国家重点生态功能区人口政策适应性探究

黄 婷， 吕 晨

(中国科学院大学 1.中丹学院； 2.公共政策与管理学院， 北京 100190)

生态功能区划对环境保护、可持续发展具有重要意义。2010年12月，国务院发布《全国主体功能区规划》，正式推行国家重点生态功能区划，并提出了人口政策调整的设想。国家重点生态功能区是中国主体功能区划分中限制开发区的子类别之一，旨在保护、恢复和提高区域水源涵养、防风固沙、保持水土、调蓄洪水、保护生物多样性等重要生态功能，维护和提高区域提供各类生态服务和产品的能力[1]。经整理发现，自2000年国务院提出设想以来，政府部门先后发布了14项政策，落实该功能区的环境保护与发展。2010-2017年间，经过两次大的调整，国家重点生态功能区占国土面积的比例从40.2%提高至53%[2]，即占国土面积的1/2以上。基于顶层政策发布频次和国土面积占比，可见国家重点生态功能区的发展已成为国家环保战略的重中之重。

主体功能区内人口发展的研究主要集中在地理学视角的人口分布、公共政策视角的人口迁移两方面。地理学视角的人口分布研究认为我国人口与经济的协调关系程度仍然较低[3-5]。在人口迁移视角的研究中，学者们提出重点生态功能区人口总量、流量、流向、素质与功能区建设要求仍有差距。熊理然等分析了重点生态功能区存在人口超载、人力素质不高等问题[6]；欧阳慧提出功能区之间人口迁移流量分散，组织化程度低[7]；牛雄研究表明限制开发区内部不同省份人口迁移差别较大[8]；张耀军利用ArcGIS分析认为同一功能区内不同类型功能区之间和城乡之间的人口密度、比例、文化素质存在明显差异[9]。徐诗举提出大量迁移人口户籍地与居住地分离，且重点生态功能区人口主要流向重点开发区，而非规划中的优化开发区[3]。在归因分析上，学者们认为迁移政策缺失，户籍、教育及相关社会保障政策对人口迁移的阻力较大[6-10]。

根据学者研究可见，在新的政策背景下，现有人口状况显然与功能区建设的设想存在较大差距。人口政策有狭义与广义之分，由于国家重点生态功能区的人口数量、素质、迁移等会对环境造成重要影响，进而直接影响该功能区建设目标的实现，因此本文将采用广义的人口政策，即影响人口发展的一切法律法规、政策等[11]。那么在提出系统的调整方案之前，首先需要探讨的是我国重点生态功能区这一特殊的地域类型人口政策导向是怎样的？现有的人口政策能否适应新政策与制度发展的需要？因此，本文主要解决以下两个问题：①在重点生态功能区实施的新背景下，该功能区人口政策的适应性如何？②政府应该如何调整现有人口政策，以达到重点生态功能区建设的新要求？本文主要通过质性研究，尝试回答怎么样和怎么办的问题，以期发现当前重点生态功能区人口政策实施过程中应对新目标的问题，并提出人口政策调整的方向，以实现重点生态功能区内人口、经济、资源环境的协调发展。

1 公共政策适应性理论框架

1.1 公共政策适应性理论内涵

适应性(Adaptability)一词起源于生态学，最早由英国生物学家达尔文于提出，其本义是表达有机体与环境的逐渐适应和协调的过程[12]。1961年，行政学家弗雷特·里格斯(Fred W.Riggs)在此基础上发表了《行政生态学》一书，使行政生态学成为一门新的、系统的学科[13]。至此，西方行政学界开始进行学科交融，从生态学视角来研究行政系统与其周围环境的适应性关系。

