国外关于监督职责立法与权力运行模式的经验启示

冯敏

【摘要】国家监察体制改革正处于改革推进阶段，总结腐败治理中的得失，反思既往反腐治理中的痼疾，巩固已有成果，更新反腐理念，完善监察委员会的各项制度与权能运行，是当前中国反腐治理纵深发展的重点战略思路。国外关于监察机构监督职责的立法和权力运行模式的成功案例为提高我国监察监督的时效性提供了借鉴。

【关键词】监督职责;预防;监督制度

世界各国都非常重视对腐败的打击和治理，纵观各国的反腐经验，虽然很多国家和地区都成立了职业化的反腐机构和治理体系，但反腐败效果差异很大，这意味着反腐治理效果与反腐败机构制度设计的科学性与合理性密切相关。学术界衡量腐败程度的一个重要指标是“透明国际”发布的全球清廉指数的排名，从2017年的排名来看，丹麦排名第2，新加坡排名第6，成为亚洲最清廉的国家，英国排名第10，而俄罗斯排名在第135，上述国家的清廉指数排名，一定程度上折射了他们反腐败治理模式与反腐败国家机构运行实效的差距。俄罗斯与中国在监察体制改革前的反腐治理模式类似，多以惩罚为主要预防手段，对预防型监督多口号式的规定，难于实施，监督效果不好。此次我国监察体制改革，意在实现监督端口前移，推进预防型监督制度的有效实施。借鉴有代表性的预防型监督立法模式国家和地区的成功经验，可给我国监察监督职责的法律规制以启示。

一、预防型监督职责立法模式

（一）英美国家监督职责立法模式的特点

英美国家在工业革命过程中因“内生型”现代化模式的现代化进程而最早遭遇了现代化腐败的困惑。面对腐败，英美国家采用了制定法形式，并逐步形成了“预防型”的立法模式对公权力行使监督。英国很早就创制了相关腐败罪名和规范，用惩治的威慑力抑制腐败，但治理效果却没有达到预期目标。进而，英国发现，仅依靠惩罚治理腐败的道路行不通，必须转变治理道路，将治理重心从惩治转向预防，从而发展为预防型腐败治理立法理念。随后，英国颁布了多部预防型反腐立法，以立法的形式将官员的选任、政党的竞争等都纳入到防止腐败的立法体系中，加上刑事立法的呼应，将私营部门的腐败行为也纳入到刑法规范的范畴中，逐步建立和完善了明显的预防型腐败立法模式。在反腐机构的设置上，英国实行的是道德委员会的监督制，这种监督不具有调查权，仅依靠委员的声望，站在道德的制高点，对整个社会，上至首相议员，下至公共服务机构的行为表现、道德操守进行调查并接受民众的举报等，向议会提交反腐建议报告，为防贪、改进工作作风等提供咨询和帮助。

（二）新加坡监督职责立法模式的特点

新加坡是世界上廉洁指数名列前茅的国家。其反腐治理理念具有以下特点：第一，制度严谨，先后颁布了《防止贪污贿赂法》《没收贪污腐败法》《公务员守则和纪律条例》等法律规章，将反腐工作规定得极为细致，也给监督工作提供了直接的依据，无论是群众举报监督还是政府专门监督部门都能依法行使监督权。第二，反贪污调查局具有强大的职权和独立性，直属内阁总理，保证了反贪污调查局的权威性和独立性，避免受其他权力的影响。第三，严厉地执行与惩处，加上“没有特权，没有侥幸”的肃贪倡廉理念和行动，共同构成了严密的反腐治理体系。反贪污调查局的主要职能包括：一是接受举报，既包括对公权机构贪污的举报，也受理对私营机构的举报;二是调查，该局的调查权力非常大，在特定情况下可以不经审批直接使用相当于警察调查的权力;三是审查并提供建议，审查公权力机构的工作并对其存在的腐败倾向提出廉洁建设建议。反贪污调查局的反腐理念是真正的“零容忍”，哪怕只是腐败倾向也不允许;并将预防型监督作为工作的中心，在全社会形成廉洁文化氛围，重视廉洁文化建设。

反贪污调查局的监督职能实行的是不告不理制，这与新加坡国情是相适应的，新加坡国家小，人口少，反贪污调查局雇佣人员不多，还有一个重要原因是，新加坡法律对腐败的“零容忍”规定，无论大小腐败只要被举报都会被调查，用新加坡法律的詞语是“任何”，直指任何职位、任何礼品、任何报酬等，同时还将腐败意图也算作犯罪。只要有腐败行为和腐败意愿，只要被举报，反贪污调查局都会介入调查。反贪污调查局非常重视群众举报，对每个举报都认真对待，认真分析并做出积极回应。

同时，新加坡强化反腐廉政文化的建设。新加坡能够在短时间内成功实现政府清廉，不仅仅只是依靠法律的约束，还大力加强廉政文化建设，一是自上而下地根除领导阶层的腐败信念，不是口头上的空谈。二是在聘任公务人员时就首先审查其品德和学业情况，只有品学兼优者才能进入公务人员序列。三是强化廉政建设，调动全社会人员力量，将反腐败行为转化为全体成员的廉政文化和廉政思想。针对不同群体、不同对象进行有针对性的廉政教育，尤其是每年鼓励学生积极参加反贪污调查局的专题廉政教育。

