我国管制刑路在何方

陈 溥，胡凯琳

（福建师范大学，福州 350000）

收稿日期：2019-05-21

作者简介：陈溥，福建师范大学法学院在读硕士研究生，研究方向为诉讼法；胡凯琳，福建师范大学法学院在读硕士研究生，研究方向为民商法。

DOI 10.16221/j.cnki.issn1671-1084.2020.01.005

管制刑是具有中国特色的一种刑罚执行方式，体现了人道主义，符合现代社会刑罚轻缓化的特点，在我国历史上曾经发挥过积极作用，但随着社会的发展，管制刑处于被渐渐忽略的边缘地带，管制刑的使用率偏低。是什么原因导致了管制刑日渐边缘化？管制刑自身存在着什么样的问题？是否还有继续完善的空间？本文在调查研究的基础上，以福建省龙岩市为研究对象分析了当前管制刑在司法实践中的现状，针对其所存在的缺陷，探索该刑罚执行方式的完善。

一、我国管制刑适用现状的调查与分析——以龙岩市为研究对象

为了研究上述问题，笔者通过对龙岩市的管制刑适用人数和涉及罪名分布的情况来说明目前管制刑适用的现状，详见表1。

表1 龙岩市2013年-2017年适用管制刑人数（单位：人）

从表1 可知，龙岩市2013 年至2017 年管制刑的平均适用率为0.064%，适用率极低，《刑法修正案（八）》虽然对管制刑增加了禁止令和施行社区矫正的规定，但是从数据上来看，管制刑的适用情况并没有因此而大幅度改善，并且随着时间的推移，管制刑的适用率反而降低了，管制刑在我国司法实践中仍然面临着巨大的难题。

表2 龙岩市近五年来管制刑涉及罪名分布情况（单位：人）

从表2可以看出，龙岩市近五年来管制刑涉及的罪名主要是故意伤害罪、盗窃罪、掩饰、隐瞒犯罪所得罪，三种罪名合计已经超过管制刑适用总人数的百分之五十，管制刑的适用罪名也相对集中，也从侧面反映出管制刑的适用范围狭窄。

二、我国管制刑面对的困境

（一）管制刑惩罚力度较小，适用率较低

刑罚保持相应的强度是必要的，否则对罪犯表现出过度宽容，会伤害社会对报应犯罪的正当感情。[1]管制刑是我国惩罚性最低的一种主刑，其最大的特点就是对犯罪分子不予关押，犯罪分子仍然可以留在原工作地或居住地，甚至与普通公民同工同酬，虽然管制刑的这一特征符合了当今社会刑罚缓和化的发展趋势，但是管制刑本质上仍是一种刑罚方式，不能忽略其惩罚性。我国《刑法》第三十九条第一款虽然对管制犯罪分子规定了五种义务，但在笔者看来，这些带有惩罚性质的义务过于“温柔”，达不到惩戒犯罪的威慑性。而在我国，唯刑主义思想依然深刻影响着立法和司法，监禁刑成为常态化的刑罚执行方式。[2]此外，根据《刑法》规定，违反管制刑禁止令义务的，按照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定给予行政处罚，但在缓刑、假释执行过程中如果不遵守考察规定，情节严重的，将导致监禁刑的恢复。管制刑作为一种非监禁刑，加之惩罚力度较小，固在司法审判中，较少适用管制刑，使其逐渐成为一种边缘化的刑罚方式。

（二）管制刑适用对象不明确，与缓刑难以区分

我国《刑法》对管制的适用对象没有明确的条文予以规定，只能从司法实践和专家学者的著作中分析，管制的适用对象一般为犯罪性质较轻、社会危害性和人身危险性不大的犯罪分子。那何为犯罪性质较轻呢？因为无法得出具体的标准去界定犯罪性质的轻重，所以在司法实践中法官对犯罪性质轻重的裁量也存在主观臆断性，这也是造成管制刑适用率低下的原因之一。再来对比管制刑和缓刑，不难发现二者的适用对象基本相同，在被执行人应当遵守的义务等方面也有极大的相似之处：缓刑人员在缓刑考验期内应当遵守的义务与管制犯在刑罚执行期间应当遵守的义务相比，仅仅缺少了“未经执行机关批准，不得行使言论、出版、集会、结社、游行、示威自由的权利”这一项规定。但在社区矫正实践中，没有出现过管制人员要求前述权利，社区矫正工作人员也并不清楚言论自由的范围，如何对管制人员言论进行监督，[3]此项规定在执法实践中也就有名无实。管制与缓刑的相似之处，导致了在司法实践中，司法机关对适用这两种刑罚出现模糊不清的现象。

