“党的领导”入法原则及其标准

欧爱民 向嘉晨

[摘 要]推进党的领导制度化、法治化，是建设社会主义法治国家的必然要求，除党内法规具体规定“黨的领导”外，“党的领导”无疑应写入相应的国家法律之中。“党的领导”无需入法论、全面入法论等观点均不能成立。基于党内法规与国家法律在调整范围上的功能分工，只有政治性较强的国家法律有必要抽象规定“党的领导原则”，且不宜涉及党的具体领导方式、领导权限、领导程序等内容，形塑出“党的领导”入法的抽象确认原则与政治判断标准。为了避免

“党的领导”入法的“泛化”现象，应在政治判断标准内涵的指引下进一步构建“党的领导”入法的清单模式，厘清“党的领导”入法的正面清单与负面清单，确保“党的领导”入法的规范化和准确化。

[关键词]“党的领导”入法;抽象确认原则;政治判断标准;清单模式

中图分类号：D26 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2020）03-0003-10

中国共产党是中国特色社会主义的开辟者、领导者和推动者，“党的领导”是当代中国最大的国情。为此，2018年宪法修正案将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入宪法正文，为进一步坚持和加强党的全面领导提供了根本性制度保障。宪法规范作为法秩序和法体系的内容核心，不可避免地会影响、形塑乃至决定下位法律规范的内容[1]。因此，“党的领导”写入宪法正文具有较强的规范意义，其向立法者发出了最佳化的命令要求，立法机关负有通过最为适宜的方式落实“党的领导”的宪法义务，在依宪治国的新时代法治语境下，将“党的领导”写入相关国家法律势在必行。

一、“党的领导”入法的传统观点：无需入法论抑或全面入法论

“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，中国学术界与实务界在坚持“党的领导”及其制度化、法治化、规范化等问题上达成了广泛的共识，但在“党的领导”是否需要写入国家法律，怎么写入国家法律等方面观点纷呈，存在“党的领导”无需入法论、“党的领导”全面入法论等观点，亟待理论上的澄清。

（一）“党的领导”无需入法论

该观点认为没有必要，也不需要将“党的领导”写入国家法律，主要理由有两个：一是“党的领导”是一种客观存在，不是任何理论、任何力量所能随意否认的，即使“党的领导”不写入国家法律，也无损于党的领导地位、领导权威;二是在中国特色社会主义法治体系中，“党的领导”是由党内法规进行调整的，也就没有必要将“党的领导”写入国家法律。

第一，没有必要论。持此种观点的学者认为，党的领导地位是历史和人民的选择，因而“党的领导”是否写入国家法律，并不影响党在我国政治生活中的领导地位，也不损害党的领导权威。历史经验一再表明，“党的领导”是中国特色社会主义最本质的特征和最大优势，也是任何理论、力量无法否认与动摇的客观存在。在党领导建设中国特色社会主义事业的历程中，党通过把方向、谋大局、定政策、促改革等方式，其领导核心作用越发彰显。如此看来，“党的领导”即使没有写入法律法规，也不影响国家的正常运转，党的领导地位依然稳固。据此，“党的领导”是否写入国家法律无关紧要，“党的领导”入国法有可能是多此一举，缺乏实际意义[2]。

第二，党内法规调整论。持该种观点的学者认为，党的领导权是一种对国家政治、经济、文化等各方面影响至深的公权力，需要将之纳入规范化、制度化、法治化的轨道，但基于中国共产党的特殊地位，不宜将“党的领导”纳入国家法律调整的范围，通过制定“政党法”和“中国共产党与国家机关关系法”

等国家法律来规范、保障“党的领导”不符合中国国情。基于此，一些学者提出“党的领导”党内法规调整论，即在宪法对党的领导地位进行确认之后，主要依靠党内法规对党的领导制度和体系进行具体规定。有学者认为，由于党在整个经济社会发展中发挥“总揽全局、协调各方”的领导核心作用，只有坚持依规治党、将党的领导活动纳入党内法规轨道，才能实现经济社会发展活动的法治化[3]。2019年修订的《中国共产党党内法规制定条例》第三条规定：“党内法规是指体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度”，明确将“党的领导”事项纳入党内法规的调整范围。因此，不论是从理论还是从党内“立法法”的具体规定而言，在宪法抽象规定党的领导地位后，具体的调整任务只能由党内法规完成，没有必要将“党的领导”写入国家法律之中。

