湿地生态补偿研究进展

严有龙,王 军,王金满,荆肇睿

〔1.中国地质大学(北京)土地科学技术学院,北京 100083;2.自然资源部国土整治中心/ 自然资源部土地整治重点实验室,北京 100035〕

湿地作为地球上最重要的生态系统之一,介于水、陆之间,有“地球之肾”“天然物种库”等美誉,具有独特的生物多样性和生态景观特征,是人类最重要的生存环境之一[1]。有研究[2]表明,湿地是单位面积服务价值最高的生态系统,具有支持、供给、调节和文化等多种功能。人口与经济快速增长导致的城市扩张、围垦占用、过度捕捞、外来物种入侵和污染物排放,加之缺乏强而有效的保护手段,致使湿地破坏严重，数量锐减。湿地已成为世界范围内受威胁最严重的生态系统之一[3-4]。

生态补偿制度作为一种重要的湿地保护手段,目的在于实现外部效应内部化,协调各方利益,在实践过程中不断改进补偿制度以维持湿地生态系统的稳定,使湿地生态功能服务更加有效[5]。与国外相比,我国在湿地保护和补偿方面相对落后,在生态文明建设背景下积极推进市场化、多元化生态保护补偿机制建设势在必行[6]。因此,在总结湿地生态补偿内涵、研究对象、政策与实践的基础上,分析当前研究存在的不足,并对未来湿地生态补偿研究方向进行展望,以期为我国湿地生态研究和保护提供参考与借鉴。

1 湿地生态补偿的概念

1.1 湿地与生态补偿

广义的湿地指地表除海洋外的水体,泛指覆盖水深不超过2 m的低地、含水量较高的草甸和低潮时水深不超过6 m的沿海区域。该观点以中国、加拿大为代表,特点是范围较广,便于进行整体生态保护,但在部分区域存在争议。狭义的湿地指水、陆之间的过渡地带,满足具有水生植物、湿土或生长季节底层有时被水淹没其中任一条件即可。该观点以美国为代表,广泛为学者所接纳,适合于科研应用,强调湿地的水养价值[7]。目前国内学者广为接受的观点为湿地指地球表面季节性或常年积水(水深不超过2 m)的土地及其中的生物种群共同构成的完整生态系统[8]。

从世界范围看,生态补偿概念为中国特有,国际上更多采用的是生态系统服务付费(payments for ecosystem services,PES),并且早已开展了全面深入的理论和实践研究,积累了丰富经验。相关学者多从PES的应用领域、模型构建、绩效评估和运作方式等方面进行研究[9-10]。针对生态补偿的概念,相关学者表述不一[9，11-14]。

在我国,孙新章、毛峰等较早提出生态补偿概念。目前相关学者对于生态补偿研究大都基于具体的生态系统,也有学者通过生态补偿典型案例对地方层面的实践经验进行分析总结[15]。现阶段关于生态补偿尚缺乏统一界定。广义的生态补偿包括对造成的自然资源和生态系统损害的补偿,以及向保护和恢复生态环境与功能而牺牲的集体和个人的补偿,可以解释为生态服务的支付、交易、奖励或补偿的组合体。狭义的生态补偿指对人类行径给生态环境引发的不良影响的补偿,即人类生产生活对生态系统和自然资源造成损害及损害后所实施的恢复与综合整治等一系列活动的总称[16]。相比之下,广义的生态补偿更加注重对保护和恢复生态系统而牺牲利益的群体的补偿,因此笔者主要研究广义的湿地生态补偿。

1.2 湿地生态补偿

万容[17]认为湿地生态补偿是对湿地提供的生态服务的支付、交易、奖励或补偿的组合体,以达到生态环境利用或保护行为的外部效应内部化,保持生态功能稳定,实现湿地的可持续利用,满足生态文明建设要求。与上述表述不同,赵光洲等[18]提出湿地生态补偿是对湿地资源利益主体关系的纠正,达到在湿地资源利用中受益者主动付费、保护者获得回报、破坏者承担责任、受害者得到赔偿的效果。刘子刚等[19]则认为湿地生态补偿是一种经济手段和利益协调机制,目的是促进湿地生态功能的恢复及保护,实现区域协调发展,既补偿湿地保护和恢复者,又对开发利用及破坏者征收生态补偿税费用于湿地生态功能的修复和保护。通过相关概念总结分析,笔者认为湿地生态补偿至少应包括以下3方面内容:(1)由湿地资源利用者或破坏者付费,并承担相应责任;(2)对湿地资源开发受害者或因保护湿地而放弃发展机会成本的个人或集体进行补偿;(3)对湿地生态系统自身保护或恢复成本进行补偿,特别是建设湿地自然保护区、湿地公园等。