（三）社区矫正制度存在缺陷，管制刑的执行力度不足

依照我国现行《刑法》的规定，对管制犯依法实行社区矫正。社区矫正就是将犯罪分子放在社区里进行教育和改造的一种非监禁矫正刑罚，这一制度现已推行至全国，但这一制度在法律依据方面还有欠缺。《刑法修正案(八)》和2012 年新《刑事诉讼法》在充分吸取了试点经验的基础上，确立了社区矫正制度。2012 年，司法部会同最高法、最高检等部门又出台了《社区矫正实施办法》，作为一项重要的刑罚执行方式，应当有完善的法律制度为其保驾护航，《中华人民共和国社区矫正法》必须尽快出台，给这一制度提供强大的法律支撑。在经费保障方面，社区矫正工作在实践过程中也面临着巨大的难题。虽然财政部、司法部联合发出《财政部、司法部关于进一步加强社区矫正经费保障工作的意见》( 财行〔2012〕402 号)文件，要求各地应将社区矫正经费列入同级财政预算，这一举措缓解了社区矫正工作经费的压力，但是地区分配不平衡的问题仍然存在，司法部门争取的力度大、社会关注度高的地区，经费就相对充裕一些，这种极不平衡的现象，反映的不仅是地区问题，而是整个社区矫正经费保证制度的不健全。[4]依照《刑法修正案（八）》规定，公安机关不再作为管制的执行机关。从这一方面来看，社区矫正的执行主体尚不明确，但根据《社区矫正实施办法》第二条第一款规定，可以明确由司法行政机关负责指导管理、组织实施社区矫正工作。当前我国社区矫正工作队伍主要是司法行政机关的社区矫正管理工作者，这些工作人员并没有经过专门的考核和培训，在执行社区矫正工作时难免出现疏漏，而且单凭社区矫正管理工作人员的力量远远不够，实践中，社会工作者和志愿者的参与度仍然不足，尚不能很好地促进社区矫正工作的进行。

（四）社会参与度低，群众监督难以进行

管制刑的良好发展不能缺少社会监督的力量，但就我国目前的实际来看，管制刑的社会参与度低，群众监督的积极作用无法充分体现。社会参与度低的原因主要有：管制刑的适用对象虽然犯罪性质轻、人身危险性小，但其本质上仍然是罪犯，一般群众对于罪犯都是避而远之，更谈不上参与和监督管制刑的执行了；其次，在社区内进行管制刑的执行，但随着当代社会的变化，城市流动的人口数量大且不稳定，这导致社区人口的流动性也随之增强，不但管理困难，对管制刑的监督也无法很好地进行。

（五）禁止令的规定过于简单，从业禁止制度缺乏可行性

《刑法修正案（八）》对管制刑增加了禁止令的规定，但只是概括的规定禁止管制犯接触特定的人、从事特定的活动或进入特定的场所，在适用时间、执行方式等方面都没有明确的规定。此外，《刑法修正案（九）》也新增了从业禁止的制度，这一制度的含义是对利用职业之便犯罪且有再犯罪可能性的犯罪分子，在其刑罚执行完毕或假释之日起，禁止该犯罪分子从事相关职业。从二者的内容上看，禁止令包含了从业禁止的内容。那么管制刑是否可以适用从业禁止制度呢？笔者认为，管制刑针对的是犯罪性质较轻、人身危险性较小的犯罪，但是并不能因此而否定管制犯再犯罪的可能性，考虑到社会的安定，在必要的情况下，可以对管制犯同时适用从业禁止。且我国《刑法》第三十七条对从业禁止的执行时间并无例外规定，如果在管制执行期内适用从业禁止，而禁止期又从管制刑执行完毕之日起算，会导致管制犯的从业禁止期不合理地延长，同时也暴露了当前我国从业禁止制度的弊端。

三、我国管制刑困境的解决途径

（一）适当提高管制刑的惩罚力度

1.增加“社区服务刑”

笔者在前文已经阐述过，对管制犯惩罚性较弱，可加大惩罚性力度，即给管制犯安排一定的社区服务劳动。虽然《社区矫正实施办法》第十六条规定了有劳动能力的社区矫正人员应当参加社区服务，但是该规定过于简单，也未说明具体的执行方法，所以笔者认为可以增加一项“社区服务刑”，在执行管制刑时犯罪分子需要在执行机关的监督下完成公益劳动，这在一定程度上限制了管制犯的人身自由，且这种劳动是无偿的，具有一定的惩罚性，这是刑罚的最本质属性，但社区服务刑也具有矫正性，犯罪分子在社区公益劳动中，能培养社会责任感，充实业余时间，提高交际能力，完善其人格，发挥管制刑教育改造的积极作用。