（二）“党的领导”全面入法论

与“党的领导”无需入法论截然相反，部分学者主张国家法律应当全面细致规定“党的领导”，从而形成国家法律独自调整“党的领导行为”的法治局面，这势必造成”党的领导“入法的泛化现象。根据观点的具体差异，“党的领导”全面入法论可细分为两种主张，即专门法律调整论、法律分散调整论。

第一，专门法律调整论。所谓专门法律调整论是指在宪法明确党的领导地位的基础上，应当通过专门的国家法律调整、规范、保障“党的领导行为”。

此观点是我国法学界的主流理论，影响巨大。有学者认为，宪法应当就党的领导地位与执政方略作出规定，条件成熟时，可适时制定“政党法”，就党的领导与执政的内容、步骤、方式等具体问题作出明确规定[4]。有学者认为，党对社会的领导权力和执政权力的行使活动应当纳入法律的调整范围之内，建议制定一部专门的“政党法”或者“政党活动法”，对包括执政党在内的我国所有政党的活动与行为作出规定[5]。有学者认为，我国宜构建由“选举法+议决规则+宪法+政党基本法”构成的政党法的发达架构，政党法宜明确政党的权利义务，设置详细的程序规范以指引政党的领导行为、合作行为、执政行为和参政行为[6]。

还有个别学者倾向于党规过渡模式，认为党的领导法治化的最终目标应是国法模式，在条件不够成熟的当下，党规模式也不失为一种退而求其次的过渡形态。有学者认为，在制定“政党法”的时机并不成熟的情况下，一个可欲可为的方案是在恪守宪法法律原则的基础上，先以党内法规的形式对党执政行为的方式、程序、边界等问题作出规定，使党的执政行为有明确依据并且受到规制，待条件成熟时再将相关规程上升为国家法律[7]。有学者认为，在党的领导执政活动规范法律化之前，应先制定详尽的党内法规对党员领导干部和党组织的领导和执政的范围、内容、方法、措施和监督等进行制度化、程序化的详细规定[8]。

第二，法律分散调整论。所谓法律分散调整论是指在“政党法”等专门法律对“党的领导”作出总体性规定外，相应国家法律还需具体调整“党的领导”，以期在特定领域为坚持“党的领导”提供具体的法律保障。“党的领导”法律分散调整论的主要观点包括两个方面。一方面是“党的领导”入法的普遍化。持此观点的学者认为，“党的领导”写入宪法正文，对立法者施加了一项宪法义务，即必须采取及时有效的立法措施，通过最佳的方式将“党的领导”融入国家法律机体中。“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，因此，“党的领导”入法范围应尽可能宽泛全面，不仅需要在少数政治性较强的法律中体现“党的领导”，还应在需要发挥“党的领导核心作用”的法律领域写入“党的领导”。总之，在公权力领域通常都有党组织直接或间接的介入，

必然会涉及党的领导方式、程序和范围等问题，就需要增设相关“党的领导”条款，甚至在经济法领域也应规定“党的领导”。虽然现行《中华人民共和国公司法》第十九条增设了“党建条款”，明确规定了公司中党组织的设立和活动保障，但“党的建设”不等同于“党的领导”，因此，经济法也需要明确规定党的具体领导作用，在保证党对公司企业领导地位的同时，可有效防止党组織不当干预公司企业的经营活动。另一方面是“党的领导”入法的具体化。持此主张的学者认为，虽然现行《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国立法法》等十余部全国人大及其常委会制定的法律涉及“党的领导”，但绝大多数只是抽象确认“党的领导原则”，如此立法不能有效保障落实党的领导原则，存在宪法瑕疵，因为党的领导是具体细致的，“不是仅仅在相关国家法律中象征性地写入‘党的领导的口号式条款，而是要将党在其中的作用及其相应的法律责任规定清楚，写入相关法律法规的不仅仅是党的领导，也包括党的参与，因为党的参与是起着主导作用的参与，而不是一般性的参与”[2]。

