基本公共服务质量管理体系的构建与实证研究

[摘 要]构建基本公共服务质量管理体系是促进我国基本公共服务高质量发展的现实需要，也是公共行政学科中的一项前沿研究課题。借鉴工商领域中质量管理体系的构建思路，围绕基本公共服务质量管理的内容与职能两个要素，可以构建“复合型”基本公共服务质量管理体系。该体系分为中心部分和外围部分。中心部分包括基本公共服务的质量要求、质量特性和质量特性满足质量要求的程度，回答了基本公共服务质量管理“管理什么”的问题;外围部分包括基本公共服务的质量决策、质量控制和质量监测，回答了基本公共服务质量管理“怎么管理”的问题。基本公共服务质量管理的内容与职能之间具有紧密的内在联系，各职能之间是一套相辅相成、依序递进、循环往复的有机系统。

[关键词]基本公共服务;质量管理;“复合型”基本公共服务质量管理体系

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2020）03-0086-10

一、问题提出

实施基本公共服务质量管理，提高基本公共服务质量，是目前我国切实改善民生的着力点，也是促进国家基本公共服务体系建设的努力方向。一方面，党的十九大报告提出：“决胜全面建成小康社会”“满足人民日益增长的美好生活需要”“使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续”[1]，其着力点就是向人民群众提供高质量的基本公共服务。为保障和提升基本公共服务质量水平，2018年1月国务院印发《关于加强质量认证体系建设促进全面质量管理的意见》，明确要求导入质量认证体系，加强政府公共服务质量管理。另一方面，21世纪以来，我国基本公共服务体系建设始终把“有没有”“够不够”“全面不全面”“公平不公平”等作为解决的优先问题和重心问题，很大程度上忽视了或者说还没来得及解决“好不好”的问题，导致“质量不高”成为我国基本公共服务供给的突出短板。随着我国从“十二五”转向“十三五”，基本公共服务体系建设既要继续处理好普惠性与公平性问题，更要及时将高质量发展确立为工作的中心与重点。这就迫切需要各级政府加快构建基本公共服务质量管理体系，加强开展基本公共服务质量管理，推动基本公共服务优质化发展。由此可见，构建基本公共服务质量管理体系是“十三五”乃至更长一段时期我国需重点开展的一项研究课题，对于服务政府部门科学决策、助力保障改善民生、推动基本公共服务发展转型具有十分重要的意义。

公共服务质量是当今公共行政学科中方兴未艾的一项前沿研究议题。学术界对该议题的研究呈现三个显著特征。一是国外研究已取得长足进展，而国内研究尚处于起步和兴起阶段。二是公共服务质量研究与公共部门质量、行政服务质量、公共服务绩效、公共服务满意度等议题研究紧密交织，直接关于公共服务质量的研究总体不多。三是公共服务与基本公共服务（也称狭义的公共服务）二者并未得到确切区分，直接关于基本公共服务质量的研究成果很少。由公共服务质量管理的研究文献可知，学者们对公共服务质量管理中的控制、评价、改进等单一环节的研究相对较多，而对公共服务质量管理的整体研究明显偏少，至于公共服务质量管理体系的研究则更少。其中，从理论层面构建的公共服务质量管理体系框架主要有三个：一是将私人部门中的顾客导向原则引入公共部门构建的顾客导向服务增强系统[2];二是借鉴ISO9000∶2000标准质量管理体系构建的政府公共服务ISO质量管理体系[3];三是基于西方国家公共服务质量管理与改进实践构建的公共服务质量管理“推动—反馈”框架[4]。这三个理论框架虽然对本文构建基本公共服务质量管理体系具有重要参考价值，但由于它们在主体上未直接聚焦基本公共服务、在内容上未完整反映公共服务质量管理的内容与职能体系、在结构上未有效关联公共服务质量管理体系的内在要素，因而还存在改进和完善的空间。

