乡村宜居环境治理的实践形式及提升策略——以新兴县“三清三拆三整治”为例

潘利红，陈泳诗

(华南农业大学马克思主义学院，广东 广州 510642)

一 问题提出的政策背景

党的十九大提出乡村振兴战略后，全国各地将建设“生态宜居”的乡村放在重要位置，彰显了党和政府对于乡村生态环境治理的高度重视。习近平总书记指出：“我们已到了必须加大生态环境保护建设力度的时候了，也到了有能力做好这件事情的时候了。”[1]392对于广大村民来说，干净的乡村人居环境、良好的乡村生态环境成为乡村居民日益增长的美好生活需要的重要内容。改革开放以来我国乡村居民生活水平得到了快速提高，然而，在追求乡村经济发展的过程中，一定程度上是以牺牲乡村人居环境为代价的。广大乡村基础设施欠账较多，一定程度上存在“脏乱差”的环境问题，特别是生活污水、生活垃圾、厕所卫生严重影响了乡村人居环境质量，成了国家高度关注的重要问题。因此，乡村人居环境治理是增进广大村民生态福祉的重要内容，不仅仅在于改善乡村人居环境本身，更是破解新时代乡村社会矛盾，满足广大村民对美好生活需要的一个有效途径 。

广东省委省政府将乡村人居环境治理作为广东实施乡村振兴战略的切入点。根据中共中央和国务院的三年行动整治方案，2018年6月广东省委省政府颁布了《关于全域推进广东农村人居环境整治建设生态宜居美丽乡村的实施方案》，提出了“千村示范、万村整治”工程，着力解决村民群众反映最强烈的“脏乱差”问题，开展了以县为责任主体，以对生活污水、生活垃圾的处理和“厕所革命”为主要内容的“三清三拆三整治”行动，全域推进乡村人居环境整治工作，力争到2020年全省村庄完成“三清三拆三整治”任务，让乡村成为安居乐业的美丽家园，从根本上改变乡村面貌，建设美丽乡村，全力推进乡村人居环境治理和美丽宜居乡村建设。广东省委农村工作办公室指出：“建设新农村‘三清三拆三整治’是基础工作，主要解决农村长期以来的‘脏乱差’的难题”。“三清”是清理村巷及生产工具、建筑材料乱堆乱放，清理房前屋后和村巷道杂草杂物、积存垃圾，清理沟渠池塘溪河淤泥、漂浮物和障碍物；“三拆除”是拆除危房、废弃猪牛栏及露天厕所茅房，拆除乱搭乱建、违章建筑，拆除非法违规商业广告、招牌等；“三整治”是整治垃圾乱扔乱放，整治污水乱排乱倒，整治“三线”(电力、电视、通信线)乱搭乱接，其中前两项是核心内容。因此，广东省委省政府明确要求2277个省定贫困村，18996个自然村必须开展“三清三拆三整治”村容村貌整治工作。计划到2018年底前，粤东、粤西、粤北地区60%以上、珠三角地区全部村庄将基本完成“三清三拆三整治”工作[2]。

二 以“三清三拆三整治”推进乡村环境治理

新兴县是一个比较传统的农业县，农业为主导的产业特色明显。2016年新兴县被列为国家农村产业融合发展(多业态复合型)试点示范县，2018年被列为广东省“三清三拆三整治”示范县之一，逐步形成独有的乡村人居环境治理模式，为实现乡村人居环境的可持续治理创造了十分有利的条件。