二、“党的领导”的入法原则：抽象确认原则

上述两种观点虽然彼此对立，但占据我国学术界、实务界的主流地位，看起来似乎合理，却经不起仔细推敲。中国共产党不但是领导自身的政党，更是领导国家机关、民主党派、社会组织、普通民众的政党，因此，有必要将“党的领导原则”写入相应国家法律中，确保“党的领导”于法有据。在全面依法治国的当下，我们党更需要注重运用法治思维和法治方式治国理政，“无需入法论”显然站不住脚。“党的领导全面入法论”看似符合世界政党法治的一般趋势，有助于强化“党的领导”，但不符合中国的国情。据此，“党的领导”应当入法，但相关法律条款不宜规定得过于具体细致。归纳而言，“党的领导入法”应当恪守“抽象确认原则”，至于党的领导原则、领导职权、领导程序、领导方式等应留给党内法规进行具体调整，主要理由包括三个方面。

（一）遵循立法规律的必然

立法是一项专门活动，有其客观规律可言，国家法律之所以仅能抽象确认“党的领导原则”，是遵循立法规律的必然结果。一是立法是一种“以上规下”“以上率下”的行为，处于被领导地位的国家立法机关不能，也不会通过制定国家法律的方式规范中国共产党的领导行为，设置相应的法律责任，如此作法既不符合立法逻辑，也不符合立法常识，更不符合中国的政治现实[9]。

二是“党的领导”包含了大量政治性、政策性的内容，需要与时俱进，如果由国家法律对之进行具体全面调整，可能会造成国家法律不断修改调适的问题，不利于国家法律的稳定性。三是国家立法机关的专长在于国家事务和社会事务，而在党的建设、党的领导等方面的专业能力不足，由其对党的领导行为进行法律规范，立法能力不足的问题就会凸现出来，立法质量难以得到有效保障。四是中国特色社会主义法治体系具有二元性，即党内法规与国家法律“各行其道、并行不悖、相辅相成、共襄法治”。“依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设”是中国法治建设的最大特点与优势所在，如果将“党的领导”全部纳入国家法律的调整范围，就会使中国特色社会主义的二元法治体系压缩为一元法治体系，从而抹杀了中国特色社会主义法体系的特点，也削弱了中国特色社会主义法治体系的固有优势相较于国家法律而言，党内法规有其自身的特色：一是党内法规以义务优位为原则;二是党内法规坚持思想建党与制度建设相结合原则，既注重制度建设，也注重思想建设;三是从严治党原则，国家法律只对普通公民提出“理性人”的要求，而党内法规对党员提出“道德人”的要求，即所谓党纪严于国法;四是党内法规的制度输出效率要高于国家法律。。

（二）正确处理党内法规与国家法律关系的必然

党内法规是我们党长期执政形成的制度成果，是中国特色社会主义法治体系的有机组成内容。党内法规的出现，在事实上改变了长期以来国家法律一元主义的格局，形成了党规国法二元并存的法治新格局[10]。在中国特色社会主义二元法治格局中，党内法规与国家法律“相辅相成、相互促进、相互保障”，形塑出一个功能上既相互分工又相互关联的耦合性结构状态。党内法规与国家法律之所以能“相辅相成、共襄法治”，

是因为两者存在明显的界分，各有独自的调整范围，彼此不得随意超越。虽然有学者认为，“当下意欲精准界分党内法规与国家法律调整范围在理论和实践上都是困难的，尤其是在涉及党的领导政治原则的情形下，这种困难尤为明显”[11]，但随着人们对立法规律把握的不断深入，立法技术的更加娴熟，在特定领域，党内法规与国家法律的功能分工、调整范围日趋清晰可见，模糊地带日渐压缩，甚至消失。为了规范党内法规的制定工作，健全党内法规制度体系，提高党的建设科学化水平，中共中央先后颁发了三部党内“立法法”，即《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》（1990）、《中国共产党党内法规制定条例》（2012）、《中国共产党党内法规制定条例》（2019）。前两部党内立法法，将党内法规定义为“规范党组织的工作、活动和党员的行为的党内各类规章制度”，将党内法规的调整范围局限在“党内侧”，不当限缩了党内法规的调整领域，不符合党内法规建设的实际[12]。为此，2019年修订的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）对之进行了完善。新修订的《制定条例》第三条规定：“党内法规是体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度”。第四条进一步明确指出：“制定党内法规，主要就以下事项作出规定……（二）党的领导和党的建设的体制机制、标准要求、方式方法……”。据此，党的领导体制机制、标准要求、方式方法等无疑属于党内法规的调整范围，国家法律不得涉及之，否则就构成越权，根据“越权无效”的冲突规则，相应的国家法律条款应当及时修改完善。因此，国家法律只能对“党的领导”进行抽象确认，这是正确处理党内法规与国家法律关系的必然结果。