鉴于以上分析，本文拟聚焦基本公共服务质量管理体系构建这一命题，不仅实现从广义公共服务向狭义公共服务（即基本公共服务）的主体转换，而且深入挖掘工商领域中质量管理体系构建的理论知识，最终期望通过构建基本公共服务质量管理体系的理论框架为实务部门提供决策参考和推进本领域研究进展。

二、基本公共服务质量管理体系：概念与要素

（一）基本公共服务质量管理体系的概念与内涵

一般认为，基本公共服务与广义公共服务（包括经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等）相区别[5]，仅指狭义的“政府主导提供，旨在构筑保障全体公民生存和发展基本需求的民生基线”[6]一类公共服务。质量管理体系的概念在ISO9000∶2000标准中得到权威界定，指“在质量方面指挥和控制组织的管理体系”[7]。该定义中的“管理体系”和“体系”还被ISO9000∶2000标准具体界定为建立方针和目标并实现这些目标的体系和相互关联或相互作用的一组要素。

综上，基本公共服务质量管理体系是指基本公共服务提供组织为实现基本公共服务质量目标而开展或涉及的一系列相关活动、过程、资源、制度等要素的总和，其内涵包括三个方面。第一，中心任务是建立基本公共服务质量目标，并围绕基本公共服务质量目标来安排和确定相关活动、过程、资源、制度等要素;第二，作用对象与方式是对基本公共服务提供组织施以指挥和控制;第三，形式特征体现为由基本公共服务质量管理相关的过程、活动、资源、制度等要素有机联系而成的“总和”，而非其中单一或部分要素，也非各要素的简单相加。

（二）基本公共服务质量管理体系的构成要素

有学者指出，一种活动（或过程、行为）的体系的构成要素一般包括该活动（或过程、行为）的环境、主体、客体、内容、动力、目标、手段、结果等[8]。据此，作为一种活动（或过程、行为）的体系，基本公共服务质量管理体系的构成要素包括八个方面。第一，基本公共服务质量管理主体（指基本公共服务质量管理的实施组织）;第二，基本公共服务质量管理目标（指基本公共服务质量管理拟达到的目的与效果）;第三，基本公共服务质量管理内容（指基本公共服务质量管理涉及的各种要素，如组织、政策、资金、流程、设施、信息、关系等）;第四，基本公共服务质量管理手段（指基本公共服务质量管理的方法与工具）;第五，基本公共服务质量管理职能（指开展基本公共服务质量管理所进行的策划、控制、评价、改进等活动）;第六，基本公共服务质量管理环境（指基本公共服务质量管理的背景与条件因素）;第七，基本公共服务质量管理动机（指驱动基本公共服务质量管理活动发生与进行的动力）;第八，基本公共服务质量管理绩效（指基本公共服务质量管理活动的效果与影响），等等。

以上基本公共服务质量管理体系的要素依次回答了“谁开展质量管理”“质量管理‘管理什么”“为什么开展质量管理”“依靠什么開展质量管理”“怎么开展质量管理”“在什么环境下开展质量管理”“质量管理效果怎么样”等一系列与基本公共服务质量管理相关的问题。从问题重要性的角度看，“管理什么”和“怎么管理”是基本公共服务质量管理问题中相对更重要的两个问题。正是在此意义上，基本公共服务质量管理的内容和职能可视作基本公共服务质量管理体系的两个核心要素（见图1）。

