新时代农村学校体育发展不均衡不充分的表现及解决路径

马 军

党的十九大报告指出，“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”新时代社会主要矛盾已发生变化，我国农村教育乃至农村学校体育发展的主要矛盾也随之发生了相应的变化。当前，我国农村学校体育发展的主要矛盾已经转化为人民日益增长的优质教育需求与不平衡不充分的教育发展之间的矛盾。从社会主要矛盾的角度深入研究农村学校体育发展的不平衡与不充分问题，具有重要的现实意义和理论价值。

1 破解“不平衡不充分”问题是新时代农村学校体育发展的关键着力点

1.1 农村人口地理学特征制约了农村居民对优质体育教育的强烈需求

从需求侧看，学龄人口多、人口密度小是农村人口地理学的重要特征。这一特征使得农村教育体量大，地域覆盖面广，规模效益低，需要投入更多体育教育资源[1]。当学校体育资源以等量的方式配置到需求侧相同数量学龄人口时，受农村人口地理学因素的影响，农村小规模学校的投入效益被稀释。主要表现在以下三个方面：

从规模效益方面看，农村学校规模效益低。农村人口地理学特征决定了农村学校不仅迫切需要与城镇学校等量的资源投入，更需要依靠国家政策倾斜投入更多的资源，但资源投入实际情况与现实需求存在较大差距。据《中国教育统计年鉴2016》统计，2015年，全国高中、初中、小学学校总量为243 134个，其中农村为123 226个，占全国总量的50.68%；在校生总数为166 090 275人，占全国总人数的21.88%。农村学校在校生数量相对少，学校数量占比却达到了全国总量一半以上，也就是说，50%的学校仅容纳了20%左右的学生就学。这充分表明农村学校总体的资源投入要远大于城镇学校。

从资源投入效果看，投入大、效益低是当前农村学校发展的主要特征。学校数量多与单体学校资源投入不足并存的局面长期存在。资源投入与学校规模不相匹配，学校数量多但资源占比少，与实际需求存在较大差距。农村学校体育馆面积、运动场地面积总量占全国比例均较低，分别为5.73%、31.55%，其中农村校均体育馆、运动场地面积分别低于全国水平；学校体育运动场(馆)面积、体育器械配备的达标率分别为72.94%、76.74%。还有相当数量的学校未达标[2]。

从资源供给对象看，乡村小规模学校对优质体育资源的需求更为迫切。无论从农村学校的历史演进、理论分析，还是从国外经验比较来看，小规模学校仍是我国农村学校长期存在的一种基本样态[3]。2015年农村教学点86 800个，占全国教学点88.18%。从生均、校均资源看，小规模学校开展学校体育所需资源大于常规学校。在师资、场地设施、经费分配等方面会遇到更多问题，在资源供给、分配、使用等方面也会遇到更多困难。这是新时代农村学校发展必须面对的现实。加之城乡教育二元结构导致的资源供给不足，农村学校体育发展的劣势愈加明显，难以满足人们对获得优质体育教育的需求，也就难以达到新时代教育发展的要求。

1.2 新时代人民的期待对农村学校体育发展提出了更高的要求

新时代新形势下，农村学校体育发展的现状难以满足人民群众对高质量体育教育的需求。学校体育发展不充分、体育教育资源供给相对短缺、体育公共服务供给不到位，是长期以来制约农村学校体育发展的突出问题。2018年全国教育大会上，习近平总书记指出：“改革开放和社会主义现代化建设、促进人的全面发展和社会全面进步对教育和学习提出了新的更高的要求。”同时强调“办好教育事业，家庭、学校、政府、社会都有责任”[4]。政府作为现代国家治理的首要责任主体，理应承担公共教育包括学校体育资源、服务的生产与供给的重任。农村学校体育不仅是学校体育工作的一部分，更是公共教育产品的重要部分。在中国进入新时代、全面建成小康社会的历史阶段下，人民对高质量体育教育的强烈期待理应得到及时回应。“各级政府机构的根本使命就是服务于人的需求的实现和人的自由全面发展，基本公共服务的范围就是人的基本需求在社会层面的制度化体现”[5]。