(一)党政嵌入，规划引领

我国乡村环境治理是在党和政府的领导下进行的，要充分发挥地方党政的积极性和引导作用。新兴县把乡村人居环境的治理作为实施乡村振兴走在全省前列的首要任务。第一，成立了县“乡村振兴领导小组”，各镇成立了综合协调组、规划建设组、宣传组、督查考核组，各工作组分工合作、落实责任，发挥各自职能。综合协调组负责“三清三拆三整治”的统筹、沟通和协调工作；规划建设组负责“三清三拆三整治”项目建设、监督指导项目施工和检查验收；宣传组负责“三清三拆三整治”的宣传发动和教育引导工作；督查考核组负责对各单位实施“三清三拆三整治”的情况进行督促、检查和考核。第二，制定政策，强化政策引导。按照中央省市相关政策，制定规划，强化政策引导，出台《新兴县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》《新兴县厕所革命新三年行动计划(2018—2020)》等文件。第三，健全奖惩机制。制定《新兴县乡村振兴推进工作以奖代补的实施方案》，对全县128个行政村，每村划拨30万元作为“三清三拆三整治”前期费用，对按时完成清拆任务的村庄进行资金奖励。第四，落实责任。新兴县先后制定了《关于推进乡村振兴战略的实施意见》《关于开展“百局挂百村”“千干联千村”活动的实施意见》等文件，实行县处级领导挂点和“百局挂百村”“千干联千村”制度，35名县处级领导和114个单位挂点扶持全县128个村的美丽乡村建设，副科以上领导干部(含副主任科员)必须每月不少于5天返乡(籍贯所在自然村)参与乡村整治工作。以下是新兴县县、镇、村三级“三清三拆三整治”领导小组结构图：

(二)乡贤理事会“唱主角”

中共中央、国务院在《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》中指出，要真正使农民成为乡村振兴战略的承载者、受益者、守护者、参与者以及衡量者。村民没有积极性，乡村就必然难以振兴。《农村人居环境整治三年行动方案》指出：“尊重村民意愿，根据村民需求合理确定整治优先序和标准，提升村民参与人居环境整治的自觉性、积极性、主动性，保障村民决策权、参与权、监督权。”《中共中央、国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》中明确将“坚持农民主体地位”作为实施乡村振兴战略的基本原则。新兴县在推进“三清三拆三整治”工作中培育和引导自然村乡贤理事会唱主角，推动其协助政府发动对本村村民的清拆动员宣传、参与资金筹措及管理、动员企业家乡贤支持本村的美丽乡村建设。自然村乡贤理事会成员由各自然村有威望、有地位的能人、老党员老干部老教师和热心为本村经济发展服务的企业家组成，并由理事成员会议选举产生理事长、副理事长、秘书长。根据《新兴县关于培育和发展自然村“乡贤理事会”的指导意见》，“乡贤理事会”以参与农村公共服务，开展互帮互助服务为宗旨；以协助调解邻里纠纷、协助兴办公益事业、协助村民自治为基本职责。目前，新兴全县1077个自然村全部成立了乡贤理事会。

各自然村“乡贤理事会”通过各种正式或非正式的活动全程参与本村的“三清三拆三整治”工作，向村民宣讲“三清三拆三整治”的方针政策和意义。如：各自然村“乡贤理事会”开展“三清三拆三整治”培训班，由优秀理事会代表进行学习、参观经验介绍，讲解乡村振兴的基本内容、意义以及农村宜居环境治理基本知识，并入户派发宣传单，现场跟村民详细讲解相关的政策法规、清拆内容。

乡贤理事会通过线上线下平台收集村民对清拆的意见和建议，在政府针对与清拆有关的各项决策举行的座谈会中发挥协助作用。如：自2015年以来，新兴县“乡贤理事会”协助村民小组以座谈会形式研究生态文明村建设1897场次、入户宣传2.5万户次、协助自然村以座谈会形式研究申报“以奖代补”“一事一议”等项目5794场次。

乡贤理事会在清拆项目的资金使用中发挥了审核作用。如：各自然村成立理财小组、财务监督小组，定期对捐款、捐物的情况进行公开，每一笔大于一定数额(一般是五千元)的资金使用必须经过理事会、经济合作社讨论通过后，将项目实施单位、实施地点、投资规模、工程进度等在村内进行公示，接受村民监督。

