健全完善稳定脱贫长效机制推动全面脱贫与乡村振兴有效衔接

内蒙古自治区扶贫办政策法规处

摘  要：今年是决胜全面建成小康社会、决战脱贫攻坚收官年，脱贫攻坚已取得决定性进展，历史性地整体消除绝对贫困现象的目标即将实现。巩固提升脱贫成果、有效防止返贫致贫已摆上重要议事日程，健全完善稳定脱贫长效机制势必成为推动乡村振兴的重要保障和有力抓手。本文从坚决打赢脱贫攻坚战、巩固和扩大脱贫攻坚成果、接续推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接方面，提出工作思路和政策建议。

关键词：脱贫攻坚  巩固成果  乡村振兴  政策  机制  衔接

习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上强调，“脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。要针对主要矛盾变化，理清工作思路，推动减贫战略和工作体系平稳转型，统筹纳入乡村振兴战略，建立长短结合、标本兼治的体制机制。”党的十九届四中全会提出，“坚决打贏脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的机制。”《中国共产党农村工作条例》提出，“坚决打赢脱贫攻坚战，巩固和扩大脱贫攻坚成果。”根据党中央决策部署和脱贫攻坚形势任务变化，今年脱贫攻坚工作的重心要由注重脱贫向脱贫和巩固提升并重转变，有效防止返贫致贫已摆上重要位置。要健全完善稳定脱贫长效机制，接续推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接，用乡村振兴巩固脱贫攻坚成果，确保贫困群众当期能脱贫、长期可持续。

一、巩固扩大脱贫成果是推动乡村振兴战略的必由之路

随着脱贫攻坚深入推进，现行标准下贫困人口绝大多数实现脱贫，由于多方面原因，一些贫困人口存在返贫风险，一些边缘人口存在致贫风险，必须把防止返贫摆到更加重要的位置，健全完善稳定脱贫长效机制，巩固扩大脱贫成果，推进与乡村振兴有效衔接。

（一）脱贫攻坚取得的重大成果，是推进乡村振兴的有力保障

党的十八大以来，内蒙古全面贯彻落实精准扶贫精准脱贫基本方略，脱贫攻坚取得决定性进展。脱贫攻坚目标任务接近完成，贫困人口从2013年的157万人减少到2019年的1.6万人，贫困发生率由11.7%下降到0.11%，57个国家和自治区贫困旗县全部摘帽、3681个贫困嘎查村全部出列，区域性整体贫困得到解决。贫困群众“两不愁”质量水平明显提升，“三保障”突出问题总体解决，收入水平大幅度提高，31个国贫旗县农牧民人均可支配收入由2013年的6545元增加到2019年的12272元、年均增长11%，全区建档立卡贫困人口人均纯收入由2015年的3019元增加到2019年的10473元，年均增幅36.6%。贫困地区基本生产生活条件明显改善，水电路讯等基础设施和教育、医疗、文化等基本公共服务日益完善，贫困地区经济社会发展明显加快，贫困治理和自我发展能力明显提升，既为决胜全面建成小康、决战脱贫攻坚提供了有力保障，也为健全完善稳定脱贫长效机制、实施乡村振兴战略奠定了坚实基础。

（二）脱贫攻坚形成的体制机制，是农村现代治理模式的重要抓手

脱贫攻坚以来，各地各部门坚持以习近平总书记关于扶贫工作的重要论述为指引，坚持精准扶贫精准脱贫基本方略，贯彻“六个精准”“五个一批”“四个切实”理念，坚持自治区负总责、盟市旗县抓落实管理体制和五级书记抓扶贫工作机制，坚持省级领导干部联系贫困地区和定点扶贫、驻村帮扶工作制度，坚持专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”大扶贫格局，建立健全了基层减贫治理一整套科学机制。更为难能可贵的是，经过各级各部门的改革创新、大胆实践，全区脱贫攻坚责任体系、政策体系、投入体系、动员体系、监督体系、考核体系全面建立，产业、就业、易地扶贫搬迁、生态、教育、健康、危房改造、社会保障兜底、贫困残疾人、智志双扶等到户到人帮扶举措扎实有效，交通、水利、电力和信息网络、贫困地区人居环境整治等基础设施短板加快补齐，贫困治理形成了一整套对于乡村现代治理可借鉴、可延续的体制机制和工作模式。

