疫情之下文旅产业政策供给

熊海峰　王硕祎　林一民

防控新冠肺炎疫情是一场没有硝烟的战争，这场战争严重影响了当前国家经济社会运行的各个方面，其中对文化和旅游领域的影响尤甚。疫情暴发后，国家部委和地方政府迅速作出反应，紧急出台了系列援企稳岗的扶持政策，积极帮助企业渡过难关。本文着重分析了文旅领域相关政策的供给情况和实施效能，并提出了优化政策供给的建议。

一、当前文旅产业政策的供给情况分析

从1月下旬至2月底，先后有14个部委、28个省（自治区、直辖市）和超过236个市（区、州）单独或联合出台了共计283项政策文件（包括266份通用性文件和17份文旅领域专项文件），从政策供给目标、主体、对象、内容和方式等维度来看，当前政策主要呈现出如下特点。

（一）政策目标：对冲疫情负面影响，保障企业平稳运行

在突如其来的疫情冲击下，广大文旅企业尤其是中小微企业普遍面临营收减少、房租压力增大、流动资金紧张等问题，特别是文化旅游、电影、会展等需要聚集与接触的行业成为了“重灾区”。以电影产业为例，2019年春节档我国电影总票房达58.4亿元，而2020年春节档仅报收2357万元。在此背景下，“援企稳岗”成为了当前政策出台的核心目标。如北京市“文化企业28条”中涉及减轻企业经营压力的政策就有“11条”，包括税费减免、社保延期、房租和融资补贴等各个方面。

（二）政策主体：央地联动，多部门配合，统筹协同发力

从政策出台的主体来看，国家部委与地方政府间形成了有效的联动，前者明确扶持总体方向，后者负责完善细节、量化标准、明确责任。例如，根据中央部委的总体意见，截至2月底，有82%的地方政府迅速明確了财政扶持的细则，67%明确了社保扶持细则，63%明确了税收扶持细则。同时，多个部门密切配合，共同参与政策研究、制定与实施，如教育部、财政部等多个部委联合印发了《关于做好疫情防控期间有关就业工作的通知》等政策文件。

（三）政策对象：聚焦中小微企业，关注困难与潜力行业

确保中小微企业平稳发展是文旅扶持政策出台的核心所在。当前出台的政策中，143个地方政府直接将“支持中小微企业”写入了政策名称里，占已出台政策总数的54%。同时，政策还重点关注困难行业与潜力行业：一是着力扶持文旅、电影、会展、出版等受损严重的行业，如江苏省调剂安排1亿元专项资金用于扶持文旅企业，并提前下发2020年旅行社企业奖补资金;二是积极推动短视频、数字动漫等新兴行业发展，培育引导文旅产业实现优化升级。

（四）政策内容：用好政策“工具箱”，打好扶持“组合拳”

根据对2月份出台的283项政策文件的分析，与文旅相关的政策内容可归纳为如下四个方面：一是减免租金，减税降费，缓解经营负担，如减免房租、延期纳税、减免行政费用和免征增值税等;二是优化服务，加强金融支持，如确保融资规模稳定、降低融资成本、提升金融服务可获得性等;三是返费增补，推行灵活用工模式，稳定用工规模，如返还失业保险费、缓缴社保等;四是提升行政效能，完善法律服务，如实行网络审批服务、加强法律咨询服务等。总体来看，政策涉及到了企业需求的众多方面，体现了良好的综合性与回应力。

（五）政策方式：以经济手段为主，多类方式兼顾

产业调控的手段主要为行政手段、法律手段和经济手段。行政手段是指政策供给主体凭借政权力量，依靠从上到下的行政组织来制订、颁布和落实指令与计划。法律手段是指依靠国家法权力量，通过立法、司法和执法来调整产业中的利益关系，维护市场秩序，促进产业发展。经济手段是指根据客观经济规律，借助税收、信贷、利率与补贴等经济杠杆调整经济利益关系而落实产业政策。从当前出台的283项扶持政策来看，主要方式为经济手段，同时也兼顾了行政和法律手段，谋求多元兼顾、精准发力。

二、当前文旅企业的需求及政策效能分析

（一）企业困难与需求分析

文旅企业是文旅市场的经营主体，深入了解疫情下文旅企业的困难，尽最大可能回应文旅企业的现实需求，稳定疫情之下的企业运营与发展，是文旅产业政策出台与执行的根本出发点和落脚点。

根据《新冠肺炎疫情之下北京2136家文化企业经营状态洞察》《企业抗疫需求与应对状况》《中小企业疫情影响问卷调查报告》《重庆南滨路文化产业园调查报告》等调研成果，可发现企业面临三大突出难题。一是资金压力巨大。根据对重庆南滨路100家文旅企业（85%的企业属于中小微企业，84.34%的企业属于民营企业）的调研，81%的受访企业表示营收减少、流动资金紧张。二是市场需求受到抑制。《企业抗疫需求与应对状况》显示，“市场拓展困难”成为疫情下企业经营的最大挑战。三是难以开展正常经营。《中小企业疫情影响问卷调查报告》表明，虽然部分有条件的企业开始了线上办公，但是短期内经营很难回归常态。

与企业面临的困难相呼应，当前调研的结论也显示：企业对缓解资金压力、有序复工复产、提升营商环境、帮助资源对接、提振疫后市场等方面的政策需求最为强烈，希望得到政府的关注与扶持。

（二）当前政策供给的效能分析

整体来看，当前出台的政策对促进文旅企业渡过难关，实现健康平稳发展具有重要的意义，体现了政策的积极作用。一是扶持及时。面对突如其来的疫情，中央和地方政府快速响应，积极援企稳岗，自1月下旬起，国家各部委就陆续出台了支持和指导政策。二是落实有力。2月5日，文化和旅游部决定向旅行社暂退部分旅游服务质量保证金，截至2月25日，已退还保证金34.62亿元，有效缓解了企业现金流压力。三是提振信心。各级政府积极出台扶持政策，有力地提振了文旅企业的信心。根据《新冠肺炎疫情之下北京2136家文化企业经营状态洞察》，随着政策的出台，72%的受访企业对未来抱有信心。

但着眼于更高质量、更高效能的要求，许多政策仍有改善提升的空间。一是效度还不够。一些政策回应需求和对策办法还不精准，很多中小微企业难以享受。二是力度还不够。很多地方资金支持仅是杯水车薪，很难实质性解决企业经营压力。三是实操度还不够。一些地方的政策执行的责任主体、量化指标、细则以及相应的配套政策体系不完备。四是延展度不够。现有政策多聚焦于短期帮扶，未能有效地统筹疫前疫中疫后的政策供给。