2.建立管制刑易科制度

“刑罚的易科，又称为换刑处分，指判决宣告的刑罚，因特殊事由不能执行或不宜执行，而选择其他刑罚为执行的代替”。[5]当判处管制刑的犯罪分子在服刑期间违反规定或多次不履行所负义务，即可将其非监禁刑转处为拘役等徒刑，增加管制刑刑罚的威慑力。同时，易科制度也具有双向性，当被判处监禁刑的犯罪分子在服刑期间表现优异并且已经执行了一定刑期，可以综合考虑该犯罪分子的情况，将其监禁刑转处为管制刑。在这一制度的具体构建方面，需要注意管制刑与易科后刑罚之间的刑期转换，具体可以参照我国《刑法》第四十一条规定的刑期和羁押日期之间的折抵方式。

（二）明确管制刑的适用对象

1.犯罪情节较轻为首要条件

判别犯罪情节的轻微可以综合考虑犯罪的时间、地点、手段、动机、结果、对象等因素。通常来说，犯罪的时间和地点较为普遍、不易引起社会混乱，犯罪的手段不特别凶残、方法不特别狡诈，犯罪动机存在可理解之处，犯罪所造成的后果危害不大，犯罪对象不是未成年人、老年人、盲、聋、哑等特殊对象，即可认为犯罪情节轻微。

2.人身危险性较小为实质条件

我们应当明确，犯罪情节轻微并不等于人身危险性较小。对于人身危险性的判断标准，笔者认为应当从犯罪行为的客观表现、犯罪人的罪犯人格、犯罪人所处社会和自然环境等方面来判断：犯罪行为的客观表现直接反映出犯罪分子的主观恶性；犯罪人的罪犯人格是指反社会性格，一般可以以犯罪分子的成长经历为依据来衡量其犯罪人格，包括罪犯的家庭关系、社会关系、教育程度、职业经历、居住环境、收入状况、身体状况等具体内容；犯罪人所处的社会和自然环境对人身危险性的评判也有一定影响，应当综合考虑犯罪人的家庭、学校教育、婚姻状况、职业等情况。只有当犯罪分子的客观表现所反映的主观恶性小、犯罪分子的反社会性格不突出、犯罪分子所处的社会和自然环境对其负面影响小，这三者都满足时才可以推导出人身危险性较小这一关键条件。

（三）扩大管制刑的适用范围

1.将特殊主体纳入到管制刑的适用范围

从最近几年的数据来看，我国未成年犯的数量一直在增加，对于未成年犯来说，监禁刑过于残酷，而且容易受到交叉感染，所以未成年犯更适合在监狱外执行刑罚，此时，管制刑的优点便凸显了出来。因而需要根据未成年犯罪的特点，在法律中明确对未成年适用管制，以及增加未成年犯所应遵守的义务性规定，尽快出台《社区矫正法》，对被判处管制的未成年犯罪分子作出全面明确的规定。[6]

现如今，我国逐渐步入了老龄化社会，老年人犯罪也不容轻视。对于高龄的犯罪分子，如果把他们关押在监狱，会带来许多问题，老年人即使身体再硬朗，在监狱这种环境内也难免会有病痛，相应的医疗保障制度也不够完善，老年犯在监狱里得不到相应的照顾，成为监狱的沉重负担。此外，对于怀孕的犯罪分子，监狱里条件艰苦，不利于保障孕妇及孩子的健康，出于人道主义，在其所犯罪行较轻时可以考虑管制刑这一刑罚方式。

2.将过失犯罪纳入管制刑的适用范围

过失犯相对于故意犯罪来说，主观恶性小，所导致的危害结果也违背了行为人的意志，既然故意犯罪可以适用管制刑，那么过失犯罪同样也可以适用。如果将过失犯置于社会中进行教育改造，会更有利于刑罚目的的实现，发挥更好的社会效果。[7]但是也必须明确一点，不是所有的过失犯罪都可以适用管制刑，法院在进行判决前应当对犯罪分子进行综合的考虑后才能决定过失犯是否适用管制刑。在确定适用管制刑后，审判机关还应组织专门人员对犯罪分子的表现及管制刑执行的情况进行全面了解，司法行政机关也应当定期向审判机关进行执行情况的反馈，确保管制刑的顺利进行，充分发挥管制刑教育改造的作用。

