长江流域水功能区划及管理

穆宏强

摘要：作为我国水资源保护的重要组成部分，长江流域水功能区划与管理极具代表性和示范作用。针对长江流域水功能区划的技术体系与管理体系，就其划分原则和程序、划分成果作了较全面的阐述;对长江流域水功能区管理体系的主要方面进行了研究，提出水功能区的管理应以监测与评价、确界立碑、水功能区调整与论证、水域纳污能力核算、拟定限制排污总量意见、入河排污口监督管理、水功能区信息归集与通报以及综合管理等为主要內容。以期为水功能区管理提供参考。

关键词：水资源保护，水功能区划，水功能区管理，水质目标管理，长江流域

中图法分类号：TV213文献标志码：A DOI：10.15974/j.cloki.slsdkb.2020.02.010

1研究背景

水是重要的自然资源，是生命之源、生产之要、生态之基。随着社会经济的迅速发展，人类对水资源的需求愈来愈多，对水资源的质量要求也越来越高。总体而言，长江流域并不缺水，但由于降雨不均，年内和地区间差异较大，部分地区资源性缺水，加之水污染问题突出，已成为制约社会经济发展的重要因素。为保障国民经济可持续发展，全面加强水资源保护，20世纪90年代开始，长江流域水资源保护局（以下简称“长江水保局”）就开始探索如何根据水体优劣状况，本着好水好用、优水保持、劣水治理的原则，结合当时的经济技术条件和水污染治理水平，采取区别对待的方式，对水域功能进行划分，分别采取保护措施，以达到保护水资源、改善水环境的目的。

为科学地进行水功能分区，长江水保局组织技术人员开展了大量前期调研、现场查勘、水质监测和科学研究工作。从污染源调查和岸边污染带调查、流域供用水状况及需求、水资源开发利用及河流水文情势等进行分析，对湖泊水库水环境状况、河湖水生态系统特征、水污染特征、水污染物稀释扩散规律、等标污染负荷、环境容量、水域纳污能力以及水污染治理措施等方面开展全方位研究。经过多年的实践和探索，形成了水功能区划的两级分类理论技术体系及管理体系，为开展全国水功能区划提供了重要的技术支撑。

水功能区划与管理是我国流域水资源保护理论与实践的重大突破之一。20多年来，从水功能区划理论体系的形成到区划实践，再到水功能区的管理，在我国水资源保护中发挥了重要作用。2002年新修订的《水法》确立了水功能区划及管理制度。2011年国务院批复实施的《全国重要江河湖泊水功能区划》、2012年初水利部、国家发展改革委员会和环境保护部联合印发《水功能区划成果》，成为我国水资源开发利用与保护、水污染防治和水环境综合治理的重要依据。水功能区划的理论技术体系形成了国家标准GB/T 50594-2010《水功能区划分技术标准》。

2 水功能区划体系

水功能区采用两级分类系统。一级区划主要解决地区之间的用水矛盾，在宏观上调整水资源开发利用与保护的关系;二级区划主要确定水域功能类型及功能排序，协调不同行业用水之间的矛盾。一级水功能区分保护区、缓冲区、开发利用区和保留区4类;二级水功能区仅在一级区划中的开发利用区进行，分为饮用水源区、工业用水区、农业用水区、渔业用水区、景观娱乐用水区、过渡区和排污控制区7类。

一级区划中，保护区指对水资源保护、自然生态系统及珍稀濒危物种的保护具有重要意义且需划定范围进行保护的水域;保留区指现状水资源开发利用程度不高，为今后水资源可持续利用而保留的水域;开发利用区主要指具有满足城镇生活、工农业生产、渔业和游乐等多种功能需水要求而划定的水域;缓冲区指为协调省际间、矛盾突出的地区间用水关系而划定的水域。

二级区划中，饮用水源区指满足城镇生活用水需要而划定的水域;工业用水区指满足工业用水需求而划定的水域;农业用水区指满足农业灌溉用水需要而划定的水域;渔业用水区指水生态系统良性发展以及水产养殖而划定的水域;景观娱乐用水区指以满足景观、疗养、度假和娱乐需要为目的而划定的水域;过渡区指为使水质要求有差异的相邻水功能区顺利衔接而划定的区域;排污控制区指接纳生活、生产污废水比较集中，且所接纳的污废水不对下游水环境保护目标产生重大不利影响而划定的区域。