乡贤带头捐资捐款，动员村民群众出资出力建设家乡。如：外出乡贤苏先生主动无偿让出其旧房屋作为集体建设用地，并为家乡的垃圾厂、公厕等建设捐资；黄塘村乡贤理事会会长何先生带头捐资一百万元用于家乡建设，并率先拆除祖屋，将腾出来的地用来建村道。在乡贤的示范带动下，其他乡贤、群众纷纷捐资、出力支持乡村建设。

以上数据均来源于调研所得

(三)推行“公司+农户”的温氏模式

鉴于广大村民群众对美好人居环境的期望值越来越高，乡村产业首先要环保、生态，其次才是效益。在生产、经营中，必须积极探索绿色生产与经营模式，主动公开环保信息。新兴县大力发展温氏为代表的绿色乡村产业。温氏不仅是新兴县的龙头企业，也是农业产业化国家重点龙头企业和创新型企业，以畜禽养殖为主业、配套相关业务的跨地区现代农牧企业集团，产业覆盖至农牧装备、生物环保、人居环境、建筑、物联网等多个业务领域，积极开展清洁生产和废物料回收再利用、改善能源结构、加强环保监督管理，为绿色生产提供了较完善的“实践蓝本”。温氏从中国农村实际出发，创造了“公司+农户(家庭农场)”的温氏模式，将科学健康养殖视为企业生命线，将环保工作视为企业发展过程中必须承担的社会责任，如：在源头上减少废水排放及循环利用废渣、废物料，使其变废为宝；在部分种鸡场推广使用自主研发的降解床处理技术。温氏集团对合作家庭农场在环境保护方面制定了环保规范，在明确合作家庭农场为环保职责主体的前提下，要求合作家庭农场在畜禽舍建设方面，必须做到合理选址。同时，要求因地制宜建设环保设施，对废弃物进行无害化和资源化利用。在生产工艺方面，必须采用干清粪工艺，以减少用水量，并做到雨污分流、清污分流和干湿分离。在环保设施方面，对于农业用地充足地区，家庭农场需配备堆粪棚、沼气池、废水储存池和农业利用设施等，产生的粪污可充分利用，“变废为宝”。对于农业用地不足的地区，家庭农场则需配备舍外“降解床+自动翻耙机”的粪污处理系统，对养殖过程中产生的粪尿全部进行降解，实现“零排放”，最终达到养殖生产全过程的零污染，其舍外降解床技术已被列入国务院办公厅发布的《关于加快推进畜禽养殖废弃物资源化利用的意见》中的推广技术模式之一。

在基层政府、企业、村民的共同努力下，新兴县的“三清三拆三整治”工作取得显著成效。根据《新兴县2019年政府工作报告》，截止2018年底，新兴县已拆除危、旧、弃房13005间，面积达471250平方米，完成生活垃圾、生活污水、水体污染整治434宗。全县60%以上行政村完成了“三清三拆三整治”任务，5条精品村、128条示范村达到干净整洁村标准，2条精品线路取得重大进展，村容村貌明显改善。计划到2019年底，全县全部行政村全部完成“三清三拆三整治”环境整治任务，128个(60%以上)行政村达到干净整洁村标准。至2020年底，159个(80%以上)行政村达到干净整洁村标准，92个(40%以上)达到美丽宜居村标准。这充分显示将生态宜居与“多元共治”形式相融合，能有效地改善乡村人居环境和生态环境。下图是新兴县“生态宜居”建设主要目标指标(到2020年目标值)：

数据来源：《新兴县乡村振兴战略规划(2018-2022年)》

三 乡村宜居环境建设的困境

乡村振兴战略实施以来，新兴县不断重视乡村宜居环境的治理。“三清三拆三整治”虽然取得了一定的成效，但乡村环境还没有从根本上得到改善，在整治建设过程中还存在许多问题。

(一)从政府“主导者”的角度分析

在过去很长一段时期乡村环境治理的主动权掌握在政府手中，以致于部分基层政府习惯于发号施令，彰显全能型政府的地位，压抑了企业、村民等自主参与乡村环境治理的积极性，阻碍了乡村环境协商治理的有效开展。地方政府在“晋升锦标赛”的影响下，表现出功利化、短视化倾向。地方政府重经济责任轻环境责任，重职权轻责任配置。个别地方政府急功近利，为获取“立竿见影”的经济效益而置环境保护于不顾，将民主协商抛诸脑后，不征询村民意见，故意隐瞒企业环境污染隐患，最终导致当地生态环境不断恶化。