三、基本公共服务质量管理体系框架：构建依据与过程

（一）工商领域中质量管理体系的构建依据及其借鉴意义

质量管理体系在工商领域中得到比较成熟的发展与应用。我们考察工商领域中已经形成的质量管理体系的构建依据，可以为公共领域中基本公共服务质量管理体系的构建提供借鉴。

以质量管理体系的构成要素为标准，工商领域中的质量管理体系可分为三类。第一类是以质量管理内容为构建依据，可称为“质量管理内容型”质量管理体系。其依据质量管理内容（体现为质量形成的过程、环节、要素或因素）构建，回答质量管理“管理什么”的问题。如质量螺旋曲线、服务质量差距模型等。第二类是以质量管理职能为构建依据，可称为“质量管理职能型”质量管理体系。其依据质量管理职能（体现为相关质量管理职能的有机组合）构建，回答质量管理“怎么管理”的问题。如质量管理三部曲、PDCA循环等。第三类是以质量管理内容和质量管理职能的复合为构建依据，可称为“复合型”质量管理体系。其依据质量管理内容和质量管理职能（体现为质量形成的过程、环节、要素或因素与相关质量管理职能的复合）构建，回答质量管理“管理什么”和“怎么管理”两个问题。如服务质量环、ISO以过程为基础的质量管理体系模式等（见表1）[9]。

工商领域中质量管理体系的构建依据为构建基本公共服务质量管理体系提供了重要借鉴。第一，选择质量管理体系的核心要素作为构建依据。同工商领域中的质量管理体系一样，基本公共服务质量管理体系的构建依据可选择质量管理内容、质量管理职能或质量管理内容和质量管理职能的复合。具体选择何种，取决于拟构建的基本公共服务质量管理体系所回答的问题。第二，通过解析质量形成和确定质量管理职能来呈现构建依据。基本公共服务质量管理体系在选择质量管理体系的核心要素——质量管理内容和质量管理职能作为构建依据后，呈现方式可为解析基本公共服务质量形成和确定基本公共服务质量管理职能。

（二）基本公共服务质量管理体系的构建依据选择

本文选择质量管理内容和质量管理职能的复合作为基本公共服务质量管理体系的构建依据，原因有两点。第一，以质量管理内容和质量管理职能的复合为构建依据，可兼顾基本公共服务质量管理体系的两个核心要素（即基本公共服务质量管理的内容和职能）。单独以质量管理内容作为依据构建的基本公共服务质量管理体系，仅能回应基本公共服务质量内容单一核心要素。同样，单独以质量管理职能作为依据构建的基本公共服务质量管理体系，也仅能回应基本公共服务质量管理职能单一核心要素。第二，以质量管理内容和质量管理职能的复合为构建依据，可同时回答基本公共服务质量管理的两个核心问题（即基本公共服务质量管理“管理什么”和“怎么管理”）。单独以质量管理内容作为依据构建的基本公共服务质量管理体系，仅能回答基本公共服务质量管理“管理什么”单一核心问题。同样，单独以质量质量职能作为依据构建的基本公共服务质量管理体系，也仅能回答基本公共服务质量管理“怎么管理”单一核心问题。综上，选择质量管理内容和质量管理职能的复合作为构建依据，所构建的基本公共服务质量管理体系才更为完整和更具解释力。

（三）基本公共服务质量管理体系的构建过程

在选择以质量管理内容和质量管理职能的复合作为构建依据后，需分别确定基本公共服务质量管理的内容和职能，并将二者进行复合，从而完成基本公共服务质量管理体系的构建。

首先，确定基本公共服务质量管理内容。基本公共服务质量管理以基本公共服务质量为对象和内容。按照“质量要求——质量特性——满足要求程度”的“质量”内在框架，基本公共服务质量分为基本公共服务的质量要求、质量特性和质量特性满足质量要求的程度[10]。由此，基本公共服务质量管理的内容可确定为基本公共服务的质量要求、质量特性、质量特性满足质量要求的程度。

其次，确定基本公共服务质量管理职能。根据质量管理的基础理论知识，质量管理包括质量策划与组织、质量领导与协调、质量控制与保证、质量评价与质量改进等职能类型[11]。据此，可将基本公共服务质量管理职能确定为质量要求获取、质量政策制定、质量目标策划、质量标准制定、质量系统设计、质量特性生成、质量评价、质量奖励与问责、质量改进等。为有效整合基本公共服务质量管理职能的多种类型，有必要将基本公共服务质量管理职能类型划分为整体职能和细分职能。整体职能包括基本公共服务的质量决策、质量控制和质量监测。各整体职能包含的细分职能具体为：基本公共服务质量决策，包括质量要求获取、质量政策制定和质量目标策划;基本公共服务质量控制，包括质量标准制定、质量系统设计、质量特性生成;基本公共服务质量监测，包括质量评价、质量奖励、质量问责与质量改进。