2 湿地生态补偿研究对象

2.1 湿地生态补偿载体

长期以来,由于相关利益者对湿地资源的不均衡分配,保护者难以获得相应回报,而受益者免费获得环境效益;破坏者对环境损害承担的责任有限,而受害者也没有得到赔偿,这种不公使湿地保护变得困难重重[20]。湿地生态补偿载体是建设补偿机制的前提,补偿主体指消费湿地生态系统服务的行为群体,是湿地生态补偿工作的主导者,明确补偿主体是解释“谁补偿”的问题;补偿客体指实施湿地生态补偿的补偿目标,明确补偿客体是解释“补给谁”的问题[21]。

在国外,ENGEL等[9]认为补偿客体应为最低成本的环境服务提供者,若产权明晰则最合适的补偿客体为资源所有者。大多数学者将补偿客体分为有影响力的地方和个人2类[27-28]。目前许多国家生态补偿客体都采取该划分方式,对社区集体的非现金补偿以及按个人和家庭贡献比例而给予的现金补偿[14]。在国内,补偿客体一般包括2方面;(1)为反映湿地资源价值,补偿资源所有者和保护者;(2)考虑湿地生态系统服务价值,对湿地生态系统进行补偿[29]。但有学者认为生态补偿客体应不仅能提供大量生产资料以支持人类生存与发展,而且要在改善和保护生态环境工作中承担着重要角色,因此湿地生态系统作为补偿的最终客体,仍需要通过人类才能间接达到补偿效果[26]。

2.2 湿地生态补偿方式

湿地生态补偿方式包括直接补偿和间接补偿2大类,直接补偿是补偿客体获得实物和现金补偿,间接补偿则是获得优惠贷款、就业指导等补偿[30]。从短期来看,经济补偿似乎更符合补偿客体意愿,但通常补偿基金有限,同时补偿区域经济和教育水平较落后,造成补偿资金使用效率较低,因此采用项目、技术、政策和智力等形式的综合补偿比经济补偿更加科学合理。当前主要按照资金转移方式开展补偿方式研究(表1[31-33])。

表1 湿地生态补偿方式汇总

Table 1 Summary of the wetland ecological compensation methods

政策方式内涵及特征实践来源文献 政府财政政策各级政府财政转移支付方式及专项资金上、下级政府之间的纵向转移支付,利益双方的横向转移支付和生态保护专项基金国家建立重要自然保护区和生态功能区、补偿基金制度以及跨省域补偿等[31-32] 生态税费政策包括生态补偿费、资源费和污染排放费的补偿实践及生态环境税改革又称环境税或绿色税,为保护资源环境的各种税收总称,是一种内化外部成本和激励环保行为的经济手段,是国家公共财政的重要支撑按照湿地征用面积、使用资源量、污染程度和破坏面积可分别征收湿地占用税、资源使用税和生态恢复费等[31-32] 市场交易政策包括水资源、碳汇和生态建设配额交易等包括私人模式、开放市场交易模式以及生态产品认证和标记模式,有利于激活市场因素美国湿地银行、水质交易,碳排放权交易等[33]

2.3 湿地生态补偿融资

我国湿地保护资金主要来源于公共财政、建设项目和国际项目资本3大类投资。公共财政投资包括国家和地方财政的湿地保护补贴、项目和专项基金;建设项目投资主要为农业、林业和海洋等部门因保护湿地而发起的项目投入;国际项目资本投资指国际金融机构和组织以贷款、捐赠等形式保护湿地的资金投入[34]。目前我国湿地生态补偿逐渐由政府主导的单一投资向多元化、市场化的融资结构转变(表2[34])。

表2 湿地生态补偿融资渠道

Table 2 The financing channels of wetland ecological compensation

融资渠道内涵优、缺点 政府主导型政府通过财政或信贷手段来实现生态环境资金的积累、配置和管理优点是充分发挥各个环节激励效用,具有稳定性和保障性;缺点是政府财政压力大,资金效率有待提高 政府-市场型政府和市场共同作用保护湿地生态系统,主要包括建设-运营-转让(BOT)和生态彩票模式优点是渠道多样,缓解财政压力,能获得长期稳定投资,同时能进行自我监督,提高效率;缺点是存在风险和市场问题,法律保障缺失 市场主导型通过市场手段积累、配置和管理生态环境资金,实现湿地生态系统的保护,主要包括基金和生态金融渠道优点是渠道多样,方式灵活,能获得长期稳定投资,同时道德指数高,专业化程度高,可规避风险;缺点是机制不完善,缺乏创新,增加税收负担,产权模糊,监管不足

