“全面二孩”政策背景下吉林省人口计生工作研究

杨刘保

摘要：人口计生工作关系民族的兴衰、国家的强盛。吉林省人口计生工作应以“全面二孩”政策为指导，完善规划、创新机制、加大投入，通过政策支持、资金保障、多部门协作，进一步提高人口计生工作水平，实现人口均衡发展。

关键词：吉林省;“全面二孩”;人口均衡发展

吉林省人口发展面临着一系列问题和挑战，如何实现吉林省人口、经济、社会、资源、环境的全面协调可持续发展，成为关乎吉林振兴发展的一项重大课题。

一、吉林省人口计生工作面临的主要问题

近年来，吉林省人力资本存量开始萎缩，人口数量、素质、结构、分布等方面问题依然存在，这些问题实质上都是人口发展不均衡即人口失衡发展问题。

人口老龄化和低生育率问题较为突出

人口老龄化是生育率下降、预期寿命延长的结果，是全球性的人口发展趋势，是人口年龄结构的失衡。近年来，吉林省人口老龄化加速，高龄化、空巢化趋势明显。以长春市为例，按照国际通行的老龄化10%的标准，长春市已进入了中度老龄化社会。人口老龄化对经济社会的高质量发展产生了极为不利的影响，也造成了养老保障、医疗保障、养老服务等方面的压力。从生育率看，第六次全国人口普查数据显示，东北地区的总和生育率偏低，吉林省处在全国低位，低生育率意味着新生代人口不足，这将进一步加剧人口结构老化，其结果必将带来人口规模的萎缩，同时，现有的人口红利也将消失。

人口迁移和流动出现新特点

按照国家提出的提高户籍人口城镇化率、推进城镇化健康有序发展的要求，未来，吉林省城镇化率将进一步提升，人口将不断聚集到城市居住。以长春市为例，目前，随着南部新城建设和长春新区规划的推进，长春市的城市地理空间正不断向外围扩展。长春市提出了加快建设长春现代化都市圈的目标，并且设定了时间表、路线图、任务书，城市自身的发展会进一步加快，在人口不断聚集到发达城市地区的发展趋势下，如何合理规划城市发展空间及城市、城镇的区域布局以避免人口地区分布失衡问题将成为一个重要的研究课题。同时，吉林省人才流出问题比较突出。面对人口结构朝不利方向发展导致的人口红利减少的局面，加紧调整人口计生政策成为促进吉林省人口均衡发展的必然选择。

人力资源优势有待挖掘

吉林省特别是长春市的人力资源优势主要体现在高校众多、人力资本存量丰厚。长春市作为吉林省中部创新转型核心区城市，在新一轮东北振兴中能否创造更多的就业机会和创业平台，推动产业升级，从而阻止人口流出、人才流失，吸引人口、人才回流，引进外省人才，成为关系长春市乃至吉林省未来经济走向的关键。新一轮东北振兴中，如何在着力调整结构的同时，留住更多的年轻人是一个重要课题。

二、实现吉林省人口均衡发展的战略思考

人口均衡发展是指“人口总量适度、人口素质全面提升、人口结构优化、人口分布合理及人口系统内部各要素之间的协调平衡发展，并且人口的发展与经济、社会发展水平相协调，与资源、环境承载能力相适应”。[1]就其本质来讲，人口均衡发展是指人口各要素之间在演变过程中处于一种相对稳定、平衡、协调的发展状态。从长远看，“全面二孩”政策的实施就是要通过优化人口结构纠正人口不均衡发展的态势，引导人口向均衡发展的方向转变，促进经济社会持续健康发展。吉林省人口计生工作需要以“全面二孩”政策为指导，完善规划，创新机制，加大投入，通过政策支持、资金保障、多部门协作等举措提高人口计生工作水平，实现人口均衡发展。