（三）坚决打赢脱贫攻坚战，是实施乡村振兴战略的优先任务

如期实现脱贫攻坚目标任务的标志，是现行标准下农村牧区贫困人口全部脱贫、贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。巩固脱贫成果、研究建立解决相对贫困长效机制、推进乡村振兴战略实施，在理论逻辑和工作方法上是有机统一的。首先，全面完成脱贫任务，紧盯脱贫攻坚重点对象、重点任务，强力推动突出问题彻底解决、剩余1.6万贫困人口全部脱贫。对有劳动能力的贫困人口，全面落实产业、就业、创业等政策措施，对丧失劳动能力贫困人口，强化综合社会保障兜底。其次，坚持“四不摘”工作要求，保持现有政策总体稳定，对退出的贫困旗县、贫困嘎查村和贫困人口，该支持的政策、资金、项目要继续支持，该履行的帮扶责任要继续履行，预留出一定时间的缓冲期。再次，全面梳理脱贫攻坚政策措施，该保留的保留、该加强的加强、该弱化的弱化、该取消的取消，有效的政策措施和有益的做法要统筹纳入乡村振兴战略，形成相互支撑、有机衔接的制度框架和政策体系。

二、从制度层面健全完善稳定脱贫长效机制

坚持把防止返贫致贫摆在重要位置，继续聚焦深度贫困地区、深度贫困群体和“两不愁三保障”主要指标，加大力度稳增收、补短板、增动力，夯实贫困地区乡村振兴和长远发展基础。

（一）持续加大扶贫投入力度

在一般性转移支付、财政专项扶贫资金中继续考虑建档立卡贫困人口和深度贫困因素，持续加大对贫困地区的资金倾斜和新增政府债务限额的支持力度。适当调整放宽财政专项扶贫资金的使用范围，允许旗县围绕巩固脱贫成效和实施乡村振兴战略任务的需要，统筹财政专项扶贫资金用于培育和壮大贫困地区特色产业、改善小型公益性生产生活设施条件、改善农村牧区人居环境、提高公共服务水平、增强贫困人口自我发展能力和抵御风险能力。财政专项资金分配时把国家扶贫改革试验区作为资金分配要素，在资金分配上对改革试验区给予倾斜，只做加法、不做减法，支持扶贫改革试验区围绕全面脱贫、解决相对贫困、推进乡村振兴积极探索和改革试验。建立健全财政涉农涉牧资金统筹整合使用长效机制。适当延长扶贫小额信贷贴息和风险补偿金政策，扩大使用范围，为进一步补短板、强弱项提供支撑。深入推进“中国社会扶贫网”推广应用，引导市场、社会协同发力。

（二）推动基本公共服务均等化

继续实施以基本公共服务均等化为基础的防贫政策。加大农村牧区饮水工程巩固提升和水利工程管护专项经费投入力度，改善用水设备老化、水源条件落后、后续管护跟不上等状况，提高供水保障水平。统筹推进农村牧区各类危房户改造，支持将贫困地区受灾、回乡建房等重点对象纳入农村牧区危房改造补助范围，减轻贫困群众建房负担。严格易地扶贫搬迁拆旧复垦，倾斜安排集中安置点公共服务设施专项建设资金，完善教育、文化、医疗卫生、农贸市场、就业服务中心等公共服务设施配套。以疫情防治为切入点，加强乡村人居环境整治和公共卫生体系建设;对公共卫生环境进行彻底排查整治，补齐公共卫生短板。加大对农村公路养护和“油返砂”公路维修改造支持力度，完善农村路网结构，加快旅游路、资源路、产业路建设，满足贫困地区人流物流的交通需要。完善电商扶贫服务体系，推动农货上网进城、网货下乡入村，提高现代流通服务水平。

（三）构建普惠性社会保障体系

对贫困人口帮扶从生存型救助向发展型救助转变。在分配就业补助资金时向贫困地区倾斜，对有劳动能力但尚未实现就业的贫困户，予以劳动力技能培训、公益性岗位支持或者就业信息服务等。对贫困户子女的教育扶持应当长期坚持，直至保障贫困户子女接受相对完整的教育。扩大职业教育学校在农村牧区招生规模，继续给予“两后生”政策支持。对少数贫困家庭无劳动能力，或有重病、残疾人的，长期予以最低生活保障政策兜底。加强扶贫车间运营管理，健全光伏扶贫收益分配机制，在确保建档立卡贫困人口长期受益的同时，促进贫困地区集体经济发展。