2.4 湿地生态补偿标准

根据湿地保护的内涵及特点,确定补偿标准主要考虑湿地生态系统服务价值、保护湿地生态系统而丧失的发展机会成本与直接经济损失以及损失和破坏湿地生态后所需的恢复成本3方面因素[35](表3[12,36-38])。

表3 湿地生态补偿标准确定方式比较

Table 3 Comparison of the methods for determining wetland ecological compensation standard

依据内容优、缺点来源文献 湿地生态系统服务价值不同类型和区域湿地生态功能及价值各异,同时湿地生态功能复杂,需根据湿地生态系统服务实际价值,确定补偿标准(1)不适合具体湿地生态补偿标准,但可提供上限参考;(2)为湿地生态价值的认知及重点区域划定奠定基础;(3)评估要求较高,但有助于解决湿地生态保护区资金短缺的难题,缓解协调开发与保护之间的矛盾[12,36-37] 保护湿地生态系统丧失的发展机会成本与直接经济损失补偿标准参考湿地保护损失的机会成本,结合当地经济水平和居民意愿等因素确定。具体方法包括机会成本法和受偿意愿法(1)机会成本法应用较为广泛;(2)受偿意愿法体现人文关怀,可提高公众恢复和保护湿地的积极主动性,促进湿地生态补偿工作顺利实施;(3)可操作性较强,但缺乏一定的公平性[12,38] 破坏湿地生态后所需的恢复成本对于造成损害的湿地,根据恢复湿地生态系统所投入的人力和物力成本征收生态补偿费(1)不适合具体湿地生态补偿标准,但可提供下限参考;(2)是对自然保护区管理者进行生态补偿的一种现实方法,但是实际很难获取用于分析人力和物力成本的统计数据[12,38]

2.5 湿地生态补偿模式

创建湿地生态补偿长效机制的条件是具有完备的湿地补偿方式,而补偿模式直接决定补偿方式。不同湿地生态补偿模式研究划分标准不同。在实践操作中,既要考虑补偿相关利益群体,也要考虑补偿湿地生态系统。采用基于政府财政转移支付的直接补偿时还需要关注市场化补偿机制,因地制宜地选择生态补偿模式(表4[5,39-41])。

表4 生态补偿模式汇总

Table 4 Summary of the ecological compensation models

划分标准生态补偿模式内涵及特征具体方式文献来源 按生态补偿资金来源以政府为主导的政府补偿模式政府是生态补偿重要支付方,但市场调节仍是一种辅助手段政府主导的货币、商品、智力、项目、技术和政策等补偿,包括征收生态税费等[39] 以市场化运作为主导的市场补偿模式以加快发展绿色生态和生态产业化为指导,补偿主体为市场参与者资源开发补偿、水权等生态权利交易、环保补偿和绿色生态产业补偿等[5,39] 按生态补偿资金分配对利益相关群体的补偿模式主要包括个人、集体以及通过利用湿地资源获取收入的企业和有关部门等补贴湿地保护、管理或拥有的主体,同时由使用、污染或破坏的主体付费,采取实物赔偿等[40]对湿地生态系统的补偿模式采取重大工程等措施恢复、重建和保护湿地,或支持相关研究建设重点生态功能区、自然保护区和退耕还湖还湿工程,开展湖泊恢复计划等[40-41]

2.6 湿地生态补偿绩效

通常以“额外增益”来表示生态补偿绩效,即在评估时强调生态系统服务这一初始目标[14],包括通过付费购买及给定预算约束条件下所能获得的生态系统服务,重点评估额外性和成本有效性2个指标[42]。从成本-效益角度看,对客体生计的直接和间接补偿是生态补偿支出成本的主要部分。

总体来说,湿地生态补偿是以经济手段为主调节湿地开发利用中利益相关者的关系,最终实现区域生态系统服务和客体福祉的“双赢”。在生态补偿绩效评价时通常重点关注湿地生态补偿对改善湿地生态系统服务的影响、补偿政策实施成本与效益、补偿对改善当地农户福祉的作用、农户参与意愿和综合优化调控技术5个方面内容[43]。

隐喻指用一种事物暗喻另一种事物，暗示二者之间存在相似性或类推性。它的本质是用一种事物和经验理解另一种事物和经验，应然地，喻体往往是具体、生动的常见事物或形象，这样才能发挥它辅助理解本体的功能。教师在教学中常常穿插着隐喻，这种妙趣横生的词语能让学生迅速理解和掌握知识点，并且产生体验的共鸣。