牢固树立人口均衡发展意识

当前，经济社会发展所面临的重大问题与人口数量、素质、结构、分布等因素密切相关，要综合考虑人口与经济社会发展的关系，以科学的人口均衡发展理论为指导，走具有吉林特色的统筹人口与经济社会发展、综合治理人口问题的道路。同时，要构筑起以权利为中心的人口政策体系。人口均衡发展意味着各种社会属性的人口都要得到发展，女性人口和男性人口、老年人口和青壮年人口、乡村人口和城市人口、贫困人口和富裕人口、当代人口和未来人口都要有平等的生存权、发展权。在发展目标上，要以人的全面发展为中心，坚持以人为本，高度关注生命尊严、人权保障和家庭幸福，面向全人群，服务生命全过程。

制定出台促进人口均衡发展的指导性战略规划和政策纲领

一方面，要遵循人口自身发展规律，研究统筹人口数量、素质、结构、分布等内部要素之间的关系;另一方面，要遵循人口与经济、社会、资源、环境协调发展规律，统筹人口与经济、社会、资源、环境等外部因素之间的关系，发挥人口在经济和社会发展中的基础性作用，研究制定有利于促进人口均衡发展的目标、任务和举措，促进人口与经济社会发展水平相协调、与资源环境承载能力相适应。要深入实施提升人口素质行动计划和人才强省战略，充分发挥现有的人口红利作用，增强人才和人力资源竞争优势。为此，要围绕吸纳留住使用人才、涵养创新型人才、提高人口素质、扩大人口规模、应对低生育率等问题，加强战略性、前瞻性和应用性研究。政府应定期召开相关部门联席会议，制定出台一系列优化人口结构的发展战略及政策措施。同时，积极推进户籍政策创新，有序扩大户籍人口比重，畅通技术技能迁户、投资纳税迁户渠道，适度优化政策性迁户条件，推动户籍政策与养老保险、人事调配制度的联动改革，消除人才入户障碍，真正打造人才高地。要建立衡量“人口均衡型社會”的指标体系，把生育率、人口增长、人口素质、老龄化、性别比、人口分布、人口与经济社会发展、人口与资源环境协调发展等影响因子纳入指标体系。

推进国家卫生计生基本公共服务均等化，改革完善计划生育服务管理

要不断完善有利于人口均衡发展的社会治理与公共服务政策体系，综合运用经济、科技、法律、教育、行政等手段提高人口社会治理和公共服务能力，推进人口服务均等化。同时，要整合卫生信息资源，更好地开展卫生计生均等化服务。吉林省要在深入推进国家卫生计生基本公共服务均等化的同时，进一步做好计划生育服务管理工作。要继续强化“三个注重”，即更加注重利益导向、更加注重服务关怀、更加注重宣传倡导。在利益导向上，进一步完善农村计划生育家庭奖励扶助制度和计划生育家庭特别扶助制度，同时制定相关社会经济政策，使计划生育家庭优先分享改革发展成果，形成有利于人口均衡发展的社会政策环境。在服务关怀上，要彰显人文计生、福利计生、和谐计生等“关心民情、关怀民生、关爱民权”的核心价值，进一步抓好免费孕前优生健康检查，最大限度而有效地排除出生人口缺陷给家庭生存和发展带来的不幸。同时，大力引进人口早期教育，普及科学育儿，促进学前教育和义务教育的落实，切实提高出生人口素质。在宣传倡导上，要积极宣传“全面二孩”政策，推动家庭结构从“421”向“422”转变;要大力倡导结构优化的人口文化、男女平等的性别文化、优生优育的婚育文化，特别要倡导和传播性别平等、性别公正、性别发展的先进社会性别文化，以此引领人口计生工作，实现“婚育文明福万家，人口文化促发展”，确保出生性别比保持在正常值域之内。