近年来，政府对农村学校体育的关注日益增加。如国务院印发的《关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见》中明确提出，“各地中小学校要开足开好体育课程，严禁削减、挤占体育课时间，各地要把学校体育工作列入政府政绩考核指标”，体现了国家层面在学校体育工作的责任意识，是对人民群众教育关切的有力回应，也是对人民群众期待高质量体育教育的一种回应。但《意见》中直接关注农村学校体育工作的内容仅有1处2次提及[6]，显然国家对农村学校体育发展的回应略显不足。近年来，国家、政府通过一系列教育政策和重大行动，如“农村义务教育薄弱学校改造计划”“乡村教师支持计划2015—2020年”等对农村学校的关注与政策倾斜，并且在不断加大对农村学校体育的资源投入、逐步改善农村学校开展学校体育的硬软件条件、不断补充与建设体育师资队伍等方面政府做了较多努力。这些政府重大扶持政策与行动的实施，一方面体现了政府正通过不断实施城乡教育资源差异化配置政策来改变农村学校体育发展落后的局面，另一方面也表明农村学校体育发展的现实与人民群众全面增长的需求还存在较大差距。

2 “不平衡不充分的发展”是农村学校体育发展矛盾的主要方面

2.1 发展不平衡

农村学校体育发展不平衡指的是学校体育发展水平和教育资源配置的比较关系，主要体现在三个方面：区域间、城乡间、县域内。

2.1.1 我国农村学校体育区域间发展不平衡——东部、东北部优于中部、西部从体育资源的地域分布来看，我国东部、中部、西部及东北部不同区域的农村学校体育发展不平衡问题依然显著。主要表现为：不同区域农村学校运动场地现有资源投入不均衡。中部、西部农村学校运动场地资源投入明显低于东部、东北部(见表1)。

表1 2015年不同区域农村学校体育运动场(馆)分布情况

注：数据来源《中国教育统计年鉴2016》。本文所涉及的地区划分是依据《中国统计年鉴2016》的划分标准。

区域间体育资源配置的比较，不能简单地以运动场地总量为依据，必须综合考虑该区域的学校数量。仅从运动场地总量上来看，西部农村中小学校运动场地的面积总量居优势，拥有了比东部还要多的体育场地资源。但仅从总量上无法判断中西部农村学校实际对体育资源的占有情况。如果考虑西部区域拥有的中小学校数，从每个学校单体拥有运动场地面积的实际来分析，西部、中部与东部、东北部存在较大的差距，即校均运场地面积从多到少排序分别为：东部、东北部、西部、中部。不同区域农村学校运动场地面积分布与学校数量呈不平衡态势，即每个学校拥有运动场地资源，东部、东北部远高于西部、中部。东部、东北部拥有中小学校数分别仅占全国21.24%、5.95%，数量远低于中部、西部的总量；却分别拥有了全国31.02%、7.94%的运动场地资源[3]。从体育馆建设的情况看，高投入的体育馆主要集中在东部。东部农村学校体育场馆面积占全国总面积56.51%，明显高于其他区域。

2.1.2 我国学校体育城乡间发展不平衡——城镇优于农村从城市与乡村资源配置角度看，学校体育整体发展过程中城乡之间仍存在明显差距，学校体育不均衡发展问题仍十分突出。农村学校由于受到经济社会发展水平、城乡教育二元结构、自然环境条件等限制，在体育资源投入、体育师资队伍建设等多个层面仍存在发展滞后的问题(见表2)。

据《中国教育统计年鉴2016》统计，2015年农村学校数量占全国50.68%，也就是说，约一半学校分布在农村，但农村学校实际占有体育资源比例却很低，相当大的比例资源分布在城镇。体育资源配置的均衡程度直接影响着学校体育的整体发展水平，直接关系到教育的整体均衡发展。因此，城乡学校体育发展不平衡问题是学校体育工作中的短板和难点问题，制约着全国学校体育高质量发展。

从体育资源占有情况看，城乡学校差距较大，农村学校占有体育资源的比例明显低于城镇学校。农村学校体育场馆面积仅占全国的5.73%，城乡体育场馆面积之比高达16.46∶1，校均体育场馆面积城镇为275.23m2，农村仅为16.27 m2。显而易见，高投入的体育场馆主要分布在城镇。农村学校运动场地面积仅占全国31.55%，城乡运动场地面积之比为2.17∶1；校均运动场地面积城镇为7 815.59m2，农村为3 505.55m2[3]。无论是从体育运动场地总量看，还是从单个学校拥有体育场馆、运动场地面积看，城镇明显优于农村，城乡间不均衡发展状况较为严重。