此后，生态学的适应性概念被引入到公共政策的研究中，但未形成系统的理论体系。在国外研究中，罗伯特·艾斯顿(Robert Eyestone)将公共政策与生态环境之间的关系表述为：P=(E，G)其中P、E、G分别代表公共政策、生态环境和政府，阐述了公共政策与政府、生态环境的联系[14]。公共政策学创始人拉斯韦尔(Lasswell)提出政策学科的三个特征：跨学科性、情境和问题导向，其中情境性强调公共政策与外部环境的关系[14]。国内学者对政策适应性的研究开始较晚，2002年，曹堂哲对公共政策与中国加入WTO的政策新环境之间的适应性进行了初步探究。在此基础上，向玉琼提出了政策生态学的概念，即借用生态学的理论和方法,来研究政策系统与环境的相互关系。

政策生态学的适应性理论主要包含以下几个要素：公共政策、政策环境、政策与环境的作用机理与理论假设前提。公共政策是若干政策要素组成的政策整体，包括信息、咨询、决策、执行、评估、监控、反馈等[15]。政策环境是指“影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和”[16]，但在环境的归类上仍然存在争议。曹堂哲认为应分为一般环境和具体环境[17]，向玉琼认为应分为自然环境和社会环境[15]，此时政策环境仍仅指政策外部环境，周新伟首次提出政策的实施会部分地改变外部环境，应将政策与其实施机制、其他政策相互作用纳入政策环境的考察范围[18]，董幼鸿则认为政策环境应包括宏观和微观生态环境，即经济、政治、社会、国际因素和具体公共政策所处的具体的、特定的背景[14]。结合学者们的观点和重点生态功能区建设的制度背景，本文中的政策环境指外部和内部两个层面，即具体公共政策所处的特定的背景、相关政策和内部的实施机制。

公共政策适应性是指公共政策与其所处的特定背景、相关政策和实施机制相互作用、相互调适的过程。政策适应性相互作用的关系为：一方面，当政策所处的特定背景发生变化，公共政策本身、其实施机制及与其相关的政策需要进行调整，从而与新的环境之间实现动态均衡；另一方面，公共政策又会塑造或形成新的政策环境，推动特定背景下新目标的实现。因而，公共政策适应性的理论假设为：公共政策具有动态性，公共政策是从政策问题、政策执行、政策评估、政策调整、政策终止的循环过程的总和；公共政策与制度、其他政策等环境是一个相互联系的生态系统，公共政策可以通过内部改善和外部影响与新的政策环境相适应；当原有政策与新的环境出现不一致、滞后或冲突时，需要进行政策调整，以适应新的目标。

1.2 人口政策与国家重点生态功能区适应性的研究视角与框架

重点生态功能区是国家生态安全的重要区域，其核心目标是保护生态环境，通过政策调控功能区人口的流向、流速、流量、边界和产业规模、结构，改善区域内生态环境，以实现人口分布、经济布局与资源环境承载能力的空间均衡。因而在功能区建设的新环境下，对人口政策也提出了新的要求，即人口政策从户籍制度实行以来的抑制人口迁移、重视经济增长的城镇化，逐步转变为鼓励人口流动、追求可持续发展的城市化布局。具体来说(如图1)，主要通过人口总量控制、超载人口迁移、人力资本提升三种手段实现，其中人口迁移既包括人口的跨功能区迁移，也包括本功能区内的城乡、地域转移。

理想状态下，人口政策为适应环境的变化，应满足以下几方面新要求：其一，功能区人口总量减少，这一目标通过人口自然增长率降低和人口退出两种手段实现。因此应充分发挥计划生育的利益导向机制，引导功能区居民自觉降低生育水平；其二，突破人口迁移的政策和管理限制，实现人口的跨区域转移或本区域转型。一方面，由于对与功能区定位和发展方向不相符合、地区不具备资源要素禀赋的产业进行了淘汰和限制，在该类产业的劳动力转移或转型成为重中之重。另一方面，人类活动在该功能区占用的空间要得到控制，就要破除政策与体制机制障碍，逐步实现合理的人口城镇化；其三，通过再教育和培训实现劳动力转型，且需要解决产业退出和劳动力退出而产生的贫困问题。

