第三方力量参与城市社区治理的困境及优化路径

林秋寅

摘  要：从社会资本理论的视角，以贵大家属区第七次人口普查为例探讨城市社区治理的困境，发现在社会资本理论的角度来看，长时间的相处仍然无法与社区居民建立社会信任，社区治理还存在无政府力量无法进入社会网络、第三方力量在社区治理中存在信任的“缺失”以及个人对社会资本的认知不同导致不能同时进入所有居民社会网络。上述困境可以从政府力量适量介入第三方组织、政府鼓励第三方力量的经常性存在以及适当区分个人对社会资本的定义，以此来缓解城市社区治理的弊病。

关键词：社区治理;社会资本;第七次人口普查

一、问题的提出

近年来，随着我国城镇化水平的进一步提升，大量的人口涌入城市社区，城市社区的管理逐渐显现问题，随着这些问题的出现导致了社区治理出现困境，因此城市社区治理越来越得到各界人士的重视。

既有的有关社区治理的研究已经非常丰富，尤其是在我国城镇化进程从高速往高质量推进和公共危机的背景下，对城市社区的研究愈来愈多，文献涉及许多学科领域，主要可以概括为公共危机背景下的社区治理研究，强调多元主体参与社区治理，不同理论视角下的社区治理三个方面。研究最多的是多元主体的问题，由于传统的基层治理出现问题，因此许多学者倡导多元主体的协同治理，协同治理的引入，但是第三方力量在社区治理中难以发挥其应该拥有的最佳作用。在城市社区是“陌生人社会”的假设基础之上，愈来愈多的学者强调多元主体参与社区治理需要社会资本，尤其是社会信任，只有在信任的基础上，社区治理才会顺利。但是笔者发现，在第七次全国人口普查当中，笔者作为政府承认身份的志愿者，并且持有社区居委会的证件，已经得到各级政府和居委会的权威委托，且居委会在小区中也利用很多方式对第七次全国人口普查进行宣传，居民已经非常了解，但是仍然无法保证在社区中的人口普查工作得到顺利开展，社区工作仍然陷入困境。为什么在社会资本的角度看来，居民在面对拥有政府委托权力的非政府组织、甚至是拥有社区居委会身份的辅助组织，仍然难以配合其工作？第三方力量在社区中仍然难以得到居民的认可？如何才能消解这种困境？

二、理论基础

社会资本理论由帕特南在其著作《使民主运转起来》中提出的，以此解释意大利南北方实施新制度所产生的绩效差异。在不断与他人接触的过程中，人们产生社会关系、社会网络和社会信任，从而形成社会资本。经济资本、文化资本和社会资本组成了资本的三种基本形态，三种基本形态需要在不同的场域才能发挥特定作用，经济资本作为三种基本形态中最基本的，也是最根源的，三种形态是可以转换的。社会资本理论运用于我国已经有一定的适用性，另一方面，随着城镇化的加快，城市流动迁徙人口增加，并不像农村一样世代定居在同一个地方，有着很强大的社会关系网络。因此作为基层单位的城市社区是典型的“陌生人社会”，在许多事务面前，不信任是阻碍其进展的最大因素，因此社会资本理论在解释城市社区治理困境时具有一定的合理性。

三、第三方力量参与社区治理的困境

（一）案例引入

1.脚本描写

在贵州大学北校区隶属朝阳居委会的教职工小区，笔者以代表高校的人口普查员身份从2020年10月10日至2020年11月30日到小区进行实地走访，经历了人口普查摸底、正式登记和比对复查三个阶段。笔者将从人口普查员身份的角度尽可能全方位地描述以人口普查工作为代表的社区工作过程，指出社区治理的痛点并试图解释如何让痛点消融。

2.案例深描

贵阳市花溪区溪北街道贵州大学北校区家属区，地处朝阳村，归朝阳居委会管辖，笔者和搭档所负责的一共九栋，小区内居民主要由退休高校教职工知识份子和做生意的外地租户组成，小区的流动人口较大。

