江苏农村宅基地管理与改革政策研究初探

宅基地是保障农民安居乐业和农村社会稳定的重要基础。加强宅基地管理，对于保护农民权益、推进美丽乡村建设和实施乡村振兴战略具有十分重要的意义。从2019年4月份开始，江苏省农业农村厅农村宅基地课题组对江苏省92个县（市、区）宅基地与农房管理利用情况做了问卷调查，并先后赴6个涉农区县对23个镇（街）57个村（社区）的606户农户进行了入户调查，以此为基础，对江苏省农村宅基地管理利用情况进行研究分析，提出了政策建议。

一、江苏省农村宅基地管理利用总体情况与问题剖析

（一）总体情况

1.宅基地存量面积偏大

据2015年卫星遥感数据显示，江苏省村庄建设用地面积约1777万亩，是城镇建设用地面积的2.53倍。根据对全省92个涉农区县的问卷调查，共有501.58万亩宅基地，占农村集体建设用地面积的比例超过40%。

2.农民居住条件有所改善

调查区域内50%以上的农房建设于20世纪80-90年代，其中苏中和苏南地区主要建设于20世纪90年代，苏北地区则以80年代居多。随着苏北地区农民住房条件改善工作的推进，该地区农民的居住条件正在不断改善。入户调查数据显示，60%以上的农房采用砖混结构，苏南地区砖混结构和钢筋混凝土结构的农房占比达到84%，住房质量整体相对较好。

3.宅基地增量需求难以满足

调研发现，由于耕地保护压力、新增建设用地指标向大型建设项目倾斜和地方政府需要通过土地增减挂钩统筹资金等原因，不少地方已经多年不批宅基地。

4.宅基地闲置现象较为普遍

随着工业化、城镇化进程的持续推进，大量的农村人口进城入镇，但是宅基地流转、退出渠道不畅，导致宅基地闲置现象较为普遍。入户调查数据显示，约20%的农房处于闲置或废弃状态，其中约10%为常年空关房，少数村庄空闲、废弃宅基地面积占村庄宅基地总面积的比重超过40%，宅基地利用效率低下。

5.市场对宅基地的用地需求不断增加

随着乡村振兴战略的实施，农村人居环境、基础设施条件、公共服务水平显著改善，越来越多的返乡下乡人员和市民到农村休闲旅游、体验农事、度假养老，或从事农产品冷链、初加工、仓储等一二三产业融合发展创业创新项目，新产业新业态和市民对田园生活的向往催生出的宅基地需求不断增加。

（二）当前存在的主要问题

1.宅基地权能不完整

实地调研发现，农村集体经济组织和农民的宅基地权能不完整，权利行使不充分，亟须扩权赋能。一是宅基地集体所有权尚未得到充分落实，集体经济组织对宅基地的规划利用权、监督管理权和回收权在许多地区未予明确。二是各地对宅基地资格权的界定标准差异较大，缺乏明确的政策规范。三是农户宅基地用益物权尚未得到充分实现，部分地区不允许农户对农房进行翻建改建。

2.宅基地和农房确权登记有待加强

据江苏省自然资源厅提供的数据，目前江苏基本完成农村宅基地使用权确权登记颁证工作，全省宅基地已登记发证宗地数占应登记发证宗地数的90%以上。入户调查发现，85%的农户拥有宅基地使用权证，77.3%的农户拥有房屋所有权证。部分地区存在只登记、未发证的情况，宅基地历史遗留问题未能得到妥善解决。

3.宅基地布局较为凌乱，农民居住条件参差不齐

“重城轻乡”的规划格局下，镇村布局及农村居民点缺乏科学规划，加之基层政府对农村居民建房缺乏有效监管，使得村庄和农房布局呈散乱状态。入户调查资料显示，农民居住条件存在“3个好于”，即工业区、开发区周边地区好于传统农区；苏南地区总体好于苏中和苏北地区；拆迁安置区、允许农房翻建地区好于农民自建住房地区。