最后，将基本公共服务质量管理的内容和职能进行复合。笔者深入分析发现，基本公共服务质量管理的内容与职能之间具有紧密内在关系：基本公共服务质量决策整体职能及其细分职能，是以基本公共服务质量要求为中心展开的;基本公共服务质量控制整体职能及其细分职能，是以基本公共服务质量特性为中心展开的;基本公共服务质量监测整体职能及其细分职能，是以基本公共服务质量特性满足质量要求的程度为中心展开的。

至此，笔者构建出基本公共服务质量管理体系，由于其构建依据为质量管理内容和质量管理职能的复合，本文称之为“复合型”基本公共服务质量管理体系（见图2），图中“BPS”是“基本公共服务”的英文首字母缩写，“BPS满足程度”指基本公共服务质量特性满足质量要求的程度。

四、“复合型”基本公共服务质量管理体系：构成与价值

（一）“复合型”基本公共服务质量管理體系的内在构成

“复合型”基本公共服务质量管理体系由两部分构成。一是中心部分，包括基本公共服务的质量要求、质量特性和质量特性满足质量要求的程度。这三者作为基本公共服务质量内在分解的结果，形成了互相依存、缺一不可的关系，对应基本公共服务质量管理内容这一要素，回答了基本公共服务质量管理“管理什么”的问题。二是外围部分，包括基本公共服务的质量决策、质量控制和质量监测三大整体职能及其细分职能，对应基本公共服务质量管理职能这一要素，回答了基本公共服务质量管理“怎么管理”的问题。

基本公共服务的质量决策、质量控制和质量监测是“复合型”基本公共服务质量管理体系的三大关键环节，我们有必要进一步深入分析。

首先，基本公共服务质量决策是指根据基本公共服务质量要求并通过公共政策的方式来决定提供基本公共服务质量特性的过程。以基本公共服务质量要求为中心，基本公共服务质量决策包括质量要求获取、质量政策制定和质量目标策划三个环节。其中，质量要求获取环节旨在尽可能准确和全面地获取社会公众的基本公共服务质量要求，从而为公共政策制定提供依据;质量政策制定环节旨在通过公共政策的方式决定提供哪些以及何种水平的基本公共服务质量特性，以回应社会公众表达和提出的基本公共服务质量要求;质量目标策划环节旨在确定基本公共服务质量目标及实现该目标的具体过程与资源。

其次，基本公共服务质量控制是指依据相关规定要求对基本公共服务质量特性生成过程进行控制的过程。基本公共服务质量控制以基本公共服务质量特性为中心，依据的相关规定要求包括政策法规、制度规范、技术标准等，目标是使基本公共服务质量特性的水平达到质量要求，内容要素包括公共政策、服务标准、服务流程、服务需求、服务人员、组织文化等[12]，实施环节包括制定质量控制操作规程、编制质量控制计划、开展质量巡视与评审、分析质量问题、提出质量问题和解决方案、存档质量控制信息等。

最后，基本公共服务质量监测是指运用一定的方法、工具和技术手段对基本公共服务质量特性满足质量要求的程度进行多次、持续性和长期性的测评，进而加以监视的过程。基本公共服务质量监测以基本公共服务质量特性满足质量要求的程度为中心，其功能定位为测评基本公共服务质量特性满足质量要求的程度，掌控基本公共服务质量的变化情况与趋势，为基本公共服务质量奖励、问责、分析与改进提供可靠依据。

