关于新疆维吾尔自治区农村集体产权制度改革情况的督查报告

根据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发〈2019年中央和国家机关督查检查考核计划〉的通知》要求，按照中央农办、农业农村部统一部署，第五督查组由中央组织部、农业农村部、民政部三个部门的7位同志组成，于2019年10月26日赴新疆开展督查工作。督查组走访了昌吉州昌吉市、阿克苏地区阿克苏市及所辖的4个乡镇（街道）、6个村，通过走村入户与基层干部群众座谈交流、查看档案文件，了解了试点地区改革进展情况。2019年10月26日，在乌鲁木齐召开专题座谈会，听取了自治区、伊犁等4个地州、沙湾等4个县市的全面汇报。总的看，自治区党委政府深入贯彻落实中央关于农村集体产权制度改革的各项决策部署，思路清晰、组织得当、措施到位，在维稳任务繁重的情况下，突出党建引领，认真研究、妥善处理改革与发展、稳定的关系，规范有序推进改革，取得了积极进展和明显成效。

一、改革主要做法和进展

（一）党委政府高度重视，推动形成了浓厚改革氛围。一是工作机制到位。自治区党委分管负责同志专门作出批示，明确党委农村工作领导小组即为农村集体产权制度改革工作领导小组。14个地（州、市）和66个县（市、区）相继成立了由党委、政府主要负责同志任组长的产权制度改革工作领导小组，很多村都成立了村党组织书记牵头的产权制度改革工作组，形成了从自治区一直延伸至村的工作体系。在工作中，“访惠聚”工作队发挥了很大作用，承担了大量改革工作，取得了很好的效果。二是工作指导到位。自治区落实中央精神，结合实际，印发了改革实施意见，并制定了清产核资、组织登记等方面的配套政策，加强对基层改革的指导。自治区人民政府专门召开了全区农村集体资产清产核资暨农村集体产权制度改革工作现场推进会。各市县、各乡镇结合自身特点，研究制定了成员确认、股权量化、资产管理等方面的指导意见，给基层操作提供了政策依据。2018年以来，自治区抽调地市县业务骨干，先后派出130人次、60余次赴南北疆14个地（州、市）的50个县（市、区），对农村集体产权制度改革工作进行指导督查，督促工作落实。三是培训宣传到位。2018年以来，自治区各级共举办460次培训，累计培养包括村干部在内的业务骨干4.2万人，培训力度很大。调研发现，许多地方印发了维汉双语的宣传材料，比如致农民群众的一封信、宣传标语等。有的地方利用周一升国旗、农民夜校等活动，宣传解读改革政策。从实地了解情况看，农牧民朋友知晓改革政策，并且能够参与到改革中，宣传发动的效果很好。在昌吉市龙河村座谈时，一位村民讲起改革的过程头头是道、热情很高，在阿克苏市尤喀克博孜其村随机问了几位村民，大家都清楚集体有多少地、多少钱、谁是成员、谁有股份。

（二）坚持试点先行先试，切实发挥了示范引领作用。目前，自治区承担中央改革任务的试点单位有1个地州（昌吉州）、14个县，自治区也自行安排了6个县、25个村开展试点。这些试点单位先行一步，因地制宜探索符合实际的改革路径，起到了很好的示范引领带动作用。一方面，试点探明了改革流程，提供了可操作的样板。比如，在阿克苏，各乡镇制定了清产核资10项流程、成员身份确认5步工作法，简单清晰明了，干部群众一看就明、一学就会，既减轻了村里的工作压力，也有利于提高改革的效率，实现规范化。另一方面，试点提供了难点问题的解决办法，增强了改革的信心。各地在推进试点中勇于探索，敢于啃硬骨头，破解了不少难点问题。比如，督查组所到的昌吉市小渠子村，资产量大、成员结构和利益关系较为复杂，改革的难度很大，但市里首先选择这个最难啃的硬骨头开展试点，闯出了路子，村子里的“笑脸墙”证明改革得到了群众的拥护。其他村看到这些村的改革成果，也就看到了改革的前景，改革的动力更足了。