4.宅基地超标情况较为严重

由于历史遗留问题和基层监管不力等原因，江苏农村户均宅基地面积超标情况较为严重。根据入户调查数据，606户农户户均宅基地面积达299.7平方米，其中苏北187户农户平均宅基地面积486.6平方米（是省标的2倍多），苏中110户农户和苏南309户农户分别平均为218.3平方米和215.6平方米。

5.缺乏规范的宅基地流转机制

目前，江苏各地以出租、转让等形式流转宅基地仍以私下交易、自发交易为主，全省尚未建立规范有序的流转机制和流转交易平台，宅基地流转中介组织匮乏，一旦交易双方产生纠纷，双方利益均难以得到保证。

6.农民退出宅基地的积极性不高

由于农民具有根深蒂固的“土地情结”，土地财产意识不断增强，对宅基地退出补偿的期望值逐步提高，而一些地方宅基地补偿标准偏低，导致农民退出宅基地的积极性整体不高。入户调查显示，只有不到35%的农户愿意退出宅基地。

7.宅基地管理法治化水平有待提高

从中央到地方，农村宅基地方面的法制建设已经严重滞后于实践。基层执法力量不足也是一直困扰宅基地管理的突出问题，“三到场”落实不到位，一户多宅、超占超建、未批先建等问题屡见不鲜。法治、自治在宅基地管理上运用的边界不清。宅基地管理职能划归农业农村部门后，基层管理和执法力量薄弱的问题将更加突出。

二、江苏省宅基地管理与改革涉及的几个关键问题

（一）宅基地的确权赋能问题

根据现代产权理论，宅基地的确权赋能体现在三个方面，一是落实宅基地集体所有权，即明确集体经济组织对宅基地的规划利用权、监督管理权和收回权，并确保集体经济组织在宅基地使用权转让、征地补偿时的收益权。二是保障农户的宅基地资格权，主要是要解决农民“户有所居”的基本权利，赋予农民家庭作为集体经济组织成员应当享有的居住权与宅基地财产权。三是适度放活宅基地使用权，包括允许农户通过转让、继承、互换、赠与、出租、抵押、入股等方式流转宅基地使用权。同时，宅基地使用权还应当包括在符合规划管制的前提下，经镇（街）批准后，农户可以对住宅进行翻建、改建，以不断改善居住条件，扩大住房财产权。

在农村宅基地“三权分置”框架下，全国各试点地区在明晰产权归属关系、完善权能结构方面进行了积极探索。浙江德清探索体现宅基地所有权的“四权”（规划权、资格认定权、分配权、收益权）；浙江义乌形成体现宅基地所有权的“六个自主”（自主规划、自主改造、自主分配、自主处置、自主利用、自主收益），并探索放活使用权的“三允许”（允许宅基地使用权在县域范围内跨集体经济组织转让、允许用于二三产业经营、允许农户以农房抵押担保方式申请贷款）与“六种途径”（内部调剂、对外出租、有条件对外转让、农房和宅基地使用权抵押贷款、鼓励宅基地使用权有偿退出、扩展宅基地和农房用途）；江苏常州市武进区在改革试点中强化农村集体经济组织的宅基地管理、处置和收益权能，允许宅基地抵押、担保和农房租赁，扩大了农户的宅基地收益与处置权。

（二）宅基地资格权“户”的认定问题

理论上讲，宅基地资格权是农村集体组织成员通过其“成员”身份的确认，取得宅基地分配、继受、共同共有等资格的权利，带有明显的身份性特征，因此，应当把集体经济组织成员身份确认作为宅基地资格权认定的重要依据。

江苏盱眙一批农民通过宅基地有偿退出，获得政府补偿喜迁城市新居

农村“三块地”改革对宅基地资格权的认定进行了探索，多数试点地区认定“户”的标准为取得本集体经济组织成员资格、享受集体资产分配、履行集体成员义务的集体经济组织成员家庭自然户。常州市武进区充分利用农村集体产权制度改革过程中对成员身份界定的基本成果，以户籍关系为主要依据，结合土地承包、福利享受、居住以及义务履行等情况，综合确定农户宅基地资格权的基本内涵。