（三）遵循中国特色社会主义法治实践规律的必然

根据党内法规与国家法律在调整范围的功能分工，“党的领导”不但要依靠党章和党内法规进行具体规范，也要通过相应的宪法和相关法律来抽象确认。上述有关“党的领导”法治化、制度化、规范化的路径完全契合了中国特色社会主义法治的实践。以党管干部为例，《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）等国家法律明确了“党管干部原则”，赋予了“党的领导”在法律上的正当性新修订的《公务员法》第四条规定：“公务员制度坚持中国共产党领导，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻社会主义初级阶段的基本路线，贯彻新时代中国共产党的组织路线，坚持党管干部原则”。，至于如何坚持党对干部的领导，

法律不作规定，而由《党政领导干部选拔任用工作条例》《公务员考核规定（试行）》《公务员奖励规定（试行）》《公务员调任规定（试行）》《事业单位领导人员管理暂行规定》《宣传思想文化系统事业单位领导人员管理暂行办法》《高等學校领导人员管理暂行办法》《中小学校领导人员管理暂行办法》《科研事业单位领导人员管理暂行办法》《公立医院领导人员管理暂行办法》等党内法规进行调整，上述党内法规对党的领导对象、内容、程序等方面作出具体规定。为了形成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党的领导法规体系，根据《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022年）》，中共中央还将制定组织工作条例、群团工作条例、外事工作条例、人才工作条例等一系列党内法规，全面提升党的领导的制度化、法治化、规范化水平。

综上，国家法律只对“党的领导”进行抽象确认，不但是遵循立法规律的必然，也是正确处理党规国法关系的必然，更契合了中国特色社会主义法治实践，无疑具有理论上、实践上的正当性。据统计，目前我国共有14部现行有效的国家法律涉及“党的领导原则”，还有十余部行政法规抽象规定了“党的领导原则”分别是《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》《民兵工作条例》《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》《全民所有制工业企业转换经营机制条例》《教育督导条例》《中国人民解放军文职人员条例》《中国人民解放军现役士兵服役条例》《全民所有制工业企业职工代表大会条例》《全民所有制工业企业厂长工作条例》《行政学院工作条例》等。。除《中华人民共和国高等教育法》外《中华人民共和国高等教育法》第三十九条规定：“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定，统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权”。，上述法律法规均只是抽象确认了“党的领导原则”（见表1）。

三、“党的领导”的入法标准：政治判断标准

“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，但并非意味着所有国家法律均需要抽象确认“党的领导”。如《中华人民共和国婚姻法》《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国合同法》等私法，《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国行政处罚法》等公法均不需，也不宜写入“党的领导原则”，避免造成“党的领导”入法的泛化。据此，我们

需要建构一个具体的判断标准，用以厘清“党的领导”的入法范围，甄别需要载明“党的领导原则”的国家法律。

中国共产党作为我国最高政治领导力量，主要通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的先锋模范带头

作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导[13]。因此，“党的领导”主要是“把方向、谋大局、定政策、促改革”等，是“总揽”而非“包揽”，是一种宏观层面的整体把握，而不是微观层面的政务管理[14]。据此而言，“党的领导”主要体现在政治层面，需要抽象确认“党的领导”的国家法律也应局限于政治性较强的公法领域，从而形塑出“党的领导”入法标准，即政治判断标准。

根据政治判断标准，需要抽象确认“党的领导”的国家法律必须满足两个要件。一是公法领域。

“党的领导”大多涉及公权力的配置与运行，抽象规定“党的领导原则”的法律应当局限于公法领域，确保党的领导于法有据。例如，国家监察体制改革是党依据我国具体国情、权力运作等特点，在长期的社会主义建设实践探索中所进行的一次顶层设计，是对国家监督权力的再次分配与优化，因此，