水功能区划的要素包括河流（湖库）名称、所属水系、水功能区名称、起止断面（点）、长度（水域面积）、水质管理目标以及所属省级行政区等。

3 水功能区的划分原则和程序

3.1 划分原则

（1）可持续发展原则。根据水资源的可再生能力和自然环境的可承受能力，并结合区域水资源开发利用规划及社会经济发展规划，科学合理地划分水功能区。既要保证本地区和当代人的用水需求，又不致使相邻地区和后代人赖以生存的水环境遭受破坏。

（2）统筹兼顾，突出重点的原则。水功能区划须统筹兼顾，充分考虑上下游、左右岸、近远期，以及社会发展各方面的需求。同时又要突出重點，以城镇集中饮用水源为优先保护对象。

（3）前瞻性原则。水功能区划体现社会发展的超前意识，既要结合未来社会发展需求，也要考虑当前受技术、经济条件限制尚不发达的地区未来发展的需求，为引进高新技术和社会发展需求留有余地。

（4）便于管理，实用可行的原则。水功能的分区界限尽可能与行政区界保持一致，便于管理。

（5）水质水量并重原则。水功能区划既要考虑开发利用对水量的需求，又要考虑其对水质的要求，不得降低现状水质标准。

3.2 划分程序和方法

水功能区划分按先一级后二级的程序进行。

3.2.1 一级水功能区划

一级水功能区划顺序为保护区、缓冲区、开发利用区和保留区。首先划分保护区。凡干流及主要支流源头区、重要调水水源区、饮用水源区以及对自然生态与珍稀濒危物种保护有重要意义的水域划为保护区。其次划分缓冲区。将省际水域、地区矛盾突出的水域划为缓冲区。再划开发利用区。开发利用区一般为城市（城镇）河段，水域开发利用程度较高，存在水体污染问题，需要分功能、分区利用与管理。划定保护区、缓冲区和开发利用区后，余下的水域划为保留区。

3.2.2 二级水功能区划

二级区划按照以下程序和方法进行：

（1）确定区划具体范围，即开发利用区的范围。

（2）收集划分功能区的资料，包括：水质资料;取水口和排污口资料;特殊用水要求，如鱼类产卵场、越冬场，水上运动场等;陆域和水域的规划资料，如城区的发展规划，河岸上码头规划等。

（3）对各区进行适当的协调与平衡，尽量避免出现低功能到高功能跃变的情况。

（4）考虑与规划衔接，进行合理性检查，对不合理的区划进行调整。

4 长江流域水功能区划

4.1 长江流域区划河湖选择

我国的水功能区划分为重要和其他两个层面，重要水功能区纳入国务院批复的范围，并作为最严格水资源管理制度实施的考核对象;其他水功能区为省级以下人民政府批复的成果，由各省级水行政主管部门组织划分并实施。

按照我国水资源分区，长江流域分金沙江水系、岷沱江水系、嘉陵江水系、长江上游干流区、乌江水系、汉江水系、长江中游干流区、洞庭湖水系、鄱阳湖水系、长江下游干流区、太湖水系及长江三角洲平原区等12个二级区，水功能区划所选择的河湖也与此一致。河流以流域面积为准，金沙江水系选择流域面积大于10000km²的支流;其他选择水系流域面积大于5000km²的支流，以及具有重要意义的支流进行区划;湖库选择容积大于10亿m³，以及具有重要供水功能的湖库进行区划。

4.2 长江流域水功能区划成果

根据长江流域各水系自然环境及社会经济状况，按照水功能区划分原则，纳入国务院批复的水功能区划成果，共包括一级水功能区1181个，区划总河长52660km，区划湖库面积13610km²。其中，保护区187个，保留区407个，缓冲区171个，开发利用区416个。二级水功能区978个，区划总河长11031km，区划湖库面积1961km²。其中，饮用水源区258个，工业用水区297个，农业用水区78个，渔业用水区22个，景观娱乐用水区130个，过渡区125个，排污控制区68个。