拥有所在村组户籍和农村集体经济组织成员身份应当是取得宅基地资格权的基本前提。在“户”的认定和分户主体资格方面，应明确“户”是本集体经济组织成员共同生活形成的家庭自然户，以及“夫妻”不得分户、独生子女家庭的“父母与子女”不得分户等基本原则，规定一户全为本村户口的农村村民中有两个及以上已婚子女，或有两个及以上未婚子女，其中一人已达到法定结婚年龄的，可以分户另行安排宅基地。但省级层面不宜制定过细的宅基地资格权和“户”的认定标准，应由各地因地制宜制定指导性意见。

（三）宅基地申请与审批管理

按照新修订的《土地管理法》，农村居民申请宅基地应由乡镇人民政府审核批准，其中涉及占用农用地的，还需按规定程序办理农用地转用审批手续。但目前大部分地区已暂停审批新增宅基地，导致部分农民群众的新增建房需求无法得到满足。另外，由于法律法规界定不明、基层政府履职不到位等原因，在宅基地申请与审批管理中产生了不少纠纷。

在各地的试点探索中，重庆市大足区将宅基地取得、宅基地有偿使用和转让等纳入村民民主决策范围。常州市武进区在宅基地审批权限方面规定，使用存量土地进行建设的，由集体经济组织上报镇政府审批；涉及新增建设用地的，由镇政府将增减挂钩方案报区政府审批。

（四）宅基地有偿使用

我国宅基地长期以来实行无偿无限期的使用制度，在保障农村居民居住权益、维护社会稳定方面发挥了重要作用。但是，零成本用地助长了农村居民占地建房的欲望，违法占地建房的现象时有发生。由于宅基地退出困难，随着农村人口大量进城，进一步加剧了宅基地闲置浪费现象。针对历史原因形成的宅基地超标、一户多宅等情形，收取宅基地有偿使用费，有助于减少宅基地闲置浪费、促进宅基地公平公正分配与利用。

在宅基地有偿使用收费标准、收费方式、奖励措施等方面，湖北省宜城市按区域设定了五个档次的有偿使用基准价格和村民自治调节标准，实行“分段+调节”的阶梯式缴费。四川省泸县建立“节约有奖”和“超占有偿”的宅基地有偿使用制度，对节约面积的农户予以奖励，对早缴、缴纳时间长的农户予以优惠。浙江义乌尝试实施宅基地竞价选位政策，将市场化机制引入宅基地取得环节，极大增加了集体经济组织经济收入。常州市武进区也试点了宅基地有偿使用，但是存在着集体经济组织积极性不高、缺乏强制约束力、农民接受度较低等问题。调研过程中，各地普遍希望出台宅基地有偿使用和退出的具体政策。

（五）宅基地布局优化与居住条件改善

做好村庄规划，有利于优化生产、生活、生态空间，促进城乡融合发展。长期以来，农村范围内各类规划普遍缺失，农民建房缺乏应有的规范，导致村庄布局散乱，基础设施配套不完善，影响了村容村貌和农民的居住质量。

但是近年来，镇村体系规划、村级土地利用规划的编制与实施已在不少地方尤其是改革试点地区得到重视与运用。江苏省不少地区高度重视镇村布局规划、村庄规划编制工作，常州市武进区已经完成全区涉农的9镇132个行政村的村土地利用规划编制工作。针对农房布局分散、质量差、人居环境堪忧等问题，江苏苏北各地结合宅基地自愿有偿退出，在农房质量评估的基础上，分级分批推动农民进城入镇居住。

（六）闲置宅基地与农房盘活

新修订的《土地管理法》规定，“鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅”，但是《物权法》中对于宅基地转用权、出租权、收益权等未予明确，且规定宅基地使用权不得抵押。进一步修订完善相关法律法规，逐步解除对宅基地和农房流转的限制，对于激活沉睡的土地农房资产，增加农民财产性收入具有重要意义。