地方政府机构设置不尽合理，各自为政，多头管理，相互推诿环境治理责任，严重妨碍乡村环境协商治理的开展。国家、省层面虽出台了一系列乡村宜居环境治理政策措施，但还没有完全得到有效落实，在进行乡村宜居环境治理中资金投入较为短缺。生活污水、生活垃圾处理技术规范性较差，缺乏统一的标准，导致对乡村宜居环境治理设施的管护不够重视，存在“重建轻管”现象。乡村的整体规划有待加强。如新兴县乡村房屋建筑缺乏整体规划，往往根据宅基地朝向和村民自己喜好进行兴建修建，布局较乱，安全隐患大，加之巷道狭窄，机械无法进村清拆。道路交通基础设施薄弱、村与村分散布局，导致铲车、勾挖机等机械进村难度大。天堂镇住宅布局分散凌乱、院落空旷而占地面积大，极大地降低了土地利用效率；未严格执行“一户一宅”制度，村民建房大多弃旧建新，致使良田被占；在乡村道路上电线乱拉乱接和裸露在外的现象也比较普遍。截止2018年12月，新兴县尚未开通乡村客运的行政村还有15个。受山地地形等各类因素限制，村庄之间道路网等级较低、路况不佳，危桥较多，成为制约新兴地区乡村发展的交通瓶颈，行政村与自然村之间的连接道路仍然不畅，这无疑加大了“三清三拆三整治”行动的难度。

(二)从村民“主体者”的角度分析

新兴县农业人口为34.89万人，占70.78%，非农人口为14.40万人，占29.22%，农业人口数与非农人口数的比值为5∶2。在6 岁以上人群中，初小及以下文化程度者占到总人口的81%，这反映了当前新兴县人口受教育程度整体偏低，导致了村民的整体素质和接受能力偏低。

村民的小农意识根深蒂固，大局意识跟主体意识不强；环境保护方面的专业知识、法制意识淡薄，导致真正应该作为主体的广大村民置身于乡村宜居环境治理之外。在“三清三拆三整治”工作中，村民往往更关心的是资金多少、道路怎么修、是否修到自己门口、拆迁有没有征地补偿之类的问题。当环境问题损害村民切身利益之时,相当一部分人秉承“大闹大解决，小闹小解决, 不闹不解决”的信念, 以“闹”为上策。在部分自然村“各家自扫门前雪”的现象十分普遍，非自家门前院后的垃圾、动物粪便、动物发臭的尸体等污染物，大部分村民选择置身事外，这归根结底还是思想比较落后导致的。

(三)从企业“守护者”的角度分析

长期以来，乡镇企业作为“理性经济人”，以追求自身利润最大化为价值目标。企业作为乡村经济发展的中枢，对当地经济发展、就业等民生问题产生重要影响，这也导致部分地方政府、村民尽管目睹企业污染环境，但是为了维护自身的利益会选择“视而不见”。企业相关责任人、员工环保意识淡薄，直接导致环保资金的投入短缺、环保队伍和能源结构不尽合理、创新能力较弱和环保技术落后等后果，企业在缺乏重要的基础支撑的情况下存在对乡村环境治理的参与度、贡献率较低的现象。小微型企业由于经营规模较小，经济效益偏低，以致于他们投放于环保技术层面的资金更少，同时由于资金短缺、薪金不高、平台不够广阔，一般得不到掌握“高精尖”环保技术的人才青睐，这无疑阻碍企业绿色之路的前进步伐。大型的企业即便财力雄厚，但是由于员工众多，日常开销庞大等因素制约，在利益的驱使下，企业高层在做出环保资金决策的时候会相对保守，而谋求更高的利润。总之，不管是大型还是小型企业，利益关是阻碍企业维护乡村绿色发展的拦路虎，而意识关则是消灭拦路虎的关键一环，必须引起重视。据调查，新兴县内存在一些企业污染宜居环境的现象，如：环保部门对新兴县太平镇金沙开发区进行排查时，发现某食品厂的漂水车间的废水收集池、成品车间旁的晒场废水收集池、集成河边的晒场废水收集池、切工车间的废水收集池设有排污暗道通往厂外的河流。又如：车岗镇工业开发区的鱼片加工厂生产车间产生的废水经收集后进入污水处理设施，然而，收鱼车间产生的废水没有进入污水处理设施，而是经旁边的排污渠直接向外排放，排入厂外的河流。种种污染环境的现象如不加以整治，企业参与乡村环境治理便无从谈起。