基于以上分析，人口政策与国家重点生态功能区适应性的分析主要分为以下三个方面(如图1)：一是国家人口政策与政策环境的适应性，即人口政策本身对于重点生态功能区主体功能定位之间的适应性，主要指人口政策是否有利于新时期重点生态功能区主体功能的发挥、是否能促成功能区人口新目标的实现、是否满足人口政策新要求；二是政策与政策之间的适应性，即政策之间的协同配套是否有利于实现功能区人口总量的控制、人口区域间转移和区域内转型、人口集聚；三是政策与实施机制的适应性，即在为实现国家重点生态功能区人口管理的主要目标，各部门机构的权力分配是否合理、政策制定主体与微观人口之间是否建立了有效的沟通和信息反馈机制、政策执行是否有恰当的考核方式和奖惩机制。

图1 重点生态功能区人口政策适应性分析框架

要对政策适应性作分析，就需要对政策适应性的结果加以判断。本文将适应性结果分为了两类：适应、冲突。若原有政策本身、相关政策及其实施机制能够促进功能区人口总量的减少、人口迁移、以及人力资本提升，或者政策进行调整后，能持续向着新时期的人口目标前进，或与新的人口目标无相关关系，则为政策适应；若原有政策本身、配套政策及其实施机制政策不能促进功能区人口总量的减少、人口迁移、人力资本提升，或者政策向着背离新时期人口目标的方向运动，则为政策冲突。

2 重点生态功能区人口政策的适应性分析

2.1 人口政策与重点生态功能区发展环境的不适应

在重点生态功能区主体功能定位和产业准入负面清单制度的新环境，衍生出了人口总量下降、人口迁移和人力资本提升的政策新目标。在重点功能区建设提出新要求的过程中，二胎政策与户籍政策没有适应环境的变化而进行动态调整，更无法对环境产生能动的反作用。

其一，宽松的二胎政策与功能区人口总量控制相矛盾。2015年10月，我国开始实行全面放开二胎政策。然而，如表1所示，2010-2015年，西藏、新疆、甘肃、四川等重点生态功能区分布较多的省份人口自然增长率已出现明显提高；至2015年，新疆、西藏、海南、青海、河北、甘肃等省份人口自然增长率明显高于全国平均水平。此外，西部地区少数民族分布较多，我国长期对其实行差别化的生育政策，使得西部生态功能区人口控制效果不佳。其二，二元的户籍政策不利于功能区人口的迁移与集聚。尽管有学者认为目前户籍政策相对放宽了，但仅指省内城市人口迁移，城乡、跨省、跨功能区的人口流动仍然受到较强的管制，特别是优化开发区的准入门槛仍然较高。且由于户籍制度限制，许多劳动人口被动选择在城乡之间“候鸟式”往返流动，从而形成功能区人口流而不迁的局面。客观来说，户籍政策所形成的制度依赖仍然长期存在，而值得注意的是，二元户籍制度的本质是限制人口流动，而功能区建设鼓励人口流动是其必然要求，二者在本质上是相互矛盾的。因而，户籍制度的价值取向应重新界定为人口迁徙的自由[19]。

表1 国家重点生态功能区主要省域人口自然增长率

数据来源：根据《全国主体功能区规划》和国家统计局数据整理而得。

2.2 人口政策与相关政策之间的不适应

我国现行政策体系的主要特征为“广覆盖、多层次”[20]，政策与政策之间相互嵌套、相互影响。在国家重点生态功能区建设的背景下，与人口政策相互关联的政策主要有教育政策、医疗保障与养老保险等社会保障政策、农村补偿政策等。尽管这些政策自实施以来经过了多次调整，但仍然与人口政策出现了相互矛盾、相互抵触的现象。