《监察法》是典型的公法，有必要确认“党的领导原则”，这也是坚持党对监察改革工作领导的应有之义。而在“私法”调整的领域，党的领导主要是通过发挥党组织、党员的先锋模范带头作用进行引导、倡导[15]，不宜在具体的法律中抽象规定“党的领导原则”，否则不利于党的领导的发挥。如《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国婚姻法》等就不宜规定“党的领导原则”。二是政治性较强。中国共产党是中国最高政治领导力量，政治性是党的领导的根本属性。

党的领导主要是政治、思想和组织领导，只要党总揽好政治、组织、思想三个层面的领导，党政关系就会趋于稳定，发挥良好效用;而只要党的领导超过上述内容，具体干涉政务、经济事务的管理，那么就会出现党政不分、以党代政的现象，有可能导致党政关系紊乱，不利于我们国家的政治文明建设，进而影响国家经济社会发展[14]。因此，《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》等虽然属于公法，但因其涉及纯粹的政务管理范畴，党无需直接介入，不宜规定“党的领导”原则。

综上，政治判断标准可作为“党的领导”的入法标准，但该标准仍具有较大的伸缩性，存在较大的裁量空间。为此，我们需要借鉴行政管理的清单模式，在政治判断标准内涵的指引下，通过列表的方式将需要抽象确认“党的领导原则”的法律予以列明。有了具象化的清单作为依托，“党的领导”入法标准就会变得一目了然、清楚无误，从而为立法者提供清晰的指引，以确保“党的领导”入法的规范化和准确化。“党的领导”入法的清单包括正面清单和负面清单，它们共同构成了党的领导入法的楚河汉界。

（一）“党的领导”入法的正面清单

所谓“党的领导”入法的正面清单是指需要抽象规定“党的领导原则”的具体法律。根据政治色彩判断标准，正面清单包括三种法律类型。

第一，国家根本大法，即《中华人民共和国宪法》。宪法规定了国家的根本任务和根本制度，具有最高法律效力。在宪法中明确“党的领导原则”，能够将坚持党的领导从具体制度层面上升到国家根本制度层面，从而使宪法中党的领导规范具有更强的制度约束力和更高的法律效力[16]。1954年宪法在序言中写入了“党的领导原则”。1975年宪法、1978年宪法不但在宪法序言中写入了“党的领导原则”，而且在宪法正文中全面体现了此原则。在宪法总纲中开篇明义：“中国共产党是全中国人民的领导核心。工人阶级经过自己的先锋队中国共产党实现对国家的领导。”在国家机构中直接规定：“全国人民代表大会是中国共产党领导的国家最高权力机关”，“全国人民代表大会根据中国共产党中央委员会的提议，决定国务院总理的人选”等。在公民基本权利义务中更是明确规定：“公民必须拥护中国共产党的领导，拥护社会主义制度”。1982年宪法基于当时的政治情形，只是在宪法序言规定了“党的领导原则”[17]。2018年3月，第十三届全国人大第一次会议通过的第五次宪法修正案，将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入宪法正文。当然，也有学者认为我国现行宪法第一条规定“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”，该国体条款包含两个核心概念，即工人阶级领导、人民民主专政，两者均隐含“党的领导”内容

为什么我国宪法的国体条款没有直接规定党的领导，其原因在于，国体讲的是各阶级的政治地位，而党不是一个阶级。参见陈端洪：《宪治与主权》，法律出版社2007年版，第148页。。

