北极地区的国际公法问题研究

王文达

〔内容提要〕 北极地区与南极地区在国际社会上一直是较有争议的区域，但南极地区已经有确定的《南极条约》对其进行过规制，相对而言北极地区的很多权利还不确定。随着全球气候变暖的现象出现，北极地区的气候问题也影响着北极地区权利的划定与法律制度的研究。通过国际社会的实践，北极地区的大陆架问题、航道问题以及生态环境保护都已成为当前国际社会亟待研究的问题。

〔关键词〕 北极地区 大陆架 生态环境

一、北极地区的大陆架问题

大陆架真正开始进入国际社会的研究视野是在1950年，但是大陆架概念的提出是1945年美国的《大陆架公告》。国际法委员会在1953年拟定了《大陆架公约草案》，1958年《大陆架公约》顺利通过。由于大陆架拥有丰富的石油、天然气以及生物资源，因此各个国家十分重视大陆架的划界问题。《联合国海洋法公约》第七十六条对大陆架进行了详细的界定，并认为测量凌海宽度的基线到大陆架外缘不到200海里的应该扩展到200海里。

对于北极地区而言，北极域内国家包括国家领土进入北极圈的还有管辖海域进入北极圈的国家，因此一般认为北极域内国家包括美国、加拿大、俄罗斯、丹麦、挪威、冰岛、瑞典、芬兰。对于这些国家，领土主权争端已经较少存在，但是关于海洋权益尤其是大陆架的权益各国都希望能够获得尽可能多的利益。《联合国海洋法公约》确立了200海里的专属经济区制度。也就是说，对于自领海基线起200海里以内的区域，除领海的12海里外，对于海洋区域行使自然资源和经济活动有关的权利，专属经济区不是领土的组成部分，仅对自然资源与管辖享有主权权利。而200海里以内的大陆架，基于勘探和开发自然资源的目的，沿海国对大陆架享有主权权利。但是，这样的主權权利与专属经济区不同，专属经济区的权利是依据宣告而存在，而大陆架的权利是依据事实存在。

总体而言，北极地区的大陆架问题适用于《联合国海洋法公约》的相关规定。对于200海里以内的大陆架，沿海国享有对自然资源开发勘探的主权权利。200海里以内自领海基线起的12海里上覆水域属于领海，国家拥有领海主权，12海里之外200海里以内的水域是专属经济区，权利产生基于宣告，对于自然资源，沿海国具有排他权和专有权，航行自由、飞越自由以及铺设海底电缆与管道的自由需要沿海国对路线进行规制。200海里之外的大陆架，依据《联合国海洋法公约》第八十二条的规定，沿海国由于自然资源的勘探开发收益应该与国际社会共享。如果北极沿岸国家要划分领海基线起算350海里或者不超过2500米等深线外100海里的大陆架界限，应该向大陆架界限委员会提出申请。当然，大陆架的划分应基本遵循自然延伸原则与公平原则，是在协商的基础上进行。

二、北极地区的航道问题

虽然北极地区常年冰封，但是随着全球气温的变暖，北极航道开放的时间越来越长，西北航道和北部海航道的重要性也逐渐凸显。由于冰川的化解，欧洲的船舶可以直接通过北极地区进入亚洲，节省了航运的时间，符合经济性的特点，在带给世界各国便捷的同时，这又不得不引发国际社会的广泛争论，如关于西北航道的国际法地位问题。应该说，西北航道与加拿大拥有很深的渊源。早在1880年，加拿大从英国得到了北群岛的主权，并从20世纪初开始了航行的探索。加拿大始终认为，北极水域是加拿大的内水，加拿大对其拥有主权，因此西北航道应该是加拿大的内水航道，所有通过该水道的船只都应该到加拿大当局进行备案，并且坚持主张该群岛水域是加拿大的“历史性水域”。关于西北航道是否是国际海峡，应该比较国际海峡的特点与定义。在地理标准上，西北航道的确连接了公海与专属经济区，但是一般意义上的国际海峡是世界主要水道，用于国际航行的普遍使用，而西北航道显然不是这样。西北航道的国际法地位应参照《斯匹次卑尔根群岛条约》进行进一步地解决，既要考虑加拿大的主权问题，也应顾及西北航道的国际利益问题。