不少发达地区农村或大都市郊区以转让、出租、抵押等多种形式盘活宅基地与农房资源，成效非常显著。例如，浙江德清、陕西西安等地允许农户将一定年限的宅基地使用权转让、出租，用于发展民宿、餐饮、养老、科研、创意文化等产业。常州市武进区通过《农房（宅基地）租赁备案通知书》的形式，在不动产登记证书上注明宅基地资格权、使用权租赁人、房屋租赁期限和宅基地租赁使用期限，放活农房使用权和宅基地使用权。针对农房布局分散、权利主体众多的问题，昆山市鼓励有一定经济实力的农村集体经济组织与相关机构合作，对闲置宅基地和农房进行统一收储利用。

（七）宅基地有偿退出

现行法律法规对于宅基地的取得和使用均有较为明确的规定，但是对于宅基地退出则未予明确。新修订的《土地管理法》也仅增加了“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地”的原则性表述，未涉及宅基地退出程序、补偿标准、补偿方式等。在一些地方政府主导的宅基地退出中，存在着农民参与度低、退出补偿不合理、农民住房保障力度不够、土地财产权受到一定程度侵害等问题。

在宅基地自愿有偿退出程序、补偿方式、补偿标准等方面，不少地方进行了有益的探索。根据浙江德清、安徽金寨等地的经验，退出补偿采取宅基地置换城镇住房、宅基地换“地票和地息”、货币化补偿等多种形式。常州市武进区农户自愿有偿退出宅基地的数量极少，原因主要有三个方面：一是农民具有传统上的叶落归根思想。二是退出补偿与农民期望值有差距。三是退出项目资金平衡难。

（八）宅基地与农房利用纠纷的调处

宅基地与农房利用纠纷产生于审批、建房、利用等各个环节。调研中发现，宅基地和农房利用纠纷主要有两种：一是农民和村集体因宅基地申请审批产生的纠纷。二是农民邻里之间的纠纷。

江苏南京栖霞区桦墅村盘活农房发展乡村旅游

不少地区注重发挥村民自治在调处宅基地与农房利用纠纷中的作用。例如，安徽金寨通过成立村务理事会，解决村庄规划点建设、宅基地管理中的矛盾纠纷。调研组认为，解决宅基地和农房纠纷，不仅需要建立健全相关法律法规，还需要发挥村民自治的重要作用，通过加强相关政策的宣传解释，营造村民文明守法的良好氛围。

三、深化宅基地管理利用改革的几点建议

（一）基本原则

1.法治与自治相结合

宅基地管理利用应遵循《土地管理法》《物权法》《担保法》等基本规定，做到法治与自治相结合。在法律政策框架内，属于宅基地集体所有权范畴的，应当充分发挥集体经济组织和村民自治的作用。

2.公平与效率相结合

在“户有所居”得到充分保障的前提下，应兼顾公平与效率，通过引入市场化机制，促进宅基地节约集约利用和耕地保护，增加农民财产性收入、增强农民获得感。

3.政府引导与市场机制相结合

宅基地管理与利用，既要发挥市场在配置资源中的决定性作用，又要发挥好政府的作用，使两者有机统一、相互补充。在法律法规限定的交易规则框架内，通过引导企业和社会组织有序参与流转，促进闲置宅基地和农房盘活利用。

4.顶层设计与因地制宜相结合

宅基地管理利用，应以法律法规为基本遵循，注重省级层面的政策设计与地方实际相结合，充分尊重基层的积极性与创造性。在省级层面，主要提出原则性规定与指导性意见，而具体标准、细则应当交由各地制定差异化的政策。

5.稳定与放活相结合

户有所居是宅基地的首要功能，一方面，要切实保障农户的宅基地资格权，维护农村社会组织结构及土地占有关系的稳定性；另一方面，应打破宅基地流转的体制机制障碍，适度放活宅基地使用权，显化宅基地财产价值，增加农民财产性收入。