（四）完善防返贫新致贫监测和帮扶机制

围绕“两不愁三保障”主要指标，密切跟踪脱贫不稳定户、边缘易致贫户以及收入骤减、支出骤增户，做到及时发现、及时预警、及时帮扶。坚持事前监测与事后帮扶相结合，建立五级联动监测体系和防致贫返贫预警机制，对重点对象实时监测，提前发现并识别存在返贫致贫风险的人口，采取针对性的帮扶措施，将风险把控关口前移，防止脱贫人口返贫、边缘人口致贫。及时将返贫和新致贫对象纳入建档立卡贫困户范围，享受脱贫攻坚相关政策，实施精准帮扶，确保返贫和新致贫对象基本生活有保障。全面推行“防贫保”，支持采取政府补贴、社会捐助、市场调节的商业补充医疗保险、自然灾害公众责任保险、政府救助保险等，提高防贫对象的保险保障水平，有效防止因病、因灾、因学致贫返贫。

（五）健全扶贫领域风险防范机制

始终坚持问题导向，聚焦“两不愁三保障”关键环节，明确重点领域、重点区域潜在风险隐患，加强分析研判，及时排查预警，科学分类指导，落实防范化解措施，构建研判精准、预警及时、权责明确、措施得力、制度管用的风险防范机制。在产业扶贫风险防范方面，要将参与产业扶贫工作的龙头企业、农牧民合作社等带贫新型经营主体作为主要评估对象，聚焦生产、经营、带贫能力和政策措施落实情况等重点领域，系统评估产业发展面临的主要风险，强化风险防范应对措施。在扶贫资金投入形成资产管理方面，扎实开展扶贫资金投向和资产梳理清查，明确运营主体、监管主体、利益分配，切实防范扶贫资产闲置、流失等现象发生，确保资金持续发挥效益。在防范金融扶贫风险方面，稳步开展扶贫小额信贷业务，确保扶贫小额信贷应贷尽贷，有效防范预期贷款、恶意欠款和小额信贷政策执行不到位、贷款用途使用不规范等问题。在易地扶贫搬迁方面，要切实加强后续扶持，集中力量解决好产业、就业、基本公共服务和社会融入等问题，确保搬迁群众稳得住、有就业、逐步能致富。

三、接续推进全面脱贫与乡村振兴有机衔接

健全全面脱贫与乡村振兴融合机制，实现组织机制与责任主体“合二为一”、战略规划与实施协同共绘一张图、要素保障与整合引导可持续发力、“五个一批”举措与“二十字”方针有效对接、全面脱贫与乡村振兴有机衔接。

（一）在产业振兴衔接上

深化新型经营主体培育，强化组织化帮扶。加大自治区促进产业精准扶贫20条政策措施宣传和执行力度，引导和推动更多农牧业龙头企业和产业项目落户贫困地区，带动贫困地区扶贫产业发展壮大，带动小农牧户融入产业链增收受益。出台政策措施支持贫困地区农畜产品加工发展，提高农畜产品商品化处理和产地预冷产能，健全农牧民分享产业链增收收益机制。加大优质农畜产品标准化和质量标准体系建设支持力度，推进农牧业产业提质增效和品牌打造。创新消费扶贫方式，出台支持政策，务实推进消费扶贫行动，保障城市“菜篮子”“米袋子”有效供给，促进贫困地区扶贫产业持续健康发展。推动涉农涉牧保险行业发展，提高保额，扩大覆盖面。

（二）在人才振兴衔接上

坚持和完善驻村工作制度，进一步加强驻村工作队选派管理，留住一支懂扶贫、会帮扶、作风硬的扶贫干部队伍，巩固脱贫攻坚成果。畅通“三支一扶”“大学生村官”等各类人才下乡渠道，建立“下得去、留得住、干得好、流得动”的长效机制。加强乡村人才队伍建设，简化本科及以上学历毕业生招聘程序，放宽限制条件。落實县域内人才统筹培养使用制度，推行基层教育、卫生人才“县聘县管乡用”和“乡聘村用”管理机制，有组织动员各类人才下乡服务，切实稳定服务乡村人才队伍。制定优惠政策，就地培养更多爱农业、懂技术、善经营的新型职业农民，吸引各类人才返乡创业，激活农村牧区的创新活力。