第一，普适性教育政策未能凸显人力资本提升和环保意识提升的新目标。面对人口迁移与集聚的大格局，现有教育政策应注重职业技能教育、转移就业培训、环保意识培养三方面，以提高劳动力自身的流动能力、强化其环保行为。然而我国目前实行的是普适性的教育政策，不能满足人力资本存量和增量提升的新要求，劳动力也难以适应地域转移、产业转型的新挑战。且生态功能区人口迁移中人力资本较高的劳动力大量流失[9]，而功能区内的人口迁移、集聚和环境保护同样需要高素质的人口。第二，差别化的社会保障政策与人口异地安置新要求相矛盾。医疗、住房、养老等社会保障政策依然以城乡分割和行政区分割为基本特征[20],流动人口难以获得当地户籍人口所拥有的各项社会保障上的显性和隐性福利，进一步固化分割格局，不利于劳动力合理流动。第三，农村地区的移民帮扶、公共建设征地补偿等惠农政策大多以农村户籍人口基数来计算补偿金额，按这一逻辑，农村中“流而不迁”的农民、超生群体将获得更多的补助，这在一定程度上将增强生态功能区及农村地区的粘力，阻碍人口流出和城镇化。

2.3 人口政策与其实施机制之间的不适应

政策实施机制指政策在执行过程中,一系列具有功能结构的相关要素间的内在作用方式和相互联系[21]，它包括政策执行各部门职责和权力配合机制、政策执行主体与客体的沟通和信息反馈机制、政策执行的考核与奖惩机制等。一项政策目标的有效实现很大程度上取决于科学合理的实施机制，然而在实际执行过程中，重点生态功能区的人口政策与实施机制仍然存在较多矛盾或冲突的情况。

第一，政出多门的低效管理与人口及时迁移的要求相矛盾。流动人口的管理涉及国务院、人力资源和社会保障部等7大部门，经整理发现，仅在国家层面，各部门出台了共175条管理文件，同时地方又出台系列文件，形成了政出多门、多头领导的管理格局。然而各部门尚未形成有效的信息资源共享平台和协调机制，各个管理机构各自为政，使得管理职责不明晰、行政效率相对较慢。第二，公众参与和反馈机制的缺失与功能区公共服务水平提升要求的矛盾。即有的人口政策，以一元的科层制管理为主，以资金补偿、劳动力退出与转型作为制度化工具，通过“自上而下”的政策落实和社会动员，对重点生态功能区的人口进行疏解。在人口政策制定和执行过程中，沟通与反馈渠道缺失，这使得生态功能区民生需求难以反馈至顶层，公共服务水平难以提高，进而降低人口集聚的动力。第三，绩效考核机制的滞后与功能区新目标之间的矛盾。首先，现行的地方政府绩效考核主要反映地区的经济增长水平，无法反映资源消耗和环境代价。其次，统一的绩效考核指标难以体现功能区水源涵养、水土保持、防风固沙、生物多样性维护四种不同类型功能区各自发展的特殊性，无法有效引导地方政府开展精准维护，实现规划目标。

3 重点生态功能区人口政策调整建议

3.1 及时更新人口政策体系，合理认知政策与新环境的关系

人口政策与重点生态功能区的发展是双向循环互动的过程。一方面，人口管理与安置作为重点生态功能区发展的重要民生工程，政府应将人口政策作为实现该功能区总目标的重要手段。另一方面，功能区建设的新背景要求人口政策从抑制人口迁移、重视经济增长的城镇化，转变为鼓励人口流动、追求可持续发展的城市化布局[22]。因而，人口政策更新应主要围绕人口总量控制、人口迁移、人力资本提升三方面展开。人口政策应控制人口的自然增长、减少人口的机械增长，从而减少人口对生态环境的干扰和破坏，因此，政府应利用利益导向机制，引导功能区居民自觉降低生育水平，且对现有户籍制度进行改革，以适应人口流动的新格局。

3.2 调整人口管理的相关政策，重视功能区的教育与扶贫工作

政府应更新人口管理的相关政策，以形成政策之间的促进效应。为实现人口的空间合理分布，将生态敏感脆弱地区的人口向外区迁出并推进城镇化的发展，需要有配套的迁移人口生活安置、城市融入政策，特别是异地社会保障政策。在进行重点生态功能区产业和劳动力退出同时，政府应注重新时期的教育与贫困问题。人口教育方面，一是与产业退出和转型的从业人员的再就业教育和培训，二是与劳务输出相关从业人员的就业培训。人口扶贫方面，应重点关注由于产业负面清单实施导致的部分人群失业、收入减少、发展机会丧失而进行的扶贫工作，其次，是生态功能区搬迁出人口的扶贫工作。

