补偿，亟待补缺。运动员退役时的社会补偿作为运动员养老保障的重要组成部分，也亟待将其归入。

我国现行对退役运动员的经济补偿实践并非属于严格和规范意义上的社会补偿范畴。2003年人事部、财政部和国家体育总局联合颁发《自主择业退役运动员经济补偿办法》（国人部发〔2003〕18号），并以此确立了对原属体育系统但选择自主择业运动员的一次性经济补偿。这一经济补偿包括基础安置费、运龄补偿费和成绩奖励3部分。集中基础安置费作为运动员与运动队解除工作关系的一种补偿，更具有劳动法上经济补偿金的性质，虽然具有形式的合理性，但却未涉及工作关系存续期间运动队对于运动员依法应负有的养老保障义务；运龄补偿费虽具有些许社会补偿的意蕴，但并未实际上升到这一层次且依据、标准尚不完善；成绩奖励作为广义福利的一部分，并不能并入社会补偿的范畴。

2.2.3 体育法律规范体系不健全，养老保障乏善可陈

运动员养老保险权益的实现需要法制的保障，尤其处于第一象限和第四象限中退役退休后的运动员养老保险权益更需要法律明确和强有力的保障。

当前无论体育法律法规还是社会保险法律法规，除了“478号文”之外，并没有对运动员养老保险制度进行集中全面规定，即并未形成全面完善的运动员养老保险规范体系。运动员的养老保险制度呈现“保险内容、保险对象和险种的单一化”（孙娟等，2015）。根据2007年印发的《运动员聘用暂行办法》（体人字〔2007〕412号）的规定，专业运动员又分优秀运动员和试训运动员2种身份属性。“478号文”作为第一次全面规定运动员社会保险制度的规范性文件，一方面将优秀运动员和试训运动员进行区别，对优秀运动员养老保险制度明确进行了规定，“试训结束运动员转为编制内优秀运动员的，原连续试训时间可计算为连续工龄”，而对于试训运动员未转为编制内运动员的则规定为原试训期间不计算为连续工龄，并规定“试训运动员在试训期内可不参加基本养老保险”。这一规定对于试训期间结束后转为编制内的优秀运动员而言，由于所在训练单位会为其一次性补缴其计算工龄的试训期间内的养老保险，并无损失。对于未进入编制内的试训运动员按试训之前的渠道返回原单位，由于试训期间运动员并不服役于原单位，因此原单位并无法定义务为其缴纳养老保险费。若试训期间训练单位不为其缴纳养老保险费，导致试训结束后未进入编制内的运动员返回原籍时存在养老保险费断缴的问题。实践中各统筹地区养老保险制度对领取养老保险待遇的条件规定为包括最低连续缴费年限和累积缴费年限等情形，运动员试训结束返回原籍后需重新积累连续缴费年限。

属地管辖下地方性规范文件“同人不同价”的问题，首先表现为各地方体育队伍内部的差异，由于组织安置的差异导致具有机关事业单位编制运动员的养老保险与自主择业运动员的养老保险以及待业运动员的养老保险待遇之间的差异。此外，还表现在不同地区之间运动员的养老保险待遇差异，造成这种差异的原因在于属地管辖之下不同地区对于运动员试训期间视同缴费的规定差异引发的养老保险缴费年限的差别，同时属地化和碎片化的养老保险制度在缴费基数、缴费费率上的不同也会引发养老保险缴费积累的差异。由于养老保险的“对价性”（房海军，2018），缴费累积的多少体现于待遇的多寡。

3 运动员养老保险制度的改革路径与制度重构

体育强国建设的过程中，我国建立了优秀运动员的选拔机制，发展了数量巨大的运动员后备军。但我国运动员养老保险制度仍然尚未形成有效供给（庞善东，2013）。在这样的背景下，我国应进一步发展完善运动员养老保障制度，为我国体育事业的良性发展和运动员的健康成长提供坚实的制度保障。然而养老保险制度改革难以一蹴而就，须在“效率-公平”价值理念下平衡推进，既要体现制度分配公平，又要体现在不同阶段各有侧重（杨复卫，2020）。

3.1 退役运动员养老保险制度的域外经验与启示

1984年于美国洛杉矶举办的第23届奥运会，是新中国参加奥运会的新起点，由此也正式开启了新中国现代竞技体育事业的新篇章。我国以现代竞技体育为主导的体育事业发展晚于西方国家半个世纪之多，对于运动员退役后的养老保障或有不少可资借鉴的经验。