（三）在文化振兴衔接上

一是加强扶贫同扶志扶智相结合，强化思想道德教育和职业技能培训，深化新时代农牧民素质提升“千村示范、万村行动”，帮助贫困群众摆脱思想贫困，让更多贫困群众掌握提高收入的一技之长，具备自我脱贫、可持续发展的实用本领，增强贫困地区造血功能和贫困群众脱贫致富内生动力。二是发挥政策的正向激励作用，结合乡村振兴设置公益性岗位，优先安排贫困人口就业，通过劳务补助换取收益。推广以表现换积分、以积分换物品的扶贫超市等自助式帮扶做法。推广自建、自管、自营等以工代赈方式，通过投工投劳建设美好家园。三是建立农村牧区综合信用评价体系，在金融征信基础上，开展农村牧区以诚信体系、道德体系和乡风文明为主的综合信用评价体系建设，完善奖惩机制，打造“诚信乡村”品牌。四是开展移风易俗活动。以乡风文明建设为抓手，以“红黑榜”、道德大讲堂、乌兰牧骑送文化下乡、村民文化活动室和阅览室建设等为载体，通过村规民约、道德评议、司法介入等措施，抵制落后不良风俗。

（四）在生态振兴衔接上

一是创新完善生态扶贫机制，继续加大对贫困地区天然林保护工程建设支持力度，落实退耕还林、退牧还草等奖补政策，在有劳动能力的贫困人口中优先选聘生态护林员岗位，促进贫困地区生态保护修复和农牧民增收。二是继续支持社会力量投身防沙治沙，培育发展牧草与养殖、沙生植物的种植与开发利用、沙区旅游、节水灌溉和风能太阳能利用等多种类型的沙区特色产业，实现沙漠增绿、企业增效、农牧民增收。三是继续支持贫困地区发展生态农场、生态牧场、乡村旅游等多种形式的现代农牧业，探索更多高附加值、多产业链的生态农牧业模式。四是继续加强农村牧区人居环境综合治理，支持贫困地区完善生活设施，提升村容村貌，实施农作物秸秆、畜禽粪污等资源化利用，建设“美丽家园”。

（五）在组织振兴衔接上

坚持完善抓党建促脱贫攻坚体制机制，组织群众壮大乡村产业，增强集体经济实力，提高乡村治理效能。选优配强乡镇领导班子特别是乡镇党委书记，持续整顿软弱涣散村党组织，持续向软弱涣散村、集体经济薄弱村派驻第一书记。加大从创业致富带头人中培养选拔农村党组织带头人、在青年农牧民中发展党员力度，支持其领办合作组织，做大农牧业扶贫、旅游扶贫、电商扶贫等产业扶贫项目，为贫困嘎查村集体经济发展注入源头活水。健全嘎查村集体经济收益分配机制，支持嘎查村集体采取公积金、公益金、基金等方式，开展公益岗位扶贫、小型公益事业扶贫、奖励补助扶贫、产业扶贫等，推动集体收益差异化二次分配。继续对嘎查村党组织和农牧民党员实行“星级管理”，开展“党员聯心帮扶群众”等活动，充分发挥党员先锋模范作用。加强村级组织运转经费保障，健全激励村干部干事创业机制。

参考文献：

[1]习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的讲话.

[2]党的十九届四中全会《决定》.

[3]中共中央国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见.

[4]中共中央国务院.乡村振兴战略规划（2018—2022年）.

[5]中共中央关于印发《中国共产党农村工作条例》的通知.

[6].国务院扶贫开发领导小组.关于建立防止返贫监测和帮扶机制的指导意见.

[7].全国扶贫教育培训教材（第二批）.脱贫攻坚前沿问题研究[M].中国出版集团研究出版社，2019，（3）.

[8].蔡昉.探讨扶贫脱贫战略“后2020升级版” [N].经济日报，2020-1-8.

（执笔人：高凤义、李殿龙）

责任编辑：张莉莉