申言之，从我国的宪法实践来看，“党的领导”在宪法中的位置，逐步从序言向总纲演变，为健全党的全面领导制度提供坚实的宪法依据。

第二，宪法性法律。所谓宪法性法律是指宪法规范存在其中，但形式上又不具备最高法律效力以及严格制定和修改程序的法律文件。从来源意义上而言，宪法性法律是为了贯彻落实宪法中的根本内容，其是对宪法相关内容的更为具体的展开。既然第五次宪法修正案明确将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入宪法正文，在宪法中明确了“党的领导原则”，那么宪法性法律作为落实宪法内容的具体法律，也应当在特定范围内明确“党的领导原则”。具体而言，宪法性法律包括三个组成部分，即国家法、权力组织法和权力运行法、“权利”法。上述宪法性法律并非全部需要规定“党的领导原则”，根据政治判断标准，有关“权力组织法与运行法”的宪法性法律应当规定“党的领导原则”，如《监察法》《中华人民共和国民族区域自治法》《中华人民共和国立法法》《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》《中华人民共和国村民委员会组织法》等。应当指出的是，作为“权力组织法与运行法”，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》《中华人民共和国人民法院组织法》《中华人民共和国检察院组织法》《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》等国家法律没有载明“党的领导原则”，应当通过修订的方式予以完善

1987年通过的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》没有规定“党的领导原则”，1998年通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》则规定了“党的领导原则”。。

同理，作为规范政府立法行为的《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》，虽然属于行政法规的范畴，但从法律属性而言，其无疑属于“宪法性法律”的范畴，应当规定“党的领导原则”。为此，新修订的《行政法规制定程序条例》第三条规定：“制定行政法规，应当贯彻落实党的路线方针政策和决策部署，符合宪法和法律的规定，遵循立法法确定的立法原则”。第四条规定：“制定政治方面法律的配套行政法规，应当按照有关规定及时报告党中央。制定经济、文化、社会、生态文明等方面重大体制和重大政策调整的重要行政法规，应当将行政法规草案或者行政法规草案涉及的重大问题按照有关规定及时报告党中央”。新修订的《规章制定程序条例》第四条规定：“制定政治方面法律的配套规章，应当按照有关规定及时报告党中央或者同级党委（党组）”。上述两部小“立法法”的修订，较好地处理了“党的领导”抽象入法的问题，值得肯定。

第三，政治性较强的法律。所谓政治性较强的法律是指涉及党的路线、方针、政策的贯彻实施，影响党的政治领导目标的实现效果的法律法规，主要包括五类涉及“党的直接领导”范围的法律法规。一是军队国防领域的法律法规。军队国防建设是维护国家安全，确保党的政治使命得以顺利实现的重要保障。中国共产党领导社会主义国家建设的实践表明，坚持党对军队的绝对领导，坚持党指挥枪，而不是枪指挥党的根本原则，是实现国防现代化，确保党的领导坚强有力的根本保证。因此，此领域的法律法规应当规定“党的领导原则”。如《中华人民共和国国防法》《中华人民共和国现役军官法》《民兵工作条例》《中国人民解放军文职人员条例》《中国人民解放军现役士兵服役条例》等。二是国家安全领域。党要巩固执政地位，要团结带领人民坚持和发展中国特色社会主义，保证国家安全是头等大事。坚持党的绝对领导，是做好国家安全工作的根本原则，是维护国家安全和社会安定的根本保证[18]。为此，涉及国家安全的重要法律必须融入“党的领导原则”。如《中华人民共和国国家安全法》第四条规定：“坚持中国共产党对国家安全工作的领导，建立集中统一、高效权威的国家安全領导体制”。今后制定“生物安全法”时也应规定“党的领导原则”。应当指出的是，

《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国传染病防治法》也事关国家安全，必须规定“党的领导原则”，应当在修法时加以补正。三是干部管理领域的法律法规。党的政治路线确定后，干部就是使政策得以落地的决定性因素。中国共产党作为领导党和执政党，干部人事工作是巩固党的领导和执政地位，履行党的政治使命的关键环节。通过党管干部，将经得起人民检验的优秀人才选拔出来，建设一支高素质领导队伍，使党的路线、方针、政策得到有效贯彻执行，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。因此，此领域的法律法规应当规定“党的领导原则”，如《公务员法》。四是教育领域的法律法规。教育是传授知识理念和技术规范等的社会活动，其关乎国家意识形态的发展走向。而意识形态作为党的一项极端重要的工作，事关党的前途命运，事关国家长治久安，事关民族凝聚力和向心力。因此，坚持党对意识形态的领导，必须在教育领域的法律法规中写入“党的领导原则”，确保意识形态工作的正确方向。如《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国民办教育促进法》《教育督导条例》等。