四 推进乡村人居环境“善治”的路径

乡村人居环境治理需要政府、村民、企业共同参与治理。可见，乡村宜居环境治理的实质是政府各部门与各社会主体上下互动的过程，需要政府、村民企业充分合作，共同参与。

(一)增强政府的主导地位

目前乡村宜居环境治理实践都是在党和政府推动下进行的。要想保持乡村宜居环境治理长期有效，就需要在确保村民等主体的权益与地位时，进一步增强政府的主导地位，确立政府在乡村宜居环境治理过程中的权威与中心。政府应综合运用行政手段、金融政策、人才政策、奖惩政策、宣传教育等多种治理手段。第一，完善乡村的整体规划。政府作为建设责任主体，履行主体责任，统筹生态宜居美丽乡村建设。政府应制定具体的工作方案，对资金的使用、项目的实施、进度、督促检查等作出安排，提高组织服务能力，强化各职能部门统筹协调与技术指导，建立专职机制，细化目标服务。倡导乡村绿色生产方式、生活方式和消费方式，坚守生态保护红线，加强饮用水源保护，构建绿色生态屏障。第二，加强招商引资工作，加大产业招商、定向招商和以商引商力度，出台招商引资优惠奖励措施，为环境建设积累更丰富的资金。与此同时，也要严格把关引进的企业的环保质素，把高污染、高能耗的企业拒之门外。第三，加强网络、通讯、交通等公共基础设施建设，改变乡村基础设施建设落后面貌。政府应借助现代化工具和技术，紧跟时代的步伐，加快互联网和乡村人居环境治理的深度融合，加大乡村环境治理的财政资金投入和完善互联网设备，教育和培训村民学会利用互联网收集乡村环境信息，引导村民在网络平台上发表环境保护意见，为乡村宜居环境建设出力。第四，加强环保人才引进。实施倾向性政策，完善乡村环保人才引进机制，并在住房、教育、医疗等方面加大政策倾斜力度，以吸引更多为乡村环境建设出谋划策的人才。第五，积极加强对村民、企业的宣传教育、法制教育，提高村民、企业的环保素养，鼓励村民积极建言献策。

(二)培育和强化内生主体力量的参与

乡村宜居环境治理除了增强政府的外部支持外，还需要内生力量的参与。普通村民作为乡村人居环境治理的内生力量，除了积极、主动配合政府共同参与乡村环境治理外，自觉的行动更是必不可少。第一，设立“环境治理专项补贴资金”，激发内生主体参与环境治理的积极性。新兴县财政按农村人口每人每年15元的标准安排补助资金，鼓励村民对生活垃圾进行合理化处理。第二，培育村民形成与社会主义核心价值观相契合、与村规民约相融合的“良好作风”，并鼓励村民积极参加政府以及各社会组织组织的环境宣传教育、培训、竞赛等活动，教育村民自觉抵制陈规陋习。如：通过比赛竞争的形式提高村民对环境治理的参与度，新兴县太平镇下沙村委对塘村召开的“建设美丽乡村先进户评比”大会上，陈德生户、简锦洪户被评为第一期对塘村建设美丽乡村最清洁户，谢琼芳户、陈桂森户评为较清洁户。“竞争”的形式越来越吸引更多的村民参加到“三清三拆三整治”行动中，这是云浮市新兴县全域推进环境整治和建设美丽乡村的一个缩影。第三，鼓励乡贤积极参与治理、建言献策，宣传模范精英的事迹，发挥精英人物的模范引领作用。如：新兴县筠诚控股的颜董事长，作为新兴县知名乡贤，出资近四百万元建设家乡(出资建设教学楼、图书室以及礼堂等)、美化家乡(出资用于河道清淤、公厕保洁等)，他的事迹应该作为典范来加大宣传力度，以感染更多的村民为家乡的环境建设出资、出力。

