基于生态治理的林业精准扶贫路径探究——以山西省晋中市为例

贺迎春

(晋中市林业局，山西 晋中 030600)

“十三五”时期是全面建成小康社会的关键时期，也是打赢脱贫攻坚战的决胜阶段。《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》指出，牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念,探索生态脱贫新路子，让贫困人口从生态建设与修复中得到更多实惠。国家实施的退耕还林还草工程、天然林保护工程、防护林建设工程、防沙治沙工程、湿地保护与恢复工程等重大生态治理项目，在资金安排上也进一步向贫困地区倾斜，以提高贫困人口参与度和收益水平[1-2]。山西省是全国扶贫开发重点省份，针对全省贫困问题与生态脆弱问题相互交织的突出特点，山西省政府在《关于坚决打赢全省脱贫攻坚战的实施意见》明确提出了“五个一批”林业精准扶贫工作思路。这是山西对省情、农情、致贫原因和经济社会发展深入研判作出的科学决策，是“绿水青山就是金山银山”战略思想在三晋大地的生动实践[3]。目前，国内学者对林业扶贫的研究主要集中在定量评估干果经济林产业对贫困人口增收贡献方面，少有全方位对生态治理视角下的林业精准扶贫路径的研究。在全国上下大力实施脱贫攻坚的背景下，如何更好利用深度贫困地区现有资源推动经济收入由“输血型”向“造血型”的转变，是各级政府急需解决的问题[4-5]；如何让“穷山恶水”成为农民脱贫致富的“金山银山”，是广大学者一直思考并不懈探索的重要课题。因此，对山西省晋中市林业生态治理现状进行调研，明确生态治理下的林业精准扶贫路径，并提出针对性的对策建议，为政府制定林业扶贫相关政策提供参考，也为全国同类地区林业扶贫决策提供理论借鉴。

1 数据与方法

1.1 研究区概况

山西省位于华北平原西部的黄土高原区域，晋中市位于山西省中部，全市国土面积1 640 000hm2，林业用地408 533hm2。晋中属全省水土流失较严重的地区之一，全市84.4%的国土面积属山区、丘陵区，既是现有森林的集中分布区，也是宜林地多、坡地撂荒面积大的生态脆弱区。晋中市建档立卡农村贫困人口共24.46万人，贫困村673个，贫困发生率11.4%。全市现有左权、和顺两个国定贫困县和榆社、昔阳两个省定贫困县，653个贫困村，74.7%的贫困人口集中分布在梁峁起伏、沟壑纵横、水土流失严重的干石山区，自然条件恶劣，生态环境脆弱，脱贫攻坚任务艰巨。

1.2 调研方法

2019年6月至12月，调研组采用座谈、实地调查、走访农户和林业部门介绍相结合的方式，深入晋中市9个县开展实地调研，重点了解了榆社、左权、和顺、昔阳四个贫困县自2016年林业精准扶贫工作启动以来的生态治理现状、贫困发生率、扶贫模式。统计数据来源于相关县林业、扶贫部门官方公布的数据[6-7]。

2 结果与分析

数据汇总结果显示，晋中市共有79 100多名贫困人口参与林业生态治理，脱贫人数累计达到14 196人，助推64 904人增收。其中，四个贫困县共组建扶贫攻坚造林专业合作社262个，领取扶贫专用造林资质214个；四个贫困县通过参与林业生态治理累计增收56 822万元，脱贫人数累计达10 159人，助推57 621贫困人口增收(见表1)；四个贫困县累计完成造林38 607hm2(见表2)，增收34 150万元；四个贫困县累计完成新一轮退耕还林9 200hm2，直补农户资金10 830万元；四个贫困县累计完成干果经济林提质增效23 333hm2，增收10 500万元；四个贫困县聘用各类护林员共1 336人，工资性收入801万元；4个贫困县共发展以生态庄园为主的林业产业299个，2 462个贫困人口通过入企务工拿“薪金”、土地流转收“租金”，增收541万元，人均年收入2 200元以上(见表3)。可以说，晋中市结合全市生态脆弱区与集中连片贫困区高度重合的实际，突出特色，发挥优势，坚持把生态建设与脱贫攻坚有机结合，初步走出了一条林业生态治理与脱贫攻坚互促双赢的新路子(见图1)。