五是企业管理领域我国实行的是以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的基本经济制度。在私营经济、外资经济领域，相关法律法规只是抽象规定党建引证条款与党建配合条款，一般不涉及“党的领导原则”。在国有经济、集体经济领域，相关法律一般抽象规定“党的领导原则”而不涉及党建条款。。国有企业、集体企业是我国国民经济的中流砥柱，是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，更是中国共产党执政兴国的重要支柱和依靠力量。“坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之;建立现代企业制度是国有企业改革的方向，也必须一以贯之。中国特色现代国有企业制度，‘特就特在把党的领导融入公司治理各环节，把企业党组织内嵌到公司治理结构之中，明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位”[19]。为此，相关国有企业、集体企业的法律法规应当写入“党的领导原则”。

如《中华人民共和国全民所有制工业企业法》《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》均规定了党在企业中的基层组织，负责保证监督党和国家的方针、政策在本企业的贯彻执行。此外，《全民所有制工业企业转化经营机制条例》《企业国有资产监督管理暂行条例》《全民所有制企业职工代表大会条例》《全民所有制工业企业厂长工作条例》等相关法律法规也明确了“党的领导原则”。

（二）“党的领导”入法的负面清单

为了进一步划定“党的领导原则”入法的范围，我们还应从否定的角度，建构起“党的领导原则”入法的负面清单，厘清不需要规定“党的领导原则”的立法事项，避免造成“党的领导原则”入法的泛化。根据中国特色社会主义法治的特点，按照政治判断标准，梳理现行法律法规的立法实践，宜将三种情形纳入“党的领导原则”入法的负面清单范围。

第一，宪法性法律的例外情况。根据政治色彩判断标准，有关国家象征物和“公民权利”的宪法性法律不需要规定“党的领导原则”。一是有关国家象征物方面的法律。此领域法律的调整对象是一个国家的标志物、象征物，不具体涉及“党的领导问题”，不宜直接规定“党的领导原则”。如《中华人民共和国国旗法》《中华人民共和国国徽法》《中华人民共和国国歌法》等。二是有关公民权利的法律。此领域的法律规定公民如何更好地、充分地享有基本权利，不具体涉及“党的领导问题”，因此，如《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国妇女权益保障法》《中华人民共和国老年人权益保障法》《中华人民共和国集会游行示威法》等均不宜规定“党的领导原则”。

需要特别指出的是，根据宪法规定，公民享有出版自由、言论自由的权利，但出版、广播、电视电影等涉及“党管意识形态”原则，因此，相关领域的国家法律法规有必要申明“党对出版事业的领导”，成为“党的领导原则”入法原则的例外情形的一个例外。应当指出的是，现行《电影管理条例》《出版管理条例》《广播电视管理条例》等行政法规均没有抽象规定“党的领导原则”，应当通过修订方式予以完善。

此外，有关“权力组织法与运行法”的宪法性法律一般应当写入“党的领导原则”，但存在例外情况，如涉及“一国两制”的法律不宜规定“党的领导原则”。香港特别行政区、澳门特别行政区实行特别的政治、经济、文化、法律制度，因此，虽然《中华人民共和国香港特别行政区基本法》《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》等属于权力组织法与运行法，但也不宜规定“党的领导原则”。

第二，涉及纯粹国家管理事项的国家法律。“党的领导”主要是把方向、把大局、把宏观，对于具体的国家管理事项，“党的领导”不宜直接介入，避免造成“以党代政”的观感。具体而言，涉及纯粹国家管理事项的国家法律包括五大类型。一是刑事管理类法律，

包括《中华人民共和国刑法》《全国人大常委会关于严禁卖淫嫖娼的决定》等;二是行政管理类法律，包括《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国税收征管法》等

值得注意的是，《公务员法》虽然属于行政法范畴，但因其涉及党管干部原则，具有较强的政治性，应当规定“党的领导”原则。;三是程序管理类法律，包括《中华人民共和国人民调解法》《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》等《监察法》虽然包含了大量程序性事项，但其涉及国家公权力的配置和运行，具有较强的政治性，应当规定“党的领导”原则。;