3 湿地生态补偿政策与实践

3.1 国外湿地生态补偿政策与实践

3.1.1国外湿地生态补偿政策

从世界范围来看,湿地保护经历了鼓励利用、限制使用与保护以及零净损失3个阶段。美国在湿地保护方面积累了广泛经验,其湿地银行制度是目前发展较为成熟、运用较为广泛的一项政策,在湿地保护和市场化融资方面提供了较有价值的经验[44]。目前国际上最具代表性的生态补偿政策工具包括保护抵消、生态服务付费和生态交易机制3个大类[40](表5[45-48])。

表5 国际生态补偿政策及案例

Table 5 The international ecological compensation policies and cases

政策机制 内涵案例来源文献 保护抵消通过监管驱动市场的创建,主要是减轻和弥补土地开发商对生态系统的影响美国湿地银行、资源占补平衡[45] 生态服务付费理论基础为科斯经济学,是基于市场并强调生态系统服务管理的生态保护模式哥斯达黎加FONAFIFO生态服务付费、加拿大湿地保育制度[46-48] 生态交易能有效实现环境目标,允许相关权利或许可证通过市场机制重新分配以实现资源优化配置水质和碳排放权交易,德国的横向转移支付[48]

3.1.2美国湿地银行实践

面对湿地的严重破坏,美国在1972年通过的《清洁水法案》中纳入了湿地开发和利用管理制度。湿地银行的概念于1993年被正式提出[44-45]。美国湿地银行是一个监管驱动下的市场,通过湿地信贷交易来实现湿地平衡的目标,建立一系列制度,特别是在市场创建与运作方面推动其成功实践[49]。湿地银行在确保湿地合理开发利用的基础上,实现湿地的有效保护,保证湿地总面积和功能的平衡[50]。

美国湿地银行主要涉及银行主办者、湿地开发者和湿地银行检查小组(mitigation bank review team,MBRT)3个利益群体。湿地银行主办者是卖家,需先将计划草案提交给MBRT,在审核后签署银行协议书,并按内容履行合约,选择合适位置建设或恢复湿地,以一定面积的湿地作为湿地存款,供需要补偿的单位或个人购买。湿地开发者是买家,通常是对湿地生态系统造成破坏的从事开发建设活动的群体。开发者应尽可能避免破坏湿地,选择对湿地破坏最小化的方案,对那些最小化的、不可避免的不利影响,则需要购买湿地信用进行等效补偿。MBRT主要负责审核计划草案,监管银行协议的实施和湿地信贷的产生,监督湿地开发者遵守“避免、最小化、补偿”的顺序,遵循湿地开发许可证进行开发活动[49]。

3.2 我国湿地生态补偿政策与实践

3.2.1我国湿地生态补偿政策

我国于20世纪80年代进入湿地生态补偿萌芽阶段,相继出台了土地管理法、环境保护法、水土保持法、自然保护区条例和水污染防治法等多部直接涉及湿地生态保护内容的法律法规。进入21世纪以来,政府更是出台各项保护和规划文件,明确了我国湿地保护与合理利用的指导思想和行动纲领,提出湿地保护全局目标。随后我国湿地生态补偿进入试点探索和起步阶段,2009年由财政部会同水利部、原农业部、原环境保护部和原国家林业局等多部门启动并实施全国湿地生态补偿试点工作。2011、2014年先后印发的《关于印发〈中央财政湿地保护补助资金管理暂行办法〉的通知》(财农〔2011〕423号)和《关于切实做好退耕还湿和湿地生态效益补偿试点等工作的通知》(财农便〔2014〕319号),进一步明确省级财政部门、林业主管部门、承担试点任务县级政府和实施单位的责任,提出加强财政资金管理的要求,为加强湿地保护和建立生态补偿制度奠定了坚实基础。2016年印发的《关于健全生态保护补偿机制的意见》(国办发〔2016〕31号)及《关于印发湿地保护修复制度方案的通知》(国办发〔2016〕89号)着力落实湿地生态保护与补偿任务,率先开展补偿试点。2017年通过的《建立国家公园体制总体方案》(中发〔2015〕25号)旨在建立健全湿地生态保护补偿制度。十九大报告也提出“强化湿地保护和恢复,加快完善市场化、多元化生态补偿机制,建立以国家公园为主体的自然保护地体系”[2]。