表2 2015年城乡学校体育运动场(馆)分布情况

注：数据来源《中国教育统计年鉴2016》。

从师资队伍建设看，城乡间体育教师数量与结构存在明显差异、失衡严重，体育教师配置城镇明显优于农村；农村学校体育教师队伍不稳定，“流失率”高，呈现向城市流动的“逆均衡”趋势。2015年全国中学体育教师城镇268 478人，农村33 845人，城乡比高达7.93∶1[3]。据调查，小学体育教师平均年龄农村明显高于城市，职称普遍低于城市[7]。据统计，2003—2010年，全国中小学体育教师数量城镇呈现不同幅度的增长，农村义务教育阶段则明显减少[8]。体育教师从农村流向城市“逆均衡”趋势已成为农村教育发展之痛。有关调查显示：特岗教师“留任率”与“流失率”呈强烈反差，三年聘期内“留任率”高，但期满时流失率及累计流失率逐年上升，且教师的离职意向强烈[9]；普遍存在岗位吸引力不足，“骑驴找马”心态严重，多数不愿长期留任[10]。

2.1.3 学校体育县域内城乡发展不平衡——小规模学校是短板“乡村弱、城镇挤”是县域教育突出的矛盾问题，农村小规模学校是县域教育的主体，其学校体育发展滞后问题尤为突出。从学校规模看，乡村小规模学校为县域教育主体。据统计，2015年全国小学教学点共有98 437个，农村86 800个，占比高达88.18%；同时，农村小学共有106 403个，教学点占了81.58%[3]。

基于推进城乡基本公共服务均等化、提供公平、有质量的教育新要求，近年来，国家采取一系列重大政策措施解决农村小规模学校发展滞后的问题。2016年，国务院印发了《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》；2018年，国务院办公厅印发了《关于全面加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设的指导意见》。这两个文件都是从国家层面高位推进县域内义务教育均衡化发展的具体行动，体现了国家对农村小规模学校发展的重视，体现了彻底解决乡村弱问题的决心。但受城乡教育二元结构、历史发展、地理条件等多方面因素制约，农村小规模学校体育仍是学校体育的短板。体育运动设施条件相对较差、体育师资保障不到位、体育文化建设相对滞后等问题仍然突出，迫切需要进一步全面加强建设，改善育人环境，提升育人质量。

县域内教育资源供求关系不平衡。从体育资源配置看，“以县为主”的教育财政分权体制是当前我国农村小规模学校经费的来源。“以县为主”的财政主体重心偏低、 经费投入主体责任不明确、配套制度缺位等因素，导致经费总量与结构性不足、财政投入责任难落实等问题[11]。在学校体育资源投入方面，县域财政投入呈现城镇学校、乡村中心校、农村小规模学校依次递减的情况。县域财政分配不均衡导致县域教育“毛细血管”的小规模学校供血不足，难以获得体育资源优先发展权。从师资建设看，农村小规模学校与其他农村学校相比，除了存在教师队伍总量超编、年龄老化和结构性缺编等三大问题，体育教师还存在“专岗专人难”“留住教师难”“开好课难”等问题[12]。县镇学校与乡村小规模学校不均衡发展的状况在短期内很难发生根本性改变。

2.2 发展不充分

农村学校体育发展不充分指的是学校体育的发展资源、发展程度与新时代的要求、人民群众的需求之间的差距，具体表现三个方面。

2.2.1 农村学校体育经费投入不充分近年来，我国学校体育经费投入与教育财政投入保持同步增长态势，但农村地区体育经费投入仍然不充分，投入总量持续低于全国平均水平，远落后于城镇和东部沿海地区学校。据调查：2014年全国学校体育经费总支出269.19亿元，校均体育经费、体育场地经费、体育专用器材经费支出分别为12.22万元、5.10万元和1.34万元[13]。但农村学校尤其是西部地区投入明显不足，远低于全国平均值。每年体育场地、器材经费支出500元以下占 65．6% ；1 000—2 000 元及以上的仅占 6.1%[14]。