（二）“复合型”基本公共服务质量管理体系的创新价值

“复合型”基本公共服务质量管理体系实现了质量管理一般理论与基本公共服务的有机结合，主要具有三方面的创新价值。

首先，较为系统、完整地回答了基本公共服务质量管理“管理什么”和“怎么管理”两个核心问题。“复合型”基本公共服务质量管理体系表明，对于基本公共服务质量管理“管理什么”的问题，主要是围绕基本公共服务的质量要求、质量特性和质量特性满足质量要求的程度三个方面进行管理。对于基本公共服务质量管理“怎么管理”的问题，主要是通过基本公共服务的质量决策、质量控制和质量监测三大整体职能及其各自包含的细分职能来实现。

其次，创造性地建立起基本公共服务质量管理职能与基本公共服务质量管理内容之间的横向逻辑对应关联。基本公共服务质量管理的三大整体职能（基本公共服务的质量决策、质量控制和质量监测）与基本公共服务质量管理的三方面内容（基本公共服务的质量要求、质量特性和质量特性满足质量要求的程度）形成了一一对应的关系，即基本公共服务质量决策与基本公共服务质量要求对应，基本公共服务质量控制与基本公共服务质量特性对应，基本公共服务质量监测与基本公共服务质量特性满足质量要求的程度对应。这就有利于明确基本公共服务质量管理内容在整个基本公共服务质量管理中所处的位置与环节，也有利于基本公共服务质量管理职能聚焦作用对象、定位功能目标和提升执行效果。

最后，比较清晰地显现出基本公共服务质量管理职能及职能构成环节之间的纵向递进及动态运作过程。“复合型”基本公共服务质量管理体系不仅直观呈现了基本公共服务质量管理的若干整体职能与细分职能，而且表明基本公共服务质量管理的若干整体职能与细分职能之间存在一种内在的依序递进关系，并从总体上呈现出各整体职能与细分职能之间的动态运作过程。具体讲，对于基本公共服务质量管理的整体职能，基本公共服务质量决策为基本公共服务质量控制提供基础，基本公共服务质量控制为基本公共服务质量监测提供基础，基本公共服务质量监测为基本公共服务质量决策提供基础。对于基本公共服务质量管理整体职能中的细分职能，在基本公共服务质量决策中，基本公共服务质量要求获取为基本公共服务质量政策制定提供基础，基本公共服务质量政策制定为基本公共服务质量目标策划提供基础;在基本公共服务质量控制中，基本公共服务质量标准制定为基本公共服务质量系统设计提供基础，基本公共服务质量系统设计为基本公共服务质量特性生成提供基础;在基本公共服务质量监测中，基本公共服务质量评价为基本公共服务质量奖励与问责提供基础，基本公共服务质量奖励与问责为基本公共服务质量改进提供基础。

五、基本公共服务质量管理体系的实证：以成都市为例

成都市是2007年国家发改委批准设立的全国统筹城乡综合配套改革试验区，近十余年来围绕城乡一体化和基本公共服务均等化作出了大量实践探索。其中，作为成都市农村工作“四大基础工程”之一的村级公共服务和社会管理改革[13]，探索构建了颇具创新价值和鲜明特色的村级基本公共服务质量管理体系，在全国范围内均具有典型性。为此，本文选取成都市村级基本公共服务质量管理体系作为个案，对“复合型”基本公共服务质量管理体系进行叙事性解释和说明。

（一）成都市构建村级基本公共服务质量管理体系的背景与过程

作为我国西部的特大城市，成都市具有典型的大城市带大农村的城乡格局。从2003年起，成都市开启了统筹城乡经济社会发展、推进城乡一体化和基本公共服务均等化的改革探索实践进程，先后开展了以“三个集中”“六个一体化”“四大基础工程”为主要内容的统筹城乡综合改革工作。成都市构建村级基本公共服务质量管理体系正是在这一改革背景之下推进的。