3.1.1 退役运动员养老保险制度的域外实践

就研究对象而言，域外关于运动员养老保障的研究集中于职业运动员（professonal athlete）中的精英运动员（elite athlete）。总体来看，对于职业运动员退役的研究问题较宽泛，包括运动员退役的影响因素、运动员退役后的身份和收入变化、对退役运动员的社会支持体系、运动员退役后的心理问题、运动员退役后的社会融入等。运动员退役后的养老保障主要包含退役后的社会支持体系以实现退役后再就业和运动员养老保险制度2个板块。

3.1.1.1 运动员退役后的社会支持体系

域外对于运动员退休养老的关注和研究以运动员的退役为起点。从1960年开始，优秀运动员的退役就开始引起了西方学者的关注，彼时对于运动员退役的认识局限在退役带来的负面影响上（Hill et al.，1974），后来才逐渐将运动员的退役视为一个正常的以过程为导向的过渡（Stambulova et al.，2009）。关于研究视角和方法，从域外的研究成果中几乎都能分离出以退役为界限的阶段性研究（图2）。关于运动员退役，有研究总结出3种类型：因年龄退役退休、因伤病退役以及自己积极选择的退役（Cosh et al.，2013）。还有研究将因伤病等不可测的因素带来的退役和职业过渡阶段总结为非规范性转变（nonnormative transitions），将可预测的职业过渡阶段界定为规范性转变（normative athletic career transitions）（Stambulova et al.，2009）。近年来，运动员退役过渡期间的背景因素和职业发展受到越来越多的关注（Küettel et al.，2018），主要集中于从职业生涯过渡到退役后的职业支持以及与成功过渡有关的因素（Lavallee et al.，2000）。

图2 运动员退役、退休转换过程（Stronach et al.，2014）Figure 2.The Transition Process of the Athlete's Retirement

有研究认为，退役过渡期（transitional period）中的过渡概念是从整个生命周期的角度来看的，包括在运动员职业过程中开始的过渡。在干预的层面上，对运动员过渡期干预的重点已经从终止运动生涯可能带来的创伤转向职业过渡和运动员生活技能，干预的目的旨在为过渡期的运动员提供支持和教育（Wylleman et al.，2004）。美国和欧盟等国家和地区对于运动员退役、退休后的保障均强调退役后至重新就业之前这段迷茫期（过渡期）①根据Kerr等（2000）的研究，迷茫期（nowhere land）或者过渡期指的是在不确定性和迷失方向上的运动员在悬而未决的时期经历了身份的转变并最终实现自我的阶段。的社会支持（Kerr et al.，2000）（表2），而无论是在澳大利亚还是在其他国家，职业体育运动都普遍接受了运动员倡导者的论点，即运动员支持通常是体育俱乐部和联合会的责任（Lavallee et al.，2000）。就过渡期的退役运动员而言，有必要改善对运动后职业运动员的支持，并可能利用前运动员的知识作为与体育相关领域的潜在劳动力（Santos et al.，2016）。

增加教育机会以及职业援助计划（sports career assistance programs）构成了运动员退役社会支持体系的核心内容。教育权对于运动员来说主要指运动员有根据自己需要接受教育的权利（邹国忠等，2016）。有研究认为，促进精英运动员的双重职业并研究退休的前瞻性观点可以促进精英运动员的退休以及向另类职业的过渡（Torregrosa et al.，2015）。在瑞士，更多的机构支持将精英体育与高等教育研究相结合，包括财政补助金在内，可以帮助瑞士运动员达到等同于其同龄人口平均水平的教育水平。澳大利亚目前正在实施的职业援助计划，例如，运动员职业教育计划（athlete career and education program，ACE）可为运动员的职业发展制定更具体的干预措施（Lavallee et al.，1997）。新西兰于2005年开始实施ACE项目，旨在维持生活与体育的平衡而不损害运动员体育目标的实施（张锐铧，2008）。欧盟委员会（European Commission）于2012年发布了“欧盟运动员双重职业指导原则”。

3.1.1.2 运动员退役后的养老保险制度

几乎所有有关运动员社会保障的研究都强调运动员社会保障的缺失并提出了诸多建议，但到目前为止，还未有一个完整的解决方案。

针对运动员的养老金计划，各国的情况并不完全一致。在土耳其，职业运动员与雇主之间的法律关系基于服务合同（service contract）建立，职业运动员并不受劳动法的约束，因此不能根据劳动法的规定要求遣散费、补偿和年假，但职业运动员在社会保险法（Social Insurance Law）和一般健康保险法（General Health Insurance Law）的覆盖范围内。职业运动员以其所得参保缴费，雇主负有将职业运动员所得通知社会保障机构的义务（Fişekçioğlu et al.，2019）。从欧盟其他成员国的实践（表2）来看，西班牙、法国、意大利、荷兰和芬兰均有适用于运动员的养老保险制度，而更多的欧盟成员国并没有专门针对于运动员的养老保险制度，但这并不意味其他各国对于退役运动员没有保障，以英国和德国为例，其运动员以公民身份参加强制社会保险（statutory pension insurance）。