2020年9月26日要求小区开始第七次人口普查宣传。9月26日溪北街道要求普查员和普查指导员进行第七次全国人口普查的工作培训，并要求各小区落实新一轮人口普查的宣传工作。此外，第七次人口普查采取电子終端采集信息的方式，取消传统的纸质登记方式。

2020年10月10日，摸底阶段。由于有的居民总是没人在家，同一小区反复上门敲门四到五次，向邻居确认无人居住，或者敲门四到五次直到确认房子的居住的状态为止。摸底阶段需要的居民信息较少，因此部分居民虽然不情愿，但是没有严重的抵触情绪。在摸底阶段，笔者作为普查员，佩戴工作牌，工作证上有朝阳居委会的盖章，且拥有由政府统一生成的二维码，扫码可以看到普查员的身份信息。但是这些并不能成为居民由此相信普查员的理由，即便去过小区四五次，普查员的身份仍然难以在居民心中得到承认。在居民心中，普查员并没有与他们建立社会网络。

2020年11月1日至2020年11月15日，短表登记阶段。短表登记阶段，需要家庭中摸底阶段提到的三种人户状态的身份证号码、房屋面积等等。摸底阶段来过，很多居民已经认识，但是由于短表登记阶段需要的信息更多，也是人口普查工作量最大的阶段，有以下对话：

居民一。

居民：“你们是人口普查的啊？我怕不会噢”

普查员：“阿姨，你看嘛，我们都有证件的，我们真的是人口普查员。”

居民：“咋没警察跟到来呢？”

普查员：“每个普查员负责的是不同的小区和楼栋，普查员有很多，如果每个普查员都配一个警察，可能也没这么多警力。”

居民：“登记户口是派出所的事，你们又不是警察，一个工作证也不能证明啊，警察不来我就不登记。”

普查员：“阿姨，我们这个是国家承认的，省政府、花溪区政府这些都可以查到。”

居民把门关上了，一直说警察不来就不登记。

居民二。

居民：“居委会的人我是认识的，你说一下你们居委会的人名字，我看看。”

普查员：“叔叔，我们相当于是居委会的志愿者，我们是学校的学生。这个人口普查是划区域负责的，居委会的人不够，喊我们当志愿者的。”

居民：”那你们也不是居委会的人，我们这里又没有门禁，万一你是骗子呢？”

居民三。

居民：“以前不是用笔和纸登记的嘛，现在咋用手机登记了？”

普查员：“是这样的，现在大家都有智能手机了嘛，采用电子登记的方式，首先保证信息不会轻易泄露，只有普查员的手机和国家统计局才能查看你们的信息。其次，如果不放心别人来登记你的信息，可以选择自主填报，到时候拿您的手机扫二维码，填入我们生成的账户和密码您就可以自己填报家人的信息了。”

居民：“我觉得你们这个还是不行，像我们这些老年人又不懂，万一你们拿去做非法的。而且居委会一般来办事情都是用笔和纸。”

居民四。总是把可信和不可信建立在长期生活在小区的相识之人身上，如果邻居也做了才相信确有此事。

居民：“你们说你们是人口普查员，那你们前面登记了哪些人？你们说一下，我看下有没有认识的。”

普查员边说人名，居民边应道：“嗯，是的，有这个人。”

许多都是在小区住了十几年的，居民四才愿意出示身份证或者户口本等准许普查员登记。

以上居民是和普查员有交谈并表示不配合人口普查工作的居民典型。

2020年11月16日至2020年11月30日，长表登记。长表中需要询问个人收入、交通工具以及工作单位等等，个别居民认为普查员来自第三方机构，表示长表涉及的这些信息栏属于个人隐私，不方便透露，在解释多次以后才愿意透露。