成都市实施村级公共服务改革，构建村级基本公共服务质量管理体系的过程大致分三个阶段。一是奠定基础阶段。成都市根据相关政策安排，对每个行政村（涉农社区）的村级公共服务和社会管理专项资金在2009年和2010年两年均按20万元标准实施，2011年上调至25万元以上，目前已提高至40万元。通过“财政下乡”的方式设立村级公共服务和社会管理专项资金，成都市得以在较短时间加强了农村基础设施建设和公共服务供给的力度。二是巩固保障阶段。成都市将村级公共服务改革与农村基层治理机制相结合，做到村级公共服务项目由村级自治组织自主实施，村民（代表）会议依据民主决策、自主建设、严格监督的原则决定公共服务专项资金的使用、管理和监督，创新性地提出村级公共服务项目的民主化运作模式。三是长效运行阶段。成都市沿着民生与民主相结合的思路，一方面，不断完善村级公共服务和社会管理的相关政策和制度体系，确保村级公共服务和社会管理专项资金足额、及时投入到每一个村（涉农社区），同时使村级公共服务和社会管理专项资金的使用和村级公共服务项目的运作按照民意进行。另一方面，依托新型村级治理机制，不断健全村级公共服务项目民主化运作机制，确保村级公共服务项目运作的过程充分彰显村民的主体性和自主性，运作的结果最大化满足农村居民的实际需求。

（二）成都市“复合型”村级基本公共服务质量管理体系的关键环节

成都市村级基本公共服务质量管理体系涉及农村居民公共服务需求、农村公共服务供给内容、农村公共服务项目满足规定要求和村民需求的程度，以及农村公共服务供给决策、农村公共服务过程监督、农村公共服务结果评价等，不仅回答了农村基本公共服务质量管理“管理什么”的问题，而且回答了农村基本公共服务质量管理“怎么管理”的问题，因而总体上是一种“复合型”村级基本公共服务质量管理体系。

首先，村级基本公共服务质量决策，主要体现为村级基本公共服务质量要求获取和村级基本公共服务质量民主决策。在政策层面，《关于深化城乡统筹进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见（试行）》要求，为农民提供的公共服务要充分征求农民的意愿，让农民充分参与和决策。《村级公共服务和社会管理改革工作手册》《村级公共服务和社会管理专项资金管理办法（修订）》提出了“六步工作法”，其中宣传动员、收集民意、梳理讨论、议决公示这四步均是围绕村级基本公共服务质量要求获取和村级基本公共服务质量民主决策展开的。在实践层面，村级基本公共服务质量要求获取一般由村民议事会成员或村“两委”干部通过问卷调查、入户走访的方式调查、收集和获取村民对基本公共服务的质量需求和意见。比如，成都市大邑县晋原镇按照如下流程收集居民公共服务需求和意见：首先，召开村、社区“两委”及议事会成员会议，提出年度拟实施公共服务项目建议;其次，编制民意调查表，一户一表，采取实名制填表方式收集民意;再次，由议事会成员负责走访联系农户，将民意调查表发放到每一户，进行民意调查，充分征求群众意见;最后，组织召开以社区为单位的群众会、林盘会等，在充分宣传动员基础上，广泛听取群众意见，收回一户一表的民意调查表[14]。在收集居民公共服务需求的基础上，成都市构建的基本公共服务质量民主决策机制要求通过召开村民议事会或村民代表大会的方式，按照一定的规则对各村民小组上报的项目进行逐项讨论、商议，最终形成表决意见。比如，成都市温江区探索建立了村级公共服务和社会管理项目“四程序法”民主决策机制：第一步，深入全村调查和全面了解村民需求，确定公共服务和社会管理项目;第二步，组织各方代表开展民主议事，提出项目初步方案;第三步，将项目初步方案提交村民代表大会讨论表决;第四步，公示确认并实施项目方案[15]。通过以上村级基本公共服务质量民主决策机制，成都市农村居民能够在表达自身对基本公共服务质量的需求、意见和期望的基础上，进一步切实参与到村级基本公共服务质量决策过程中，从而保证了村级基本公共服务质量供给范围、供给标准、供给方式等事项的民主决定。