北部海航道是北极地区另外一条重要的航道，与俄罗斯的管制密切相关。俄罗斯关于北极地区主要出台了《航行北部海航道规则》，对船员、船舶、船长都进行严格的要求，并且认为船舶的航行应该事先通知俄罗斯当局，并规定航行的船舶应该向俄罗斯缴费，但这恰恰与《联合国海洋法公约》的规定相违背。2018年，俄罗斯以“弥补法律真空”为由相继出台新规，对其北冰洋沿岸航道过往的外国船舶运输以及外国军舰加强监管。按照国际法的一般原则，当制定国内法之时，或者当国内法与国际法发生冲突时，应该按照《条约法公约》第三十一条第三款的规定进行处理，尽量避免两者之间的冲突与分歧。

三、北极地区的环境问题

北极地区拥有独特的地理位置，生态环境相对比较脆弱。近年来，由于全球污染加剧，气候变化的迅速，北极地区的气候变化成为最明显的地区。北极地区的年平均气温升高速度是全球其他地区的两倍。显然，北极地区对环境的污染感知状况异常明显。其中，较为典型的是《联合国海洋法公约》的相关规定，《联合国海洋法公约》的二百三十四条又称为“北极例外”条款，其主要针对保护北极地区的环境问题作出了专门的规定。“冰封区域”是沿海国在其专属经济区内唯一可以采取国内标准的区域，且只从属于“适当顾及航行”的唯一限制。对于“冰封区域”，大多数国家认为适用于北极地区并没有异议，但关于什么叫“适当顾及航行”，国际上并没有统一的标准。能够明确的是，沿海国家可以制定执行非歧视性的法律法规，控制过往船只在其专属经济区内冰封区域进行污染，但不能以本国有权制定和执行法律法规为理由限制其他国家的航行，或者说应该适当地顾及到其他国家的航行权利。同样引起注意的还有法律法规必须是“非歧视性的”，这个非歧视是否包括沿海国的本国船舶，经过国内外学者的讨论与认定，一般认为这里的“非歧视性”同样也适用于沿海国船舶。也就是说，“非歧视性”应该是在沿海国本国船舶之间、沿海国船舶与外国船舶之间以及外国船舶之间，但具体的适用也会根据不同国家的做法而有所不同。

《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》主要是对各个国家温室气体的排放量进行控制，确认了气候的变化是由于人类的气候污染，控制温室气体其实是从源头上减少全球变化现象的蔓延。对于气候的控制无疑会逐渐减小冰层的融化，起到对北极地区环境保护的作用。《生物多样性公约》与《濒危野生动植物物种国际贸易公约》主要是对北极地区的生物资源进行保护，目前北极地区的僧海豹和象海豹已经列入了《濒危野生动植物物种国际贸易公约》的附录一与附录二加以保护，北极熊也被放入附录二之中加以保护，附录以主要针对现在再继续买卖会导致物种灭绝的物种，附录二则主要针对目前不会灭绝，但是将来继续买卖会导致物种灭绝的物种。不仅要保护北极的生态环境，对于物种多样性不能一味追求功利主义，而应考虑到整个北极地区生态环境与物种的可持续性发展。

一言以蔽之，北极地区的可持续发展需要人类社会的共同维护，北极地区关乎世界各国的利益，绝对不是仅仅属于沿海国家的国内权利。完全将“北极区域”整体认为是“人类共同继承财产”的说法过于片面，应将北极地区分为不同的区域分别讨论权益归属，加强国际合作，这才是应有之道。

（作者单位：甘肃政法大学法学院）

责任编辑：宋 爽