四是经济管理类法律，包括《中华人民共和国消费者权益保护法》《中华人民共和国反垄断法》《中华人民共和国个人所得税法》《中华人民共和国产品质量法》等;五是社会管理类法律，包括《中华人民共和国慈善法》《中华人民共和国公共事业捐赠法》《中华人民共和国劳动法》等。

第三，涉及私人事项的国家法律。“党的领导”作为一种政治性领导力量，需要对国家公权力的配置与运行产生直接影响。而在“私法”调整的事务中，更多强调的是私法自治或意思自治，“私法最重要的特点莫过于个人自治或其自我发展的权利”

[20]。在婚姻、遗嘱、契约等以意思为核心的法律行为支配的私法领域内，均普遍适用契约自由的原则。因此，在私法领域，“党的领导”主要是通过发挥党组织、党员的先锋模范带头作用进行引导、倡导，相应的国家法律不宜直接规定“党的领导原则”。涉及私人事项的法律主要包括民事、商事性法律，如《中华人民共和国民法总则》《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国婚姻法》

《中华人民共和国外商投资法》等（见表2）。

四、结 语

“党的领导”入法是坚持、加強和完善党的领导的必然举措，也是新时代中国特色社会主义法治建设的应有之义。抽象确认原则、政治判断标准为解决“党的领导”入“哪些法”及“如何入法”等重大事宜提供了技术方案，不仅有利于坚持和维护党的领导，更彰显出中国特色法治的优势。

按照抽象确认原则和政治判断标准，当前的立法实践在贯彻落实党的领导原则时，还略显不足，存在两方面的问题。一是“党的领导”入法范围不周全。按照政治判断标准，政治性较强的国家法律必须明确规定“党的领导原则”，还存在应当规定却没有规定的法律、法规。为此，全国人大常委会应当统筹安排，对现行法律进行集中清理，及时填补此法律漏洞。二是“党的领导”入法内容过于具体。有的国家法律对党的领导内容、方法、措施等作出了具体细致规定，不但违背了抽象确认原则，与相关党内法规的内容造成不必要的重复，还涉嫌侵占党内法规的调整范围，应当予以纠正。因此，在新时代法治背景下，立法机关要立足于中国特色社会主义法治实践，在习近平新时代中国特色社会主义理论的指导下，以积极的姿态落实“党的领导”的宪法义务，以恰当的方式在相关法律法规中融入“党的领导”，为助力党的领导制度化、法治化提供中国方案。

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Principles and Standards of the Stipulation of“the Leadership of the CPC” in the Law

Ou Aimin， Xiang Jiachen

Abstract：

Promoting the institutionalization and legalization of the partys leadership is the inevitable requirement of building a socialist country ruled by law. “The partys leadership” should not only be specified in the partys laws and regulations， but also be written into the corresponding national laws. The viewpoint that “the partys leadership” does not need to be included in the theory of law and the theory of law in an all-round way cannot be established. Based on the functional division of the partys laws and regulations and national laws in the scope of adjustment， only the national laws with strong political nature can stipulate “the partys leadership principle” in an abstract way， and can not involve the partys specific leadership mode， leadership authority， leadership procedure， etc.， thus forming the abstract confirmation principle and political judgment standard of the stipulation of “the leadership of the CPC” in the law. In order to avoid the “generalization” of the stipulation of “the leadership of the CPC” in the law， we should further construct the list mode of “the leadership of the CPC” into the law under the guidance of the connotation of the political judgment standard， clarify the positive list and the negative list， and ensure its standardization and accuracy.

Key words：

the stipulation of “the leadership of the CPC” in the law， the abstract confirmation principle， political judgment standard， the list mode

收稿日期：2019-12-20

作者簡介：

欧爱民（1969-），男，湖南武冈人，湘潭大学法学院副院长，教授，博士生导师，湘潭大学党内法规研究中心主任，湘潭大学习近平研究中心研究员，湖南湘潭 411105;向嘉晨（1993-），男，湖南怀化人，湘潭大学法学院博士生，湖南湘潭 411105

本文为国家社会科学基金重点项目“党规与国法关系的合宪性调适研究”（批准号17AFX008）和湖南省学位与研究生教育改革研究一般项目资助“党的领导法治化研究”（批准号CX20190441）的阶段性研究成果。