其次，村级基本公共服务质量控制，主要体现为村级基本公共服务质量标准的建立、村级基本公共服务资源的统籌配置和村级基本公共服务体制机制的改革创新。在村级基本公共服务质量标准建立方面，成都市重视开展村级基本公共服务质量标准建立实践，制定了一系列村级基本公共服务质量标准政策文件。比如，《关于重点镇公共服务和社会管理配置标准的指导意见（试行）》和《关于村（社区）及新居工程公共服务和社会管理配置标准的指导意见（试行）》确定了重点镇“1+17”、村（社区）“1+13”、新居工程“1+11”的配置标准。又如，《成都市农村中小学标准化建设标准（试行）》《成都市公共文化服务机构服务标准》和《关于构建基层公益性医疗卫生服务体系的意见（试行）》等设定了公共教育、公共文化、基本医疗等领域的相关质量标准。通过村级基本公共服务质量标准建设，成都市村级基本公共服务质量控制工作变得有据可依，基本公共服务客观质量水平的保障也有了基本遵循。在村级基本公共服务资源统筹配置方面，成都市把统筹资源配置作为村级基本公共服务管理和改革的重点。从村级公共服务和社会管理改革来看，至少包括组织机构、基础设施、公共财政、人员队伍、管理制度、体制机制等在内的基本公共服务资源得到统筹配置。以公共财政资源统筹配置为例。2009年以来成都市村级公共服务和社会管理专项资金计划拨付总额呈逐年增长趋势，从2009年的69094.9万元增加至2014年的124334万元[16]。具体到各个领域，2009年～2012年成都市向各村（涉农社区）投入的1.2820亿元专项资金的分布情况为：基础设施占59.3%，环境建设类占9.8%，社会管理类占16%，文体类占8.2%[17]。通过统筹配置村级基本公共服务资源，成都市村级基本公共服务质量系统设计得到强化，进而为基本公共服务质量特性的生成奠定了坚实基础。在村级基本公共服务体制机制改革创新方面，成都市从城乡基本公共服务体制改革的角度出发，主要开展了建立城乡一体的行政管理体制、创新公共服务管理体制、改革基层行政管理体制、改革公共财政体制等工作。同时，成都市围绕村级基本公共服务供给机制，创造性地提出了分类供给机制、经费保障机制、统筹建设机制、民主管理机制和人才队伍建设机制五类机制，并在相关政策文件中加以确立。通过上述基本公共服务体制机制改革与创新活动，成都市不仅促进了基本公共服务质量特性的生成，同时保障了基本公共服务质量特性的水平。

最后，村级基本公共服务质量监测，主要体现为村级基本公共服务质量监督、考核和评价的制度设计和工作开展。在制度设计层面，成都市制定了《关于深化城乡统筹进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见（试行）》《关于深化社会体制改革加快推进城乡社会建设的意见》等政策文件，建立了适应村级公共服务和社会管理改革的民主评议制度、民主管理制度和民主监督制度，确保村级公共服务和社会管理项目处于受监控状态。在具体实践过程中，成都市各区县积极探索出基本公共服务质量监督和评价的多种模式。按照监测内容的不同，我们可把成都市村级基本公共服务质量监测划分为村级公共服务专项资金监督和村级公共服务项目评价两类。其中，村级公共服务专项资金监督的实践模式主要包括邛崃市油榨乡马岩村“五人监督章”模式、崇州市纪委全程参与模式、邛崃市台账监督模式和青白江区“四维”举措;村级基本公共服务项目监督与评价的实践模式主要包括双流县“服务效果‘由群众说了算”模式、浦江县民主监督的“三上三下”模式、大邑县项目评议验收办法和青白江区红阳街道红峰村联动式督查管理模式。这些模式在实现村级公共服务的监督与评价上各具特色（见表2）。通过开展村级基本公共服务质量监督与评价，成都市村级基本公共服务质量的实际情况及其发展趋势得以把握，从而为下一阶段村级基本公共服务质量的改进提供了依据。