（三）规范开展改革工作，较好完成了各项改革任务。自治区按照中央要求，狠抓各项改革任务落实。一是清产核资工作全面完成。全区8828个村、2493个有资产的组完成了各类资产清查核实工作，数据已经在全国农村集体资产清产核资系统上报。通过清产核资，资产总额从291.3亿元增加至446.4亿元，增长53.2%，主要是公益林木资产、财政投入形成的固定资产等作为盘盈纳入了账内。在清产核资工作中，试点地区及时将清产核资的结果予以公示，保障了群众的知情权。昌吉市、阿克苏市充分发挥县乡两级农村经营管理人员的力量，并聘请会计师事务所协助开展登记、审计，确保了工作质量。二是成员身份确认扎实稳妥。各地都制定了较为详实的成员身份确认办法。虽然内容不尽相同，但都是坚持“宜宽则宽”的原则，最大程度地将户籍在本村、二轮承包期内有承包地的人员及其衍生人口确认为集体经济组织成员。比如，昌吉市小渠子村对多年前离开的村民“留了门”，100多名愿意回来的村民补交相关费用后，也都确认为成员、给了股份。从群众的反映看，大家对这些做法是认可的。三是股份合作制改革有序推进。改革中，各地都研究制定了较为完备的折股量化办法。对于成员结构较为单一的村，股权设置就简单地设置为一人一股；对于成员结构较为复杂的村，不同类型成员享受不同的股份，包括基本股、贡献股和劳龄股等，较为合理地区分了各类成员的权利。县级试点单位大多制定了股份合作社示范章程，据此选举产生了理事会、监事会，建立起了完善的组织架构。自治区已经有206个新成立的集体经济组织在农业农村部门登记，拿到了登记证书。调研所到的阿克苏市喀拉塔勒镇，新成立的农村集体经济组织都已经人民银行获准开设银行账户，为后续经营管理打下了很好的基础。四是促进薄弱村集体经济发展提升。自治区高度重视发展壮大村级集体经济，党委分管领导组织召开专题会议进行部署推动，确定2019至2021年每年专项扶持500个左右集体经济薄弱村、空壳村发展壮大村级集体经济。自治区党委组织部会同财政厅、农业农村厅先后3次召开协调推进会，确定在中央财政补助516个村、2.7亿多元的基础上，区财政配套资金补助70个村、1.04亿元，用于扶持村级发展特色种养殖、乡村旅游产业等壮大集体经济项目。目前，586个村级集体经济项目正按计划组织实施。督查组所到的不少村都结合集体产权制度改革，发展壮大了村集体经济。

二、改革主要成效

从督查情况看，农民群众谈起农村集体产权制度改革都面带喜悦，说明对这项改革是欢迎的。改革成效体现在四个方面。

（一）改革摸清了集体家底，农民获得了实实在在的好处。比如，塔城地区沙湾县早在2015年就成为中央第一批改革试点单位，经过几年的试点探索，盘活了各类资产，许多村的农民已经有了实实在在的分红。一些地方将村里的机动地纳入了改革范围，将土地租金收益进行了折股量化。阿克苏市的一些村在清产核资工作中主动清理债权债务，经过村民协商、村民说事等民主程序，核销了一些呆账坏账。

（二）改革明确了农村集体经济组织成员权利，农民吃上了“定心丸”。目前，多数村刚刚完成改革，经营性资产较少，还没有分红，但把股权证都发到了农民手里。拿到了这个“红本本”，农民心里很踏实。在阿克苏市尤喀克博孜其村一户农民家中调研，督查组提出要看他们家的股权证，父子两人跑着回屋去拿，并告诉督查组，平时把证放到了很重要的地方。