3.3 调整人口政策的实施机制，形成生态的绩效考核新格局

功能区人口政策目标的实现有赖于合理的政策实施机制。首先，应对现有人口管理明确责任分工，或让少数部门实行一站式管理，减少政出多门、互相推诿等行政效率低下的现象；其次，进行政策参与渠道建设，提高公众的参与意识，从而扩大信息反馈来源，及时发现现有政策与实际环境之间的不适应，更好的提升公共服务水平；最后，更新人口政策的绩效考核机制，重点生态功能区应提升生态环境保护和资源节约指标的比重，降低经济增长占地方政府绩效考核的比重，从而形成生态的绩效考核新格局。

4 结论与讨论

4.1 结论

在新的制度背景下，对原有公共政策进行适应性分析，本质上是促进公共政策与环境的动态均衡。政策新目标的实现，离不开原有政策与其特定环境、其他相关政策、实施机制的良性调适过程。通过将公共政策适应性理论置于重点生态功能区的人口政策分析领域发现，当宏观环境或价值导向发生变化时，该理论能较好的评价目标政策的总体适应能力，并为政策调整指明宏观方向。

重点生态功能区作为国家生态安全的重要区域，其人口管理的核心目标是人口总量控制，推进人口迁移与城镇化和劳动力转型。然而在重点生态功能区建设的新背景下，人口政策并没有很好的满足新的发展要求，反而存在较多不适应之处。在政策与环境方面，宽松的生育政策、二元的户籍政策与新要求下的人口总量下降、鼓励人口迁移相悖；在相关政策方面，差别化的社会保障政策、基于人口基数的农村补偿政策不利于人口的异地安置，反而增强了重点生态功能区的粘力，但值得注意的是，普适性的教育政策在提高人口素质方面仍然具有一定程度的适应性；在实施机制方面，多头管理、公众参与和反馈机制的缺失、绩效考核机制滞后等都阻碍着新目标的实现。因而，本文认为政府应及时更新人口政策体系，调整人口管理的相关政策与实施机制，并注重新时期的教育与扶贫问题，形成生态的绩效考核新格局。

4.2 讨论

尽管公共政策适应性理论具有一定的解释力，但尚未形成完整的理论体系，经过分析发现该理论忽视了政策主体对公共政策和环境的主导作用，特别是在中国情境下，政府的主导作用更强。公共政策与生态学上的有机体不同，政策不能主动对环境的变化作出调适，而是政策主体接受到环境变化的讯息，权衡利弊，从而对政策作出相应的调整，此外，还会存在信息获取不充分的问题，缺乏有效的反馈渠道。

因而本文对公共政策适应性理论进行了修正(如图2)，公共政策适应性存在三大要素系统：政策系统、环境系统和政策主体。其中政策系统里包含多个政策子系统，环境系统指特定时期公共政策所处的具体环境，政策主体包含两大类，一是官方决策系统，包括中央政策各部门及地方政府；二是非官方参与系统，包括公众、媒体、社会组织、专家学者等。公共政策适应性评价主要从三方面展开，即政策与特定环境，政策与相关政策，政策与实施机制，输出政策结果后反馈至官方和非官方政策主体系统，经过主体系统对政策问题的重新界定和决策，对政策及相关政策、实施机制进行相应的调整，从而塑造新环境。

图2 公共政策适应性理论修正结构图

尽管本文尝试对重点生态功能区人口政策的适应性进行了探究，并对公共政策适应性理论进行了修正，但仍然属于宏观层面的研究，未来可以加强典型区域的案例研究，对理论进行验证。另外还可对特定政策的适应性进行定量研究，判断特定环境、相关政策、实施机制对特定政策影响力的大小及调整的优先次序，并进一步发展公共政策适应性的理论内涵。