（三）丹麦监督职责立法模式的特点

丹麦被称为世界上最清廉的国家。其反腐败法律制度值得我国借鉴。总结起来，包括以下几个方面：一是健全的反腐预防机制，丹麦有着完善的财产公开和申报制度，因此税务部门对包括公职人员在内的所有民众的财产状况了如指掌。丹麦的公务员管理制度非常完善，公务员中法学专业人才居多，他们在学生时期就接受了深刻的廉政教育。另外，丹麦还有公开透明的监督制度，使权力在阳光下运行，丹麦将一切可以公开的信息全部公开，比如政府信息、政务运行、非涉密政府文件、官员财产状况等情况都公告给全体国民。二是丹麦有专门的反腐机构、监察官机构，监察官由议会选拔任命，直接对议会负责，监察官负责监察除法院以外的所有公职人员及其行政部门的活动。民众可以直接接触监察官并向其反映问题。三是丹麦非常重视反腐败教育。丹麦有着重视廉洁教育和文化的传统，政府重视宣扬平等的理念以及道德、廉洁和法制教育。从学校到公务员系统都非常重视廉洁教育、法制教育和思想道德教育。同时丹麦还注重对企业的员工进行反腐败教育。四是丹麦拥有完善的反腐败法律体系。丹麦在反腐法律体系建设中，不仅有明确和严格的刑法制度，还有明确的廉政规范性立法和完善的司法体制。为了加强廉政建设，丹麦设立了多部法律，从不同层面和角度对政府和公职人员进行了规范和监督。如丹麦的《公务员法》规定了公务员要为国家和公民服务而非为政党服务，公职人员要遵守相关的行为规范，公职人员每年要与其所在单位签订廉政合约，以此承诺廉洁奉公等。同时，《公共行政法》《地方政府法》等都对行政权力的行使作出了相关规定，政府部门不得擅权、越权和专权。

二、对我国监察委员会监督职责立法规制的启示

（一）重视事先预防腐败立法与监督职责的构建

单纯地依靠刑罚惩处威慑腐败行为的立法理念已经不能适应当前的反腐败形势。多数国家都有预防性的制度规范，注重运用法律手段约束公权力的行使，防止腐败滋生蔓延。从对公权力的规制和对公职人员的道德约束双向入手，做到权力制度化与道德义务法律化。英美国家以监督职能为中心构建预防型反腐败立法，创建公权合规计划，将权力的行使范围、方式等明确化，明确监督机关的监督依据，为监督职能的有效实施提供了强有力的支撑;新加坡则采用了精细化的立法思路，将所有可能产生腐败的行为都进行立法规制，尽可能详细地预见所有违法违纪行为，将腐败扼杀在萌芽之前;丹麦不仅有严格的刑法规制，还有明确的廉政规范性立法。

（二）给予监督职责较高的地位和权威

以法律确定的形式给予监督職责较高的地位和权威以及足够的人员，以支持监督职能的有效实施。新加坡的反贪污调查局直属内阁总理，不受其他权力干扰，将监督置于相对较高的地位，为充分发挥监督的有效性提供了有力的支撑;丹麦的监察官直接对议会负责。

（三）扩大监督范围

不仅要对政府部门和公共机构进行日常监督，也要为私营机构提供防贪建议，甚至主动为其提供多渠道防贪帮助，包括提供技术支持、改进意见等。新加坡的监督范围是全民，不仅是公职人员，还包括其他非公职人员，哪怕是国外居住的新加坡国籍的人员也在监督的范围内。

（四）重视监督效果的发挥

第一，在对监督举报人的保护上，采取多种举措保护举报人，所以，举报人既可以实名也可以匿名，既可以使用信函的方式也可以以邮件传真的方式，这样不仅可以极大地提高民众参与反腐的积极性和主动性，而且可以得到民众对监督的支持和满意度的提升。第二，对举报做到件件有回音，无论是对涉嫌腐败进行下一步的调查还是没有腐败问题不予处理，都有明确的回复。第三，对监督中发现的问题提出监督意见书或者反腐建议。英国的监督机构专门提供监督报告建议，向首相和议会进行反腐建议。

（五）提高监督人员的素质

英国的诺兰道德委员会成员都是德高望重、大名鼎鼎的人员，在政治内外都具有很高的影响力。而新加坡在选任公务人员时从学生时期就开始培养和层层选拔，对专门监督机构的人员要求更高，根据不同部门，要求不同专业专才，不仅要求人员专业过硬，同时对自身的道德操守、身体健康状况、精神抗压能力、语言表达能力都有很明确的要求。

（六）加强廉政文化建设

利用多种手段宣传推广肃贪倡廉信息，充分发挥多种监督的合力，助推反腐机构的反腐行动。廉政文化建设是反腐的重要利器，同时，为监督职责的行使提供了群众基础和思想意识支撑——举报监督和对腐败的自发监督。英美国家将公职人员道德准则引入法律，将道德上升到法律层面，让廉政思想成为日常思维。

参考文献：

[1]刘艳红，冀洋.“反腐败基本法”建构初论[J].行政法学研究，2016（2）.

[2]吕永祥，王立峰.反腐败机构的模式比较及其启示[J].中州学刊，2018（9）.

[3]于文轩，吴进进.反腐败政策的奇迹：新加坡经验及对中国的启示[J].公共行政评论，2014（5）.

[4]许瑶，朱喆.新加坡及香港地区反腐败机构设置模式及其启示[J].学习月刊，2019（2）.

[5]崔雨桐，张莹.丹麦反腐败法律制度对我国完善反腐败法律体系的启示[J].领导科学论坛，2018（11）.

（作者单位：中共南阳市委党校）