（二）政策建议

1.聚焦“怎么管”，优化宅基地管理政策

一是强化规划引领，统筹考虑乡村振兴与农村人口迁移，编制实施“多规合一”的村庄规划，确保农村居民户有所居、户有宜居。分区分类组织村庄规划的编制与实施，对于已经列入城镇规划建设用地范围内的城郊融合类村庄，按照城镇建设标准进行统一规划、统一建设；对于集聚提升类村庄、特色保护类村庄，结合生态保护红线、永久基本农田划定等要求，合理确定村庄形态，优化农村生产、生活、生态空间；对于搬迁撤并类村庄，结合农村土地综合整治、城乡建设用地增减挂钩项目，加快推进所涉及农户的搬迁安置。科学引导镇村住房建设，不断改善农村住房条件与人居环境。因地制宜编制《农民住房设计导则》，对村庄内部的道路、公共空间、配套设施、建筑风貌、建筑单体设计要点等作出明确规定，并对农房建设进行规范引导。

二是构建规范、清晰的宅基地“三权分置”权能体系，加快推进农村不动产确权登记颁证。明晰宅基地“三权”权能体系。宅基地所有权主要包括：编制实施村庄规划、优化宅基地空间布局，认定农户的宅基地资格权、分配宅基地，对超标准占用宅基地实行有偿使用，收回闲置宅基地，参与宅基地使用权转让、征地补偿时的收益分配。宅基地资格权主要包括：向集体经济组织申请宅基地，退出宅基地时得到补偿。宅基地使用权主要包括：在符合规划的前提下转让、出租、抵押宅基地，经镇（街）批准后对农房进行翻建改建。积极稳妥推进农村房地一体的权籍调查与确权登记颁证，及时发放不动产权证。

三是以人均耕地数量为基准，以人均、户均双控为原则，重新核定省级宅基地面积标准，为宅基地申请、有偿使用与退出提供标尺。综合考虑各地经济社会发展水平、资源禀赋条件，结合修订《江苏省土地管理条例》，重新制定宅基地面积控制指标和建筑容积率标准。城镇规划红线范围外，按照人均耕地数量为基准，分段确定宅基地面积上限和容积率标准，同时设定户均宅基地面积的上限。城镇规划红线范围内，可按相应地区规划红线外标准的80%执行。

四是健全农村居民住房保障方式，建立市县主导、乡镇主责的宅基地审批管理制度。分区分类健全农民住房保障方式，对于城市规划建设区内的村庄，以棚户区改造或土地一级开发项目为载体，建立户有所居住房制度；对于城市规划建设区外的村庄，通过集中统建、多户联建、统规自建、翻建改建等多种方式，保障农民的居住权。建立市县主导、乡镇主责的宅基地审批管理制度。申请使用村内存量建设用地的，由村集体经济组织提出分配方案，报（乡）镇政府审批。涉及占用农用地的，应当办理农用地转用审批手续，由市、县人民政府审批。

五是妥善解决宅基地历史遗留问题。原国土资源部《关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》明确，要分阶段依法处理宅基地超面积问题、依法确定非本农民集体成员合法取得的宅基地使用权，并对几类比较典型的问题做出了具体规定。由于多年来一些地区农村宅基地处于失管状态，涉及面广，情况错综复杂，法规政策又不完备，在现有条件下很难通过部门仲裁解决农民的诉求。解决历史遗留问题，除了强制拆迁外，还有两条途径：一是按照原国土资源部文件规定，在确权登记发证过程中，对“一户多宅”、面积超占等问题进行分类认定和处理。二是探索宅基地有偿使用办法，宅基地使用权人按照一定的标准，对超占的宅基地向宅基地所有权人缴纳有偿使用费，运用市场机制解决宅基地超占问题。

2.聚焦“怎么活”，加大宅基地及农房盘活利用

一是探索多元化的宅基地退出模式，多渠道开辟宅基地退出补偿资金来源。探索“拆迁安置”“指标置换”“资产置换”“货币补偿”等多种宅基地退出模式，为农户提供多种选择，并积极培育宅基地流转市场。通过经营性建设用地入市和宅基地有偿使用，聚集宅基地退出所需补偿资金。鼓励集体经济组织将退出和节余的宅基地通过产权转让、权益转化、土地整治、转换入市等多种方式盘活利用。