2.2.2 农村学校体育运动场地、设施器材建设不充分体育运动场地、设施器材建设情况与《国家学校体育卫生条件试行基本标准》的规定还存在较大差距。近年来，国家通过“国家贫困地区义务教育工程”“农村义务教育薄弱学校改造计划”“中西部农村校舍改造工程”等项目不断加大对农村学校的投入，体育场地设施器材建设得到了很大改观，但场地数量不足、种类参差不齐，场地质量差等突出问题，至今仍未得到彻底解决。从场地数量看，2015年农村学校体育运动场(馆)面积达标校数为89 883个，达标率72.94%；体育器材配备达标的学校数为94 558个，达标率76.74%，两者分别低于78.01%、82.80%的全国平均水平。[3]从场地质量看，“场地小”“场地差”“场地险”等问题在农村学校普遍存在且比较突出，不能满足学生体育活动基本需求[15]。据调查，农村学校体育器材不仅数量不足，而且质量不高、种类不多、规格不达标、利用率不高等问题普遍存在。材完全用于体育教学的占29.8%，大部分学校体育器材不能满足学校正常开展体育活动需要，能满足的仅占36.6%[16]。

2.2.3 农村学校体育教师队伍建设不充分农村学校教师结构性缺编，导致出现体育教师“所教非所学”现象。随着国家推进城乡教育均衡化进程的加快，通过“乡村教师支持计划”“特岗计划”等师资支援行动使农村体育教师数量得到了快速补充，但仍然无法满足农村教学实际需要。随着城镇化进程的推进，当前农村学龄人口流向城镇与自然减少的叠加效应，导致农村学校教师绝对数量出现富余，生师比城乡倒挂，出现了教师学科结构性短缺的新问题。据统计：城市、县镇、农村生师比分别为小学19∶1、21∶1、23∶1；初中13.5∶1、16∶1、18∶1。呈现出义务教育阶段生师比农村较县镇、县镇较城市依次递增的趋势[17]。因此，在农村学校教师在绝对数量充足的情况下，又表现为体、音、美等课程教师缺编的现象。一方面农村小规模学校采取包班教学，语、数、英、音、体、美等各科由一名老师来教，导致体育课由非体育教师来担任；另一方面，很多农村体育教师所教非所学，承担了其他课程的教学，没有更多的精力从事体育教学。农村学校教师结构性缺编无形间加重了体育教师教学负担，严重影响着体育教师队伍整体的质量，严重制约着农村中小学体育教学和全校体育工作的开展。

3 农村学校体育发展不平衡不充分的解决路径

3.1 瞄准农村学校体育发展主要矛盾，高位推动精准施策

3.1.1 优化政策设计，高位推动，制定扶持农村学校体育发展的政策框架统一政策执行目标，提升执行效力。各级政府在政策执行过程中应以农村学校体育需求为导向，统一政策执行目标，确保执行过程与预期目标保持一致，避免目标与效果的偏离。政策执行的难点在于缺少对农村学校真实需求的识别，最为关键的是要建立上下双向互通的需求表达机制，让农村学校真实的需求能够通过合理的渠道有效表达。政策的制定者应精准掌握农村学校体育发展困难的学校分布、体育资源、师资队伍、体育教学等信息，可利用动态化监测、持续帮扶；政策的执行者应有合理的通道及时反馈真实办学状况，确保政策能够得到适宜、精准、有效的执行。

3.1.2 强化过程监督，精准评估执行效果首先，应建立农村学校体育政策执行情况的专门评估组织，形成以社会组织、公益团体、政府部门、农村学校等多元监督与评估主体，建立长效的工作机制，保障监督与评估工作的专业性、权威性和第三方性。其次，要重视筛选评估指标，精准把握评估流程的操作，从而达到以评估促进农村学校体育发展。扶持项目应根据不同条件、不同需求的农村学校实现个性化，避免“大统一”“一刀切”；评估指标的制定、评估主体的选择、评估结果的反馈、反馈后的改进等都需要精准把握[18]。