5 长江流域水功能区管理实践

我国的水功能区管理采用流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，其区划成果在2002年2月由水利部发布试行。同年5月，新修订的《水法》颁布实施，明确了水功能区的法律地位，确立了水功能区划的若干管理制度。此后，各省（自治区、直辖市）人民政府相继批准了本辖区河湖水功能区划成果。在此基础上，各流域机构又对水功能区进行了多次复核，历经数年，2011年底国务院批复了《全国重要江河湖泊水功能区划》。至此，我国内陆水域基本形成了以水功能区为单元进行水资源开发利用与保护和水污染防治的基本格局。

在管理方面，水利部于2003年印发了《水功能区管理办法》。2017年，对该办法进行了修订，更名为《水功能区监督管理办法》，充实了部分内容，强化了人河排污口监督管理。但该办法仍为水利部规范性文件，法律效力有限。在长江流域，水功能区监督管理基本按照水利部的部署开展工作，但同时也结合流域特点进行了探索和实践。这些工作主要体现在水功能区的监测与评价、确界立碑、水功能区调整与论证、水域纳污能力核算、拟定限制排污总量意见、人河排污口监督管理、水功能区信息归集与通报以及综合管理等，为长江流域水资源保护和水污染防治提供了重要支撑，也为其他流域水功能区监督管理提供了借鉴。

5.1 水功能区监测与评价

长江流域水功能区监测开始较早。2003年，长江水利委员会就开始部署水功能区监测工作，限于条件，当时只开展了部分省界缓冲区监测，监测信息纳入每月发布的《长江水资源质量公报》，但并未注明水功能区名称。2005年，按照水利部的部署，全面开展水功能区监测。2006年开始按月发布《长江流域及西南诸河水功能区水质通报》（以下简称《通报》）。2010年实现省界断面全覆盖监测。到2018年，全流域监测水功能区占85%以上，基本上覆盖了流域内的重要水体，为最严格水资源管理制度的实施与考核提供了重要依据，也为公众了解长江流域重要水域水质状况提供了重要平台。

水功能区的评价是按照GB3838-2002《地表水环境质量标准》，采用单因子评价方法，在最严格水资源管理制度“三条红线”的考核中，只评价高锰酸盐指数和氨氮。全指标评价主要是掌握水功能区水质的总体状况，《通报》及《长江水资源质量公报》中均为全指标的评价结果。随着水环境保护管理进一步加强，水功能区评价也进一步扩展内容，向水质、水量、水生态一体化的综合评价转变，水污染控制也会逐步实现人河污染物的浓度、总量和种类三控制转变。

5.2 水功能区确界立碑

水功能区确界立碑是其管理的重要内容之一，既可起到告示作用，更重要的是确定了水域物理管理范围。一旦在此区域内发现对水资源、水环境和水生态造成影響或者损坏的活动，可通过举报电话告知管理方及时采取措施，进行及时恢复和保护，使该水功能区发挥正常功能。

在流域层面，从2007年开始，长江水利委员会即着手对省界缓冲区和直管水域进行确界立碑。经过数年的建设，对近百个省界缓冲区竖立了近300块标志牌，并向社会告示水功能区的范围、水质管理目标、举报电话等。这样既可宣传，也对省际间的水事活动具有约束作用。

5.3 水域纳污能力核算及限制排污总量意见拟定

核定水功能区水域纳污能力，提出限制排污总量意见，是《水法》确定的水功能区管理的一项基本制度，为建立水功能区限制纳污制度，确立水功能区限制纳污红线提供重要支撑。为此，长江水保局在长江流域水资源保护规划编制及水功能区划过程中就开始探讨研究水域纳污能力核算的理论方法体系。2004年，率先提出三峡水库不同蓄水位下水功能区纳污能力的核算成果和限制排污总量意见，由水利部依法提交国家环境保护总局，作为三峡库区水污染防治和水污染物排放控制的依据。2006年水利部颁布实施《水域纳污能力计算规程》。2010年上升为国家标准，标号为GB/T25173-2010。该规程为全国水功能区水域纳污能力核算、拟定限制排污总量意见提供了技术上的保障。