（三）改革强化了党组织领导乡村治理能力，增强了凝聚力。通过改革，村党组织领导探索明晰了农村集体经济组织与村民委员会的职能关系，有效承担了集体经济经营管理事务和村民自治事务，构建起了集体与村民的利益纽带，夯实了农村治理体系。正如基层同志讲，组织作用发挥了，农民得实惠了。调研发现，很多村党组织书记或党组织委员通过选举兼任村集体经济组织负责人，加强了党的领导。

（四）改革增强了农民群众的集体意识。过去农民群众对集体不关心，现在明确了自己的资产股份，农民自然而然地对集体的发展就关心了，这种资产权利唤醒了农民的集体意识，增强了农民组织化基础，实现了集体优越性与个人积极性的有效结合。

三、关于深化改革的建议

（一）要进一步巩固清产核资工作成果。清产核资是中央交办的一项硬任务，也是产权制度改革的第一场硬仗。当前，自治区清产核资工作基础扎实，下一步，要做好三项工作。一是要开展“回头看”。督查发现，由于基层同志对报表指标的理解有偏差，在操作过程中有一些问题需要研究。比如，个别村资源性资产的归类有纰漏，将“耕地”列为“园地”，需要进一步核实；有的地方将集体使用、农户承包的国有土地登记在集体资源台账上，实际上集体只有使用权，这在自治区是个有特色的情况，需要研究。“回头看”本身也是试点工作的内容，自治区要组织好，并与清理规范经济合同相结合，开展好自查自纠，确保向中央交一本“明白账”。二是要开展工作总结。自治区要在2019年11月底前将清产核资工作情况进行总结，上报国务院。三是要组织好定期清查工作。按照中央要求，为加强集体资产管理，此次清产核资工作后，每年3月份之前都要对村级资产进行定期清查，及时更新资产情况并上报系统。

（二）要进一步推动改革提速扩面集成。一是要加大改革推进力度。自治区共有87个县市，目前只有20个县市开展了试点。要结合实际，制定后续两年的工作计划，争取2020年所有的县都启动。有条件的县整县推进；不具备整县推进条件的，可选择部分村开展试点。试点工作需要循序渐进，不能一蹴而就，要早启动早探索。通过改革，进一步激活资产、盘活资源，因地制宜发展现代农业、休闲农业、特色种养业等，释放改革红利，发展壮大村级集体经济。二是要把握好改革政策方向。比如，中央文件明确提出“以成员股为主，是否设置集体股由本集体经济组织成员民主讨论决定”。督查发现，有的县市以政府文件的形式明确了设立集体股的比例。在实际操作中，各村往往会简单地按照这一比例设置集体股，这一问题需要予以关注。要加强工作指导，集体股设不设、设多少，既要考虑今后集体经济发展，也应当充分尊重农民意愿，把政策解读工作做到位，把工作做细，避免留“后遗症”。三是要提高改革的前瞻性和系统性。已经完成改革试点的地方，要积极探索完善股份权能的办法，为后续开展集体资产股权有偿退出、继承、抵押担保等提供实践参考和制度样板。同时，这项改革绝不仅仅是经济领域的改革，还涉及社会治理、基层组织建设等很多领域，要注意与其他改革相衔接。

（三）要进一步加强改革工作组织保障。一是要完善工作机制。农村集体产权制度改革是中央部署的改革任务，虽然对具体任务明确了牵头部门，但这项改革绝非一个部门的事。自治区要进一步巩固党委政府负总责、农业农村部门牵头、各部门通力协作的工作机制，形成齐抓共管、合力推进的改革局面。二是要稳定工作力量。这项改革政策性、专业性很强，关键要靠县乡农经干部队伍，各级党委政府要确保在机构改革过程中队伍不散、人心不乱、工作不断。三是要加大经费保障力度。中央财政已经安排6亿元专项资金支持地方开展改革工作。但是只靠中央难以满足需要，各地还得从自身想办法，自治区要对这项改革加大支持力度。