基层政府扶贫执行的主动与被动

况伟 何涛

关键词：产业扶贫、乡镇政府、双重角色、被动、主动

中图分类号：F323.8  文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2020）04 — 0070 — 04

一、问题的提出

脱贫攻坚是有时间节点和明确任务目标的。中共十九大报告指出，坚决打赢脱贫攻坚战，确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽。产业扶贫是精准扶贫的最重要的组成部分，也是脱贫之基。正如阿马蒂亚？森认为，贫困是对基本的可能能力的剥夺，发展所关注的是扩展人们的“可行能力”以享受他们所珍视的生活〔1〕。产业扶贫试图激发起贫困户的内生动力，提升贫困群众的生产能力，增强自我造血功能，从根本上帮助贫困户改善生活、摆脱贫困，同时消除已脱贫户的返贫风险。由此，产业扶贫政策执行的落脚点最终还是在乡镇政府。“上面千条线，下面一个针。”乡镇政府作为国家政权的神经末梢，直接面对基层农村。在执行产业扶贫政策过程中，乡镇政府扮演着双重角色：一方面，乡镇政府需要对上级政府负责，贯彻上级扶贫政策，完成上级布置的各项扶贫任务，是中央和上级政府扶贫政策的被动接受者;另一方面，乡镇政府作为国家在农村依法建立的行政机构，承担着发展地方经济、改善地方民生，带动贫困户脱贫致富的责任，扮演着农村基层事物的主动管理者。两种角色间存在着张力，上级政策接收者的被动性与基层农村管理者的主动性之间、中央扶贫政策目标与乡镇政府的施政动力之间的对立导致了产业扶贫政策实施过程中被扭曲，给政策效果带来不确定性。

上述研究给我们理解乡镇政府的角色提供了参考，但也留下了有待于我们进一步思考的问题。比如，乡镇政府的双重角色间存在何种张力？双重角色如何塑造乡镇政府的扶贫行为？并如何影响到扶贫产业政策成效？本文以位于江西省某非贫困县的G镇为实证研究对象，主要分析乡镇政府在推动产业扶贫过程中的双重角色，以及由此带来的影响。通过对该镇实施产业扶贫的案例研究，分析产业扶贫所面临的现实困境，进而提出完善产业扶贫的路径。

二、理论分析框架 ：乡镇政府双重角色下的主动与被动

乡镇政府是建立在农村的基层组织，是国家权力延伸到乡村社会的一个表现〔2〕。乡镇作为连接国家和农民的纽带，在精准扶贫中有着不可替代的地位和作用。乡镇政府的角色和行为在很大程度上影响着精准扶贫政策的执行效果。在当前的科层制中，乡镇政府位于政府机构的最底层，没有下属单位，而作为国家治理农村的接点，乡镇政府扮演着双重角色：既是上级政策的被动接受者，又是基层农村的主动管理者。乡镇政府的双重角色之间的张力表现在角色的被动性和主动性特征。

上级政策接受者角色的被动性，是指乡镇政府位居政权层级的末端 ，自身没有创制制度的权力 ，只能被动地接受上级政府对其社会角色所做的制度安排和激励〔3〕。在层级制内，受国家权威和责任约束，下级政府必须对上级政府认真负责。而自分税制改革以来，乡镇政府财政收入极大减少，没有实质性财权、人事权和事务权，更加高度依赖上级政府〔4〕。同时，在压力型体制下，上级政府通过行政命令、政绩考核、问责机制直接影响着乡镇政府的角色作用。可见，乡镇政府扮演着政策被动接受者的角色。

基层农村管理者角色的主动性，是指乡镇政府作为国家行政权力的末梢，不存在下级单位，国家政策的落脚点在乡镇政府这一层级，乡镇政府直接面对着乡村社会，代表着国家治理基层农村。乡镇政府拥有着国家权力，承担着改善地方民生、发展地方经济和实现公共利益的管理者角色。乡镇政府是乡村社会的公共产品的供给者，有着不可替代性。而乡村社会是一个熟人社会，乡村社会的结构是一种“差序格局”，社会关系是逐渐从一个个人推出去的，是私人联系的增加，社会范围是一根根私人联系所构成的网络〔5〕。这就更加要求乡镇政府主动对乡村社会的需求进行回应，并提供公共服务和公共产品。

税费改革以后，乡镇政府没有太多的财权和人事权。产业扶贫专项资金又多数倾向于贫困村和连片贫困区。面对利益主体多元化的乡村社会，乡镇政府作为独立的利益主体和经营者，也具有追逐自我利益的动机〔6〕。因此，乡镇政府在执行产业扶贫政策、改善当地民生的“主动性”也具有可变性。乡镇政府双重角色的“被动性”和“主动性”，导致了乡镇政府在精准扶贫实践中呈现出不同的行为特征，进而产生不同的扶贫效果。根据乡镇政府的双重角色的主动性与被动性强度两个变量，我们可以区分出四种不同的政策执行模式（见图1）。

1.服务型模式。当政策接受者的角色强化且乡村管理者的角色强化时，乡镇政府执行政策就会形成服务型模式。在这种模式下，乡镇政府既要面对自上而下的绩效考核，努力完成好各项工作任务并顺利通过考核，又要积极回应自下而上的乡村社会的各种贫困问题。这种模式下，乡镇政府关注公共利益，还需要结合地方利益。乡镇政府更多的是为村庄提供公共服务，协助贫困村、贫困户发展产业项目，并构建经济新主体与贫困户间的利益联系机制。

2.控制型模式。当政策接受者的角色强化且乡村管理者的角色弱化时，乡镇政府执行政策就会形成控制型模式。精准扶贫是一项压倒一切的政治任务，而产业扶贫是精准扶贫的重要组成部分。在级级施压、层层加码的压力型体制下，产业扶贫的各种任务责任最终落到乡镇政府。由于严格的政绩考核机制〔7〕和县级政府及相关部门所拥有的集中资金管理权和人事分配权，乡镇政府更加趋向服从上级政府，为完成考核任务而追求“短期效应”，以效率为追求目标，即仅仅考虑以最小的成本区完成既定目标，优先对上级政府负责。与此同时，基层自治组织村委会中也存在“半官僚”化现象〔8〕。乡镇政府通过压力传导来控制村两委，以此来执行产业扶贫政策。

3.悬浮型模式。當政策接受者的角色弱化且乡村管理者的角色弱化时，乡镇政府执行政策就会形成悬浮型模式。由于中央制定的政策大多较为宽泛，与乡镇政府具体行动之间存在着巨大差距，地方政府在执行过程中拥有着巨大的自由裁量权。当上级政府对乡镇产业扶贫的指导或监督弱化时，乡镇政府容易选择性执行或敷衍执行上级政策;同时，容易忽视贫困群众的实际需求，在发展经济过程中大搞政绩工程和形象工程，脱离群众。乡镇政府对考核以外的工作则无暇顾及，消极应对上级政府考核、消极发展地方经济，发展扶贫产业纯粹只是应付上级检查需要，选择性执行，造成扶贫政策的扭曲。

4.理性型模式。当政策接受者的角色弱化且乡村管理者的角色强化时，乡镇政府执行政策就会形成理性型模式。乡镇政府作为一个独立的理性主体，能在客观事实的基础上进行利益的计算以实现自身利益最大化。为了获取自己的利益，它表现出了相当强的主动性和灵活性，在贯彻执行中央和它的上级政府的方针政策时带着明显的实用主义的色彩〔9〕。由于上级政府的政策模糊性，而乡镇政府比上级政府更加了解当地