3.2 适应农村学校教育的基本特征，精准配置体育资源

3.2.1 实施需求的精准识别，建立双向的需求表达与识别制度重新定位政府资源供给职责，关注有效供给效果。针对当前农村学校数量大、分布广、规模小等特征，国家、地方政府、基层管理者等层面应围绕农村学校基本的、真实的需求，在精准识别需求的基础上，实施精准供给，最终达到提升体育教育资源的供给效率和供给质量。将以往只关注资源投入量的指标，转变为关注投入利用的效果，以效果为导向来建立评价政府行为的机制。在重视运动场地、体育设施等硬性资源投入的同时，还应加大软性资源的供给与投入，如体育教师的培训与培养、教学奖励等。

3.2.2 实施多元化供给，改变单一化、碎片化供给方式鼓励社会组织、高等院校参与农村学校体育教学资源的供给，建立政府与其他社会力量协同供给的工作机制，形成互补、共赢的合作关系。如，国家体育总局实施的2018年“圆梦工程”——农村未成年人体育志愿服务工作，招募志愿者进乡村学校青少年宫开展志愿服务，开展运动技能指导、教师培训、冬令营等精准化的扶持活动；同时，高等学校可在课程建设、师资培训、实习生选派等方面进行精准扶持；政府可通过购买服务、第三方评估等方式增强资源供给的社会参与，强化供给机制的社会监督，纠正供给的单一性和碎片化。

3.3 遵循乡村教育规律，创新乡村教育治理模式

3.3.1 精准施策，引导教师“扎根”乡村教育行政部门要充分尊重教师的生存与发展的权利，充分考虑教师的真实需求，出台因地制宜、符合乡村实际的政策，引导、保障体育教师扎根乡村，激活教师的存在感。如，河南省信阳市采取了“录取本土递补、分配县来县去、乡来乡去”的特岗教师管理政策，建立了精准补充、动态调剂、实时调整的良性用人机制。2009年以来留任率超九成[19]。

3.3.2 区域协同，保障教师安心教学针对我国大部分乡村学校分布分散、规模小、学生少等特点，可推行区域教育联盟的方式解决体育教师缺口大、教学质量不高等问题，采取学校联盟、学区制、对口支援、走教、轮岗等多种举措，统一课表、统一课程、教师统一调配，建立乡村学校体育师资良性互动的长效机制。如，河南省濮阳县成立小规模学校联盟，采取“区域就近”和“学科互补”的方式组织体育教师走教，从根本上解决了体育教师队伍不稳定和体育师资缺口问题，一年内建成了136个教育集团。[20]同时，应加强农村体育教师的保障制度建设。通过政策倾斜、精准投入来提高教师的工作待遇，在培训、教学奖励、评先评优、生活保障等方面给予教师充分的保障。

3.3.3 保障学生的参与权，尊重学生的选择权学生是农村学校中最弱势的群体。教育主管部门、基层教育管理者、体育教师应充分考虑学生的存在感，尤其是要关注留守儿童的生存状态。一方面，农村学校要在开足体育课、开齐体育课、开好课外体育活动上下足功夫，充分尊重学生参与体育运动的权利，摒弃“分数至上”的教育观念，让学生在享受体育的过程中快乐成长；另一方面，在农村学校体育发展的内涵上要精准扶持，提升软实力。如，加大教师培训、教学能力提升等方面的扶持，为农村学校精准编制实用的教学技能教程、编写校本教材、编制教学计划、教案等，传授符合农村学校实际的大课间活动、体育游戏、运动保护等教学技能。

4 结语

新时代社会主要矛盾的转化决定了农村学校体育工作的开展需要新思维，需要重新审视其在学校体育工作中的地位和发展方向。农村学校体育面向的对象面广量大，是全国学校体育工作的大环节。农村学校体育发展质量的好坏将直接影响我国学校体育的发展的成败。农村学校体育工作是广大青少年增强体质、增进健康的主要途径，是促进人的全面发展的必然要求。农村学校体育是全国学校体育工作重要组成部分，是“神经末梢、毛细血管”。只有打通这个“微循环”，才能促进学校体育工作整体推进、协同发展。因此，未来一段时期推进农村学校体育发展将是我国学校体育工作的根本任务之一。解决农村学校体育发展不平衡不充分问题具有重要的战略价值和现实意义。