六、结论与讨论

改进和提升基本公共服务质量是公共行政学科中的前沿研究课题，也是当前我国政府改革与创新的目标任务。本研究将质量管理理论与基本公共服务相结合，借鉴工商领域中的质量管理体系构建依据，从质量管理内容和质量管理职能两个维度出发，构建了“复合型”基本公共服务质量管理体系，并运用成都市村级基本公共服务质量管理体系个案予以实证。第一，基本公共服务质量管理体系是指在基本公共服务质量方面指挥和控制基本公共服务提供组织的，旨在实现基本公共服务质量目标的一系列相关过程、活动、资源、制度等要素的总和。第二，基本公共服务质量管理体系的构成要素包括基本公共服务质量管理的主体、目标、内容、手段、职能、环境、动机、绩效等。其中，基本公共服务质量管理的内容和职能是基本公共服务质量管理体系的两大核心要素。第三，借鉴工商领域中质量管理体系的构建依据——质量管理内容和质量管理职能的复合，并结合基本公共服务的特质属性，可构建“复合型”基本公共服务质量管理体系。第四，“复合型”基本公共服务质量管理体系由中心部分和外围部分构成。中心部分包括基本公共服务的质量要求、质量特性和质量特性满足质量要求的程度，外围部分包括基本公共服务的质量决策、质量控制和质量监测三大关键环节。第五，基本公共服务质量决策以基本公共服务质量要求为中心，旨在根据基本公共服务质量要求，通过公共政策的方式来决定提供哪些及何种水平的基本公共服务质量特性。第六，基本公共服务质量控制以基本公共服务质量特性为中心，旨在根据基本公共服务质量的相关规定要求，通过控制基本公共服务质量特性的生成过程，以使实际生成的基本公共服务质量特性水平符合质量要求。第七，基本公共服务质量监测以基本公共服务质量特性满足质量要求的程度为中心，旨在对基本公共服务质量特性满足质量要求的程度加以测评和监视，从而为基本公共服务质量的奖励、问责与改进提供依据。

本研究尚存在一定的局限与不足。一方面，由于基本公共服务质量管理体系涉及的内容庞杂繁多，这在很大程度上制约了本研究的深度。另一方面，本研究选取成都市村级基本公共服务质量管理体系作为实证个案，由于案例数据收集难度较大，一定程度影响了本研究的实证效果。就未来研究而言，基本公共服务质量管理体系这一议题可从四个方面深化和拓展。一是基本公共服务的质量特性管理、质量要求管理和质量特性满足质量要求的程度管理;二是基本公共服务质量管理的主体、目标、手段、环境、动机、绩效等基本公共服务质量管理体系的一般要素及其关系;三是基本公共服务的质量决策、质量控制和质量监测三大整体职能及其细分职能的落地;四是基本公共服务各领域（如公共教育、勞动就业服务、公共文化、基本医疗）的质量管理体系问题。

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责任编辑：王 篆

The Construction and Empirical Research on Quality Management System of Basic Public Service

Chen Chaobing

Abstract：

The construction of basic public service quality management system is not only the practical need to promote the high-quality development of basic public service in China， but also a frontier research topic in the discipline of public administration. Referring to the idea of building quality management system in the field of industry and commerce， and focusing on the content and function of basic public service quality management， we can build a “compound” basic public service quality management system， which includes the central part and the peripheral part. The central part includes the quality requirements， quality characteristics and the degree to which the quality characteristics meet the quality requirements of basic public service， answering the question of “what to manage” in the basic public service quality management; the peripheral part includes the quality decision-making， quality control and quality monitoring of basic public service， answering the question of “how to manage” in the quality management of basic public services. The “compound” basic public service quality management system shows that not only the contents and functions of basic public service quality management have close internal relations， but also the basic public service quality management functions are a set of complementary， progressive and cyclic organic system.

Key words：

basic public service， quality management， “compound” basic public service quality management system

收稿日期：2019-12-19

作者簡介：

陈朝兵（1990-），男，四川泸州人，西南财经大学公共管理学院副教授，博士，四川成都 611130

本文为国家社会科学基金青年项目“我国基本公共服务质量监测体系构建研究”（批准号18CZZ034）的阶段性研究成果。