表1 2016—2019年四个贫困县林业生态治理扶贫增收情况

表2 2016—2019年四个贫困县林业生态治理建设规模

表3 2016—2019年四个贫困县林业生态治理分年度建设规模

图1 生态治理面积及贫困发生率变化情况

3 林业生态治理精准扶贫路径

在充分调研、反复比较、深入分析的基础上，调研组认为：晋中市资源禀赋的最大短板在生态，贫困人口致贫的主要原因在生态，生态脆弱造成贫困落后，贫困落后加剧生态恶化，将生态建设与脱贫攻坚结合起来，有利于充分发挥贫困地区的土地优势，有利于从根本上拔掉生态脆弱的“劣根”，有利于实现广大贫困地区生产发展、生活富裕、生态良好的总要求，有利于推进绿色晋中建设，有利于加快小康社会建成步伐。这既是当前的最佳治贫之举，也是长远的固本之道，更是广大山区贫困群众最直接、最有效、最持续的脱贫途径[8-9]。

3.1 目标导向

坚持生态攻坚与脱贫攻坚相统一、科学规划与精准施策相统一、工程带动与群众参与相统一，平均每年完成造林合格面积23 333hm2以上，到2020年末干果经济林达到126 667hm2，实现农村人口人均1亩以上；优质高效干果经济林达到66 667hm2，其中四个贫困县达到126 667hm2以上；林业总产值达到35亿元以上，农村人均林业收入达到1 500元以上，确保全市2.78万人摆脱贫困，助推13万贫困人口增收脱贫，走出一条山上治本、身边增绿、产业富民、林业增效的生态治理脱贫路径。

3.2 实现路径

统筹治山治水，补齐生态“短板”，协调增绿增收，精准施策，多措并举，把建设绿水青山的过程变成群众增收脱贫的过程，夯实脱贫根基，是实现持久稳定脱贫的可行路径。

3.2.1 全面加快荒山绿化，让贫困群众在参加植树造林中增收

统计数据显示，全市尚有宜林荒山252万亩，按7年时间完成计算，全市每年平均完成造林24 000hm2以上，其中四个贫困县每年造林13 334hm2以上，每亩投入800元，其中劳务费用占45%左右，80%由贫困群众所得，人均年收入达到5 070元，全市1.42万贫困人口可实现稳定脱贫。

3.2.2 大力实施退耕还林，让贫困群众在执行政策中增收

把退耕还林作为农民增收最直接、受益最广泛、脱贫最有效的工程，坚持能退尽退、愿退尽退，严格落实上一轮退耕还林26 000hm2、生态林再延长5年的补助政策，确保每年每亩补助90元按期兑现到户、退耕农户收入不减；全面启动实施新一轮退耕还林工程，四个贫困县达到8 000hm2以上，5年内可直接获得国家资金1.74亿元，其中贫困群众获得政策性补助1.14亿元，使8 100户2.12万贫困人口直接受益。

3.2.3 强化森林资源管护，使贫困群众在管林护林中增收

依托国家生态公益林、天然林保护、未成林造林地保护等各类林地管护项目和国家生态护林员政策，新增管护岗位60%以上由贫困人口承担，聘用森林防火护林员40%由贫困人口承担。全市四个贫困县可安置贫困人口生态护林员2 545个，其中左权、和顺两县1 125个生态护林员岗位可全部由贫困人口承担，人均年收入6 000元左右。

3.2.4 狠抓经济林提质增效，使贫困群众在精细管理中增收

全市四个贫困县有干果经济林41 000hm2，目前挂果的有33 333hm2，其中24 667hm2为低产低效林。重点通过四个贫困县核桃经济林提质改造，建成23 333hm2以上优质、高效示范园，可覆盖农户3.88万户11.67万人；其中贫困户1.46万户3.7万人，亩均增收300—500元，人均稳定增收1 000元以上。

3.2.5 延伸特色产业链条，使贫困群众在稳定就业中增收

一方面，深入挖掘森林资源在疗养休憩、度假保健方面的作用，大力发展森林公园、生态庄园等乡村生态旅游业，就业人员中贫困人口占到30%以上；另一方面，大力发展林下经济，积极发展林禽、林蜂、林菜、林草、林药、林菌、林油、林粮等循环经济模式，努力让每一片林地资源都成为群众蓄积财富的绿色银行。目前，4个贫困县累计发展以生态庄园为主的林业产业299个，2 462个贫困人口通过入企务工拿“薪金”、入股经营分“股金”、土地流转收“租金”，人均年收入2 200元以上。