大力发展养老服务业，积极应对人口老龄化

为有效应对吉林省人口老龄化高峰的来临，要在三个层面建立健康老龄化的正确理念：微观层面（个人和家庭），要建立毕生健康理念;中观层面，要建立终身参与社会发展理念;宏观层面，要建立老年保障体系，大力发展老龄服务业。同时，要努力实现“三个转变”，即从被动应付向积极应对转变，从发展机构照料向维护居家生活转变，从“人海战术”向智能化转变。充分利用各种信息化手段，积极发展智能化养老事业和产业。今后一个时期，吉林省应积极探索建立以居家为基础、社区为依托、机构为补充的三支柱型养老服务体系。重点发展居家养老服务，使老人足不出户就能享受到家政服务、康复护理、医疗保健等等;着力发展社区养老服务，在今后的城市建设规划中，要把社区养老设施纳入小区配套建设规划，开展多种形式的老年社区日间照料服务;统筹发展机构养老服务，突出公益性特征，发挥兜底作用，重点保障“三无”“五保”“低保”等特殊困难老年群体的需求，可以建立专门以收养失能、半失能老人为主的老年养护机构。同时，应统筹考虑城乡养老服务体系一体化建设。积极推进公办型养老院、福利院等养老服务领域基础设施项目建设。积极推行“民办公助”制度，制定相关优惠政策，鼓励支持社会力量参与养老服务业发展。全面放开养老服务市场，通过购买服务、股权合作等方式支持各类市场主体增加养老服务和产品供给。探索专业化社会工作与养老服务业相结合的新路，引进专业化社会工作的理念和方法，从而为老年人居家养老、社区养老和机构养老提供专业化、规范化服务。通过加快发展养老服务业，在照料好老年人生活的同时，关心他们的精神世界。

按照人口功能区规划，实现人口均衡的地区分布

统筹城乡发展，努力推进流动人口市民化，稳妥推进农村人口城镇化。同时按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，大力推进乡村建设，实现人口就地城市化、有限市民化和居住园林化。

创新人口计生工作体制机制

实际上，目前我国人口计生工作正从“单一管理”型向“综合关怀+服务+管理+保障”型转变。一是人口计生系统要建立健全人口系统管理体系，掌握综合、即时、共享、权威的人口信息，构建人口与发展的综合决策机制。吉林省要依托数字城市建设，下大力气建立人口大数据平台，完善全员人口信息数据库，建立与相关部门人口信息资源交换与共享通道，推动信息共享机制建设，解决人口相关部门目前存在的条块分割、分类统计和重复统计问题，实现人口数据的有效汇集、共享和对比。同时，大力加强城乡一体化人口基础数据库建设，实现“市—县（区）—乡镇（街道）—村（社区）”的有效对接，为相关各层级、各委办局、各部门人口信息统计和管理提供技术保障，保证人口信息数据的准确性、真实性、有效性和动态性。二是加强人口统计、管理、分析专业化人才队伍建设。建设高素质、专业化的人口统计、管理及分析人才队伍是人口信息数据采集真实可靠、活化人口统计信息的人力资源保证，尤其是社区和村一级的人口信息员队伍建设至关重要。同时，对全省现有的人口管理人员和计生专干分层次、分批、分类进行相应的业务和技能培训。通过专业化人才队伍建设，把网底建得更扎實，进一步提高人口治理水平，提升人口服务质量。三是按照国家和省卫生计生工作要求，在县（市）区卫生计生部门进一步健全专门的人口计生宣传机构。四是和妇联、公安等部门形成部门协作、社会参与的综合服务治理格局，不断拓宽服务领域，从面向育龄群众的计划生育生殖健康服务转向全人群和生命的全过程，如婴幼儿早期教育、青少年生殖健康与性教育、老年人服务关怀以及临终关怀等等。最终形成以统筹协调、科学管理、优质服务、利益导向、群众自治等为主要内容的统筹解决吉林省人口问题的体制和机制。

总之，构建人口均衡型、资源节约型、环境友好型社会是统筹吉林省人口、经济、社会、资源和环境发展的必然要求。人口均衡发展是一个长期的历史过程，只要我们尊重人口自身发展的客观规律，尊重人口与经济、社会、资源、环境协调发展的客观规律，科学规划人口发展，切实完善政策，就可以在吉林省更快、更早地建立起人口均衡型社会，实现吉林省人口均衡发展。