表2 欧盟部分成员国（地区）为运动员提供的社会保障服务Table 2 Services for Athletes in Part of Member States（Region）of EU

日本的国民年金保险制度覆盖了20～59岁的所有公民，国民年金保险作为基本年金必须参保，2019财政年度每月保费为16 410日元。因此，日本的运动员可以享受到国民年金的基本保障（national pension system）。由于日本职业运动员被视为个人业主（sole proprietors），因此其并不能获得适用于职工的年金（Yamazaki，2018）。

美国于1935年通过了世界上第一部《社会保障法案》（Social Security Act）。美国运动员的职业养老保障以商业保险为主要运作模式。1947年美国职业棒球联盟（Major League Baseball，MLB）建立全美第一个运动员职业年金计划，随后国家曲棍球联盟（National Hockey League，NHL）建立运动员养老金计划，1959年国家橄榄球联盟（National Football League，NFL）建立运动员养老金计划，1965年北美职业篮球联盟（National Basketball Association，NBA）建立运动员养老金计划（Professional Sports Pension Plans）。美国逐步在各体育运动项目中依托职业联盟（俱乐部）建立起职业运动员401（K）年金计划，即税收递延缴费确定型（Defined Contribution，DC）养老保险制度，并就运动员年金计划的缴费主体、缴费基数、缴费年限、待遇领取条件、基金运营和监管等有明确的规定（邹德新 等，2009b）。

3.1.2 域外退役运动员养老保险制度的规律及启示

通过梳理分析世界部分体育强国运动员退役后社会支持体系和养老保险制度，对我国运动员退役、退休后的养老保障制度得出如下启示。

1）域外运动员退役支持和养老保障的实践都不约而同地聚焦到了职业运动员中的精英运动员，侧面反映了优秀运动员作为西方国家竞技体育和职业体育发展的中流砥柱地位。我国《运动员聘用暂行办法》（体人字〔2007〕412号）将运动员划分为优秀运动员和试训运动员的做法具有合理性。

2）运动员退役后的保障包含了社会支持体系和养老保险制度两方面，忽略其中任何一个部分都有可能导致运动员退役后的养老得不到充分的保障。社会支持系统处于养老保险制度的前端，其本质目的是通过社会支持系统实现运动员职业的转换，即实现运动员养老保险制度的平稳衔接，最终使运动员退休后实现老有所养。因此二者形似分属不同领域，实则内在关联紧密。

3）运动员退役后社会支持体系涵盖了接受教育、职业培训（如欧盟的双重职业计划）、提供就业机会、社会补偿等多个方面（图2，表2）。接受教育和职业培训在内的计划并非直到运动员退役后才开始筹备和实施，而是于运动员在役期间已经开展。澳大利亚一直在为高水平运动员制定职业和教育计划。丹麦运动员在体育生涯的最后阶段更加积极地参与他们的教育发展。波兰运动员在其主要运动学科上更早地进行专业化（Côté et al.，2014）。

4）运动员养老保险制度包含了运动员因伤病丧失劳动能力退役后的生活保障。无论是美国的老年、遗属和残障保险，抑或职业联盟设立的职业年金，还是日本的国民年金保险以及德国的法定年金保险，都包含了参保人因伤病丧失劳动能力时的病残津贴。

3.2 运动员退役前养老保险制度改革路径

世界各国老年风险的主流保障方式是养老保险保障。运动员养老保障的主要矛盾在于退休后能否获得充分的养老金，然而这一矛盾衍生自退役前运动员能否顺利进入养老保险制度系统，以及退役前是否建立了有效的社会支持系统使运动员退役后能通过顺利的职业转换实现养老保险制度的衔接。

3.2.1 同质同构：试训期间运动员身份的改革路向

我国形成了以城镇企业职工、机关事业单位工作人员和城乡居民为主体的养老保险法律制度体系，具有典型的身份属性。除了城乡居民的身份，试训期间运动员并不明确具有城镇企业职工和机关事业单位工作人员的身份，因此并入城镇企业职工养老保险。然而，《中华人民共和国职业分类大典》（2015年版）将运动员作为一种职业进行解释，无论是职业运动员还是专业运动员，在役期间从事的体育训练和比赛具有极强的劳动属性，其与俱乐部和体育训练单位之间具有典型的劳动关系。2007年《运动员聘用暂行办法》（体人字〔2007〕412号）将运动员与体育训练单位的关系界定为聘用关系则面临2个问题，一是未进入优秀运动员序列的未对其身份进行界定，同时也未规定其养老保险；二是聘任关系的法律调整不明确，导致运动员的权利保障模糊。