(三)推动企业走绿色化发展道路

推动企业走绿色化发展道路需要加强对企业的监管力度、完善企业内部的奖惩制度、推广先进企业的优秀经验。第一，加强监督、管理力度。如：新兴县东成镇森村3队养殖场负责人戚某涉嫌通过不正常运行水污染物防治设施的方式排放水污染物，新兴县环保局对其依法作出行政处罚：罚款10万元；新兴县六祖镇新屋村的一家养殖场有私设暗管偷排污水行为，私自用抽水泵和一条直径5厘米的胶管将沼液储存池的沼液抽出排入附近的佛子下坑，再经此坑流入集成河，新兴县环保局对其依法作出行政处罚：责令当事人立即改正环境违法行为；罚款5万元，新兴县公安局依法对场主伍某作出行政拘留5日处罚；新兴县东骏陶瓷有限公司违反规定设置排污口、私设暗管，新兴县环保局对其依法作出行政处罚：罚款5万元，并责令限期拆除。第二，可采取组织广大企业向温氏企业等先进企业学习的方式，推动企业建立和完善内部奖惩、考评制度。对于企业管理层，需按照“季度通报、半年督查、年度考核”的要求，对于工作不力、管理不严谨、进展缓慢的部门需提交书面说明及整改承诺，如造成严重影响的则需对相关责任人进行问责、处罚并责令其限期整改完善等。如：温氏企业定期开展环保专项检查，董事会每年至少开展1次环保专项检查、事业部每半年开展1次环保专项检查、分公司每季度开展1次环保专项检查，及时发现问题和解决问题，对于高质量通过检查验收的单位予以奖励，对于低质低效的单位则采取相应的惩罚办法，并追究单位责任人的责任。对于普通员工，企业应该通过科学、合理的环保考核制度, 对于为企业环保作出贡献的员工以奖金、福利、晋级等方式给予奖励。晋级的评价标准应对标相应的环保贡献，并保证相关的评价标准公开、透明；环保福利的发放应充考虑实际需求，如：给予衣、食、住、行或是休假方面的福利。反之，对于违反企业环保规定的员工则进行奖金、休假方面的扣减，情节严重者则按相应标准降级(辞退)处理。第三，积极推广可供其他企业借鉴、学习的先进企业的技术。如：在技术方面，温氏企业在处理畜禽粪便时，在畜禽养殖场内运用节能节水环保设备、干清粪工艺和漏缝板结合的机械刮粪装置等高技术含量的环保设备，从多方面提高畜禽对水和饲料的利用效率，并设置降解槽让畜禽的粪便“变废为宝”，对环境保护起到重要作用。在人才方面，温氏创新“公司+农户(或家庭农场)”模式，因户因人提出精准、有针对性的帮扶方案，在巩固现有扶贫成果基础上，继续加大对贫困农民的职业技能培训力度，将其培养为新型职业农民，让农户持续增收不返贫。在资金方面，温氏创新“温氏+扶贫户”的模式，促进资金短缺的分散养殖经营模式向现代化规模养殖场转变，温氏按照主体功能区规划计划建设养殖小区，增加扶贫户收入，推动畜禽养殖转型升级，助力精准扶贫，推动了当地经济发展和新农村建设。

有效治理能最大限度地增进公共利益，满足公众需要。政府、企业、村民共同参与乡村宜居环境治理，以整治环境为“突破口”，建设生态宜居美丽乡村，提升农村生活环境品质。