3.2.2我国湿地生态补偿实践

我国在湿地生态补偿实践方面做了诸多有益探索。1992年正式加入《湿地公约》后,随即采取了一系列措施恢复和保护湿地,并将合理利用与保护湿地纳入国家优先发展领域。21世纪初我国不断增强湿地保护规划,对重点区域实施抢救性保护,履行《湿地公约》的相关规定。2009年国家提出建立湿地生态补偿制度并开展试点工作,2010年将多个湿地纳入湿地保护补贴范围,随即正式启动《生态补偿条例》,标志着我国湿地生态补偿制度达到新的立法准备阶段。各省、区、市也在积极探索湿地生态补偿实践[51],黑龙江、广东、天津、江苏、青海和西藏等安排专项资金用于湿地生态效益补偿的试点工作;山东鼓励实施退耕还湿与退渔还湿,对积极响应的集体和个人给予补偿并对其转产转业给予帮扶;湖北出台洪湖湿地生态补偿办法,以此加强对洪湖湿地资源的保护;2013年江西省鄱阳湖南矶国家级湿地自然保护区探索“点鸟奖湖”生态激励机制。生态系统生产总值(GEP)能实现生态产品、生态调节和文化服务价值的定量描述,目前已有研究尝试将其纳入生态补偿绩效考核评价中[52]。

4 研究存在的问题与改进建议

4.1 研究存在的问题

目前我国湿地生态补偿研究主要集中在理论和政策实践方面,在理论研究方面重点围绕补偿载体、方式、融资、标准、模式和绩效等,且更倾向于研究补偿过程中方式、标准和模式以及补偿实施后的绩效,一个重要的原因是这些研究内容与公民利益直接相关,关乎湿地生态补偿实施的成败。在政策实践研究方面,开展了大量探索研究,已经形成相对稳定的政策和实践策略。但我国湿地生态补偿工作起步较晚,理论研究和实践应用都与国外存在较大差距,仍处在试点探索和起步阶段,目前存在的问题主要包括:

(1)湿地生态补偿理论研究落后于实践。生态补偿涉及的利益群体较多,包括国家、政府、企业、集体和个人等,同时涉及多学科多领域交叉,需要进行多方面利益权衡,理论研究滞后则难以为实践提供强力支撑。

(2)湿地生态补偿的系统制度设计存在欠缺。尽管一些地区已经开展湿地生态补偿试点工作,并取得一定成效。然而,各地区自然资源禀赋各异,导致补偿主体、范围和标准等差异性较大,同时生态补偿相关法律法规不尽完善,影响湿地保护效果。

(3)湿地生态补偿资金渠道相对单一,补偿标准差异大。我国湿地生态补偿主要采用政府补偿模式,存在诸多弊端,如政府财政负担大,权责不对等,资金使用监管力度不足导致资金利用效率低等。同时生态补偿实施先决条件为湿地资源生态服务价值收益和损失的量化评估,不同区域地理、社会和经济条件不同，增加了补偿标准定量评价的难度。

(4)相应监管及补偿成效评估机制还不健全。我国湿地保护生态补偿工作起步较晚,相关行业技术人才严重缺乏,易导致监管和补偿成效评估机制不能及时到位,从而影响生态补偿效率。

4.2 改进建议

(1)加强湿地生态补偿理论研究。生态补偿特别是湿地保护生态补偿理论研究不够成熟。尽管在国家和省级层面已初步确立补偿资金来源,但补偿途径较单一,主要依靠国家和地方政府建设重大生态工程及辅助项目等,市场资源参与不足。应加强湿地生态补偿理论研究,公平公正利用好补偿资金,保护好湿地资源。

(2)加快湿地生态补偿制度研究。加强湿地保护生态补偿制度研究势在必行,这需要通过对相关规定进行梳理和协调,推动制定综合性生态补偿法规与符合各地实际的湿地生态补偿法律法规,明确补偿区域范围,建立不同级别的湿地生态保护区或自然保护区,为实施湿地生态补偿提供科学依据。

(3)创新湿地生态补偿模式研究。积极开展市场化、多元化生态保护补偿模式研究,推动政府与市场相互支持是当前加快完善湿地保护生态补偿机制的关键。同时鼓励各地因地制宜地开展湿地生态补偿工作,充分发挥试点带动作用。例如大力推进准市场化生态补偿模式的试行研究,在推行过程中借鉴学习国外湿地银行、公共私营合作制(PPP)等成熟模式。

(4)增强湿地生态补偿监管及绩效评估研究。监管及绩效评估机制直接决定生态补偿实施的成败。需要积极探索公众参与方式,考虑将GEP与现有绩效考核体系进行有机结合,对现有基于生态系统服务产出的绩效考核进行适当调整,通过完善考核激励机制降低生态补偿效率损失。