二是因地制宜选择闲置宅基地和农房盘活方式，依托多元主体和流转平台提高盘活效率。统筹考虑村庄的资源禀赋、区位条件和产业发展基础，在经济较为发达的城市郊区，重点通过宅基地使用权租赁、作价入股、抵押等方式发展二三产业；在经济欠发达的传统农区或农村腹地，与村庄布局重构、城乡建设用地增减挂钩等结合，开展宅基地整理复垦、置换与退出；在旅游资源丰富的地区，通过宅基地使用权租赁、入股、退出等方式，重点发展休闲农业、乡村旅游、文化创意等产业。积极引导集体经济组织、农民个体、企业和社会组织有序参与闲置宅基地和农房盘活利用，强化流转平台和市场环境建设。鼓励有一定经济实力的农村集体经济组织与相关机构合作，对闲置宅基地和闲置农房统一收储利用。依托农村产权流转交易市场，充分运用“互联网+”的技术优势，按照市场化原则，组织供求双方进行信息发布、流转交易、交易鉴证、合同签署。

三是进一步明确宅基地有偿使用范围，制定差别化的宅基地有偿使用标准。分情形明确宅基地有偿使用范围，本集体经济组织成员因历史原因形成超标准占用宅基地的，将超过规定标准的面积列入有偿使用范围；非本集体经济组织成员通过继承房屋或其他方式占有和使用宅基地的，按建筑占地面积列入有偿使用范围。综合考虑地方经济发展水平、宅基地成本等多种因素，制定差别化的宅基地有偿使用标准：第一，根据超标面积大小，按照阶梯累进原则收取有偿使用费；第二，根据占有、使用宅基地主体身份的不同，确定不同的收费标准；第三，根据宅基地的不同区域、不同地段设置不同的收费标准。

四是完善抵押物处置办法和风险缓释机制，妥善保障农房抵押贷款双方权益。制定产权交易、集体回购等抵押物处置办法，确保借款人不履行到期债务或发生当事人约定的情形时，承贷金融机构能顺利实现抵押权。有条件的地区可以由地方政府投资设立抵押风险补偿基金，建立风险共担机制，保障抵押权人合法权益。对于被执行人仅有一处住房且不能分割的，应留足一定的建筑面积予以安置。

五是建立闲置宅基地和农房盘活利用收益分享机制，调动参与各方的主动性与积极性。合理分享闲置宅基地和农房盘活利用的收益，充分保障集体经济组织、宅基地资格权人、使用权人合理合法的权益。各地应在乡（镇）政府和村“两委”的指导下，经集体经济组织成员代表会议研究，确定具体的分配比例和分配方式。通过城乡建设用地增减挂钩、指标交易等产生的增值收益分配应当向村集体倾斜。

六是依托农村产权交易市场建立健全宅基地和农房流转交易平台，统一交易合同和交易流程。将闲置宅基地和农房交易由场外引向场内，依托农村产权交易市场，汇集市场交易信息，提供交易场所，办理交易事务，大力推进线上交易平台和信息系统建设。制定规范统一的交易合同文本，提供交易鉴证服务，及时进行交易情况登记、备案。建立“信息发布-达成意向-签订合同-交易监管”的交易流程，并在土地交易机构或平台内汇集交易、登记、税务、金融等相关部门或机构的办事窗口。

3.聚焦“怎么改”，探索多元化宅基地改革实施路径

一是争取新增宅基地改革试点，依托省农村改革试验区试点深化改革。在总结常州市武进区宅基地改革试点经验的基础上，支持工作基础较好的县（市、区）申报国家宅基地制度改革试点。依托江苏省新一轮省农村改革试验区，开展闲置宅基地和农房盘活利用试点探索，持续深化在农民居住权保障、宅基地“三权分置”、有偿使用、有偿退出、农村人居环境改善等方面的试点改革，着力破解体制机制障碍。

二是助力苏北农民住房条件改善，建立健全农民住房保障新机制。在推进江苏苏北地区农民群众住房条件改善工作中，既要通过多种途径切实提升农民居住条件，也要建立健全农民住房保障新机制。对于自愿退出宅基地或转让、抵押宅基地后无稳定居所的集体经济组织成员，应当将其纳入农村住房保障范围。具体可参照城市住房保障办法，探索建立廉租房制度，防止因农民流离失所增加社会安全隐患。