在举国体制之下应考虑通过立法明确专业运动员的身份属性，是基于运动员职业活动而与体育训练单位建立劳动关系，也是运动员与体育训练单位之间建立起事业单位的人事聘用关系，有利于明确运动员养老保障的义务主体，实现运动员的养老保障。

3.2.2 协同并举：试训与养老保险制度的协奏

运动员试训法律制度虽然在一定时期之内给我国体育事业输送选拔了大量人才，发挥了制度红利。但由于法律制度的不健全为运动员的养老保障带来诸多隐忧。首先建议废止当前试训期间关于养老保险中欠妥的规定，尤其是试训期间可以不缴纳养老保险费的规定；其次，明确试训单位，以及试训单位的法律属性；再者，明确试训期间试训运动员与试训单位之间的法律关系，以确定试训运动员养老保险的义务主体及义务内容；最后，明确试训前后试训运动员与原单位之间的权利义务关系如何处理和配置，以及养老保险制度如何衔接。

3.2.3 寓教于训：前置专业运动员职业培训制度

运动员的职业生涯具有明显的阶段性，运动员大多都会在到达职业生涯高峰期以后退役，甚至有些运动员在职业生涯高峰期选择退役。基于运动员职业生涯的特殊性，运动员退役时年纪尚轻，距离法定退休年龄还有较长时间。丹麦、瑞典和波兰3个国家的运动员在实际退休之前的平均7～11个月就开始计划退役后的职业生涯（Küettel et al.，2018）。虽然一些优秀运动员被国家和单位安排工作进入编制，但绝大多数的运动员仍然面临退役后再就业的问题，面对相对薄弱的文化科学知识和贫乏的技艺技能，运动员再就业问题成为现实的难题。运动员再就业的难题可以通过改革优化运动员训练体制来解决，其中最重要的是确立以市场为导向、以退役后再就业为目标，贯彻“终身发展”的理念，以此推进体育人才培养体制的渐进式改革（孟凡强等，2009）。

建立以职业培训为核心内容的运动员退役社会支持系统。首先应考虑在役期间提升文化知识学习和职业培训的比重，平行的“双重职业”轨迹也许可以保护运动员免受转出体育运动的严重困难。“双重职业”（dual careers，DC）被欧盟认为是精英体育与教育/工作的结合体。“双重职业”在美国大学体育运动中已有较长的传统（Baron-Thiene et al.，2015）。在北美，体育和教育系统紧密相连，并为学生运动员提供奖学金（Barriopedro et al.，2019）。除了退役时制定支持计划外，还建议制定整个职业发展计划（Carapinheira et al.，2018）。职业教育与职业培训通常为各种形式的教育，旨在支持参加工作，无论是（重新）融入工作，还是提高工作效率（McGrath，2012）。《中华人民共和国职业教育法》规定，职业教育是国家教育事业的重要组成部分，是与职业培训并举的方针。《中华人民共和国劳动合同法》第六十八条明确规定了用人单位职业培训的义务。由此，可以明确体育训练单位对于职业培训的法律义务，可以在《运动员聘用暂行办法》所规定的职业转换过渡期内开始职业培训，缩短运动员在役与退役后再就业之间的时间间隔。

3.3 运动员退役后养老保险制度重构

运动员退役后养老保险制度同时面临不充分、不平衡的问题。在既有养老保险制度运行的基础上，不充分的问题要靠完善运动员社会补偿理论和制度来加强；不平衡的问题要通过将因伤病丧失劳动能力而退役的运动员纳入保障范畴来解决。然而，退役运动员养老保险权益充分、均衡的保障，最终要通过运动员养老保险法制的健全来实现。

3.3.1 主体回归：伤病退役运动员向养老保险的归入

养老保障的主要内容包括强制性的公共养老金、病残津贴和遗嘱抚恤待遇（科林，2002）。在公共养老金之外，运动员的伤病常常造成运动员暂时或者永久性丧失劳动能力，基本生活收入的缺失。病残津贴能够及时满足运动员群体的基本生活保障需求（杨东，2002）。