（四）完善社区矫正制度

1.尽早出台《社区矫正法》

任何刑罚执行方式的顺利进行，都需要法律的保障，而当前我国社区矫正在实践中遇到的困难，无论是主体的不明确、制度的不完善或是经费的不充足等等，究其原因，正是因为缺少了专门的《社区矫正法》作为基础。《刑法修正案（八）》和新刑事诉讼法虽然对社区矫正进行了规定，但是不够详尽全面。要想使得社区矫正成为一种成熟的刑罚方式，就应当制定专门的《社区矫正法》，细化社区矫正的各项措施，从而为管制刑的有序执行提供法律支撑。

2.加强管制刑社区矫正机构的队伍建设

社区矫正机构作为管制刑的执行机构，必须配备一支专业、高效、多元的工作队伍。社区矫正工作人员不仅负有对犯罪分子的监管职责，还需要对其进行教育疏导等心理上的帮助，所以必须加强对社区矫正机构队伍的建设性管理。首先，在社区矫正工作人员的选拔方面，我们可以考虑设立全国统一的社区矫正机构工作人员资格考试制度，将社区矫正机构工作人员应掌握的基本知识和技能等列入考察范围；其次，要注重岗位培训，设置多元化的培训课程，丰富培训形式，并定期对社区矫正工作人员进行考核；最后，对社区矫正工作人员也要提供必要的物质保障和特别待遇，让其安心工作，同时可以通过言传身教带领新招录的工作人员提高政治及业务素质，使管制刑社区矫正工作人员的后备力量良性延续。[8]

3.提高社区居民、志愿者对社区矫正的参与度

社区矫正具有一定开放性，离不开社会各界人士的参与和帮助。然而就当前实际情况来看，群众对社区矫正工作的参与度不高、积极性不强，为了改善这一现象，可采取以下措施：首先，应当在社区定期开展普法教育活动，让社区居民从法律层面上了解社区矫正这一刑罚执行方式，同时也要大力宣扬建设和谐社会的理念，增强居民的社会责任感，提升其对社区矫正的参与度；其次，可在社区开展文化娱乐活动，让社区矫正对象参与其中，使社区居民对社区矫正对象有深入的了解，从而协助犯罪分子更好地回归社会，充分发挥社会教育改造的积极作用；最后，在志愿者队伍建设方面，可优先选拔具有相关专业知识的人才，对于作出了较大贡献的，可给予其一定形式的奖励，从而加强志愿者对社区矫正工作的参与意愿，同时对志愿者参与社区矫正活动做好后勤保障工作。

4.解决社区矫正的经费保障问题

经费紧张是社区矫正工作中面临的一大难题，国家如果无法提供充足的经费支持社区矫正工作，那么初具规模的社区矫正工作必将浮于表面。首先，必须出台相关的法律法规，从法律层面上解决社区矫正工作的经费保障问题；此外，针对社区矫正工作经费分配不均衡的情况，国家财政部应制定《社区矫正经费使用管理条例》，根据各地的经济发展情况，确定每个矫正对象所需费用，再由地方财政列入当年的政府预算，由市、区（县）级司法局根据社区矫正工作进展情况，及时拨付给基层司法所，完善审计检查制度，确保专款专用，使社区矫正的经费使用与管理有法可依。

（五）具体细化管制刑的禁止令规定，提高从业禁止制度的可行性

禁止令具有一定的惩戒作用，但是如前所述，我国对于管制刑禁止令的法律规定相对简单。我们可以进一步细化禁止令“三个特定”的规定：在“不得从事特定活动”这项规定中，可以具体为不得参与和其犯罪相关的社会活动；在“不得进入特定的区域、场所”这条规定中，可以具体结合管制犯的犯罪行为禁止其进入相关场所，比如禁止犯罪分子出入网吧、酒吧、迪厅等治安较乱的场所；对于“不得接触特定的人”，对于未成年管制犯，应当注重这一点，禁止其与有前科的犯罪分子接触。笔者在前文已经阐述过，从业禁止适用于管制刑的执行期间，会不合理地延长其禁止期限，对此笔者认为，可以对从业禁止的执行期限增加一条例外规定，当管制适用从业禁止制度时，禁止期限从判决生效之日起计算，此外，由于从业禁止的禁止期长于管制刑的刑期，在管制刑执行完毕后应当继续执行从业禁止剩余的禁止期。