2020年12月数据复查比对。在短表和长表登记的时间段里，每个普查员都至少在小区出现过五次，仍然无法得到不愿配合的居民的信息。因此在数据复查比对阶段，之前标记的不配合住户的查漏补缺工作大部分是依靠当地派出所的协助才找到相关信息。

（二）第三方力量介入的困境与解决路径

协同治理变为了主流，多主体参与治理成为了许多学者研究的重要主体，第三方也包括在其中，在既有研究中往往强调社会资本是基层治理中的重要基础，无论是熟人社会还是陌生人社会都是基于信任建立的。但是在以贵州大学家属区为例的社区工作中，发现并不如此。在明确表示身份和工作的合法性以后，仍然无法顺利开展工作，存在以下的困境：

首先，无政府力量无法进入社会网络。在案例中，居民普遍相信警察的权威性，尤其是在涉及居民个人敏感信息时。在传统的西方治理体系中，学者们普遍认为如果政府管得太“死”，通常不会产生成效，让政府放权，但在我国同样也提出简政放权。但另一方面，笔者在探析社区治理的困境中，发现如果无政府力量，第三方有时很难进入居民的社会网络，建立社会资本就更难了。强制力量既不算社会资本，又算社会资本。在我国，党政领导的政府是权威的代表，政府一直提供公共物品和正向的社会价值观引导，因此居民在陌生人社会中更愿意相信由政府力量所呈现的情况。换言之，政府力量本身就代表着一定的社会资本。因此在中国的多元协同治理中，即使存在社会资本仍然不完全脱离政府的力量，才能将其他几方力量发挥得更好。

其次，第三方力量在社区治理中存在信任的“缺失”。第三方力量虽然在理论上可以得到足够的信任，已经表明是政府承认身份的组织，同时是居委会的协助者，事实上也是如此，但仍然得不到居民的实际认可。笔者认为部分原因在于老旧小区的安全性不高，例如无门禁等，导致小区居民警惕性高，不愿透露。虽然不是世代居住在此的，但由于老旧小区也有一定年代，在一些方面逐渐向农村普遍存在的“熟人社会”发展，只有存在于社会网络中的人才会获得信任。应当实际加强第三方力量在社区的权威性，打破即使存在道理上的应当得以信任但是在居民心中仍然無法得到承认的局面。政府应当鼓励第三方力量的经常存在，争取在社区中获得更大的支持。

最后，社区治理通用“一盘棋”不符合所有人的期待。根据阿罗不可能定律可知：不可能制造出一种标准完全满足所有人的偏好，社区治理也是，其通用一盘棋主要表现在两方面。首先社会资本在不同人的认知中对其定义有很大差异，所以在运用社会资本理论解释社会现象时，并不能得到理论所预期的效果。社会资本不应直接套用西方的定义和内涵，应当在运用社会资本理论的前提下，了解我国的实际情况，在探析本国的实际状况下才能将其加以本土化，以便于在我国更加运用自如。另一方面，在社区治理的方式上，应当进行分类，例如按照人群划分，治理的方式应当因人而异，不能通用一盘棋。

四、结语与思考

将社会资本理论用以解释基层治理的研究有很多，虽然符合理论的一些观点，但是有时理论上应当具有社会资本的情况却不是如此。将社会资本理论的恢宏下沉到具体案例，以社会资本理论来探析城市社区治理问题，反之也以本土案例来验证社会资本理论，理论和本土案例互相契合，以便推动理论的本土化进程。

注释：

怕不会：贵州方言，表示怀疑。

参考文献

[1]薛祥.从公民文化到社会资本理论——西方政治文化研究三重范式的嬗变与反思[J].宁夏社会科学，2018（04）：50-57.

[2]周红云.社会资本：布迪厄、科尔曼和帕特南的比较[J].经济社会体制比较，2003（04）：46-53.

[3]原珂.中国不同类型城市社区内的冲突程度比较研究[J].中国行政管理，2017（09）：131-138.

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