我国运动员养老保险既有理论和实践未将运动员在役期间发生伤病纳入保障的范畴，也没有对运动员适用养老保险享受养老保险待遇的条件有明确规定，仅是规定将运动员纳入现行养老保险制度体系。实践中，运动员在役期间发生伤病事故导致退役的，也仅是将其视为伤病风险适用工伤保险进行损失的补偿，适用医疗保险进行治疗费用的部分报销，未考虑将其纳入养老保险制度给予收入损失的替代进行保障。为给予运动员应有的全面保障，应将运动员因伤病丧失劳动能力等情形纳入养老保险的覆盖范围。从理论和规范层面明确运动员养老保险的概念和范围，以实现运动员养老保险制度与现有养老保险制度体系的全面对接。

3.3.2 理论拓补：完善运动员社会补偿理论

有研究认为，运动员除了应该有普通劳动者所享有的养老保险制度之外，还应该基于其特殊的贡献享有国家的补偿（张陵，2009）。从规范意义上进行分析，运动员的养老保险与国家基于运动员的特殊贡献而给予其补偿并不具有相同的理论基础。运动员养老保险本质是一种风险预护制度，是运动员为预防未来风险发生产生收入损失而预先建立的一项制度，只不过基于法定的原因，这一制度在实施过程中缴费的法定义务主体包括体育训练单位和体育运动员自身。而运动员是否应该得到补偿是与社会保险相同位阶的社会补偿制度的内容。社会补偿是国家对于社会的特殊群体，基于其特殊的贡献而给予其一定的待遇保障，运动员的补偿应属此一范畴。类似社会补偿的制度内容在我国分散规定于社会福利和优抚安置的制度中。

运动员的社会补偿是一个重要的课题，需要理论的深耕和制度的加入。新中国成立70年以来，我国体育事业飞跃式发展，成长为世界范围内的体育强国，运动员做出了不可磨灭的贡献。对运动员进行社会补偿具有相应的法理基础，但对运动员的社会补偿应该制度化。当前，我国已经颁行实施了《自主择业退役运动员经济补偿办法》（国人部发〔2003〕18号），但本质上这种补偿更类似于劳动法中因解除劳动关系而支付的经济补偿金，并不具有规范意义上社会补偿的特质，“对运动员的补偿不同于奖励，也不同于单纯的赔偿”（吴宏洛，2008），尚未将社会补偿的对象延及于体育运动员。因此，可以基于运动员对国家的贡献拓展社会补偿的理论，将国家对运动员的社会补偿制度化并将其纳入法律保障范畴。

3.3.3 规范、统一、细化：运动员养老保险法律规范立改废的路径

对运动员社会保障意识之下的运动员养老保障法律规范不完善体现在以下几个方面：1）未明确不同身份运动员所应参保的养老保险制度；2）未规定养老保险法律制度的覆盖范围；3）未规定运动员养老保险制度的参保主体、保费缴纳、财务制度以及运动员养老保险权益等问题；4）既有法律规范效力层级较低。

针对以上情形，首先建议在《中华人民共和国体育法》修改中，增加运动员社会保险权利保障的基本规定（李志明，2012），在体育基本法中明确多支柱的运动员养老保险制度体系；其次，作为社会保险基本法的《中华人民共和国社会保险法》应对包括运动员等社会特殊群体的社会保险作出制度回应，可考虑增设一条或一款于社会保险各险种之下，明确特殊群体的社会保险保障路径；第三，在体育基本法和社会保险法之下就运动员社会保险制度进一步完善立法，进一步完善不同身份运动员各个险种的规定，与体育基本法和《中华人民共和国社会保险法》预留的端口接入，实现法际整合；第四，加强运动员养老保险立法，提升运动员社会保险相关规定的法律效力位阶，使其他利益主体和相关部门配合落实运动员社会保险的立法目标（张恩利，2018b）；最后，可考虑由国家体育总局和人社部牵头，联合地方人大组织一次对全国各省、市、区运动员社会保障规范性文件的清理，旨在实现地方运动员社会保险制度与中央政策文件的统一，通过地方性法规的细化增强可操作性，让法律法规依托地方性法规的实施在照顾差异的基础上实现运动员养老保险制度的公平正义。

4 结语

新中国成立70周年，我国体育事业取得举世瞩目的成就，社会保险事业不断开创新局面。充分、平衡的运动员养老保障必然要借助包括商业体育保险在内的多支柱共襄发力才能实现（关晶等，2017），然而，当多支柱理念（邹德新，2009）下其他支柱尚未形成气候之际，理顺通过具有运动员社会养老保险制度原理，疏通运动员社会养老保险制度适用障碍，回归社会养老保险保障运动员老年和病残风险的制度初衷，给在役和退役运动员提供稳定的未来预期和基础保障具有重要社会意义。