4 讨论与建议

晋中市林业生态治理扶贫虽然取得了初步效果，但与人民群众的期盼仍有较大差距，缺林少绿、生态脆弱、生态产品短缺的局面还没有得到彻底扭转。今后，还需进一步树立绿水青山就是金山银山的理念，立足治根治本，精准实施林业生态治理扶贫攻坚，并把其作为全市建设生态文明的重大战略，作为改善贫困地区生态质量和民生质量的重大举措；统筹治山治水，协调增绿增收，坚持生态攻坚与脱贫攻坚相统一、科学规划与精准施策相统一、工程带动与群众参与相统一，以脱贫攻坚统领生态建设，用生态建设推动脱贫攻坚，将生态优势转化为经济优势；按照“扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、扶贫成效精准”的要求，协调、整合资源，发挥林业产业优势，突出改革创新，大胆探索尝试，持续提速加力，确保生态建设与脱贫攻坚互促双赢[10-11]。为促进林业生态扶贫更好更快发展，努力实现“百姓富”与“生态美”同频共振，助力乡村振兴，提出以下建议：

4.1 管理专业化

目前，全市已组建扶贫攻坚造林专业合作社262个，吸纳建档立卡贫困人口11 345人；其中组建干果经济林专业合作社145个，入社农户7 834户15 668人，其中贫困户2 366户4 732人。坚持“政府引导、企业主导、农民参与、市场运作”原则，通过实施购买式造林模式，确保林业生态治理项目覆盖所有造林专业合作社，确保扶贫政策真正惠及贫困群众。

4.2 政策制度化

重点是实行“四制”，推广“两保险”。实行承诺制，即造林专业合作社必须吸收60%以上的贫困人口参加林业生态治理，并通过“惠农卡”形式及时足额支付劳动报酬，在保证工程建设质量和进度的前提下，优先使用社员的绿化苗木；实行退出制，即对不履行承诺的合作社，在项目实施过程中造成重大质量事故的合作社，进入市级黑名单限期整改，逾期责令退出；实行台账制，即全市林业生态治理项目全部实行台账制管理，帮扶载体要对帮扶对象、帮扶项目、项目进展、资金兑付进行台账式管理；实行申报制，即生态庄园、合作社、示范乡镇、示范基地和示范园的项目须按照相关规定申报，从示范效应、覆盖贫困人口数、产业规模及发展状况综合评定，予以扶持。推广干果经济林保险，即按照“低保费、低保额、保成本”原则，继续加大贫困地区核桃经济林保险的支持力度，在市级财政补贴30%、县级财政补贴30%、参保者承担40%的基础上，农户承担的40%由市级财政再补贴20%；推广护林员保险，即林业部门应充分考虑到生态护林员业野外作业多、风险大的实际，为全市生态护林员购买意外伤害保险。

4.3 投入多元化

首先是增加财政投入。市、县级财政资金造林投入不低于年度一般预算收入的3%，同时积极争取国、省级林业建设项目发展资金。其次是扩大信贷规模。实行财政贴息、实施主体使用、贫困户承贷并受益的模式，为林业扶贫信贷投放资金。再次是建立融资平台。组建成立林业生态治理投资有限公司，实行市场化运作，多渠道融资。最后是吸纳社会资本。重点进行森林公园、湿地公园生态旅游建设，鼓励贫困人口以资源入股、就近就业，获得资产性收益和劳务性收入。

4.4 服务科技化

组建成立市级林业专家咨询委员会，负责研究发展对策，规划林业项目，破解技术难题，提供技术支持。重点从信息、品种、技术等方面提供全方位服务，帮助贫困户实施和落

实各项综合管理措施。另外，以现有技术服务队、乡土专家、技术能手为依托，组建多种形式的县、乡两级专业技术服务队。

4.5 考核目标化

围绕林业精准扶贫发展规划，把脱贫成效考核与领导干部目标责任考核结合起来，制定扶贫目标、任务、资金、责任“四到县”考核机制，将扶贫攻坚与林业生产同部署、同检查、同落实、同考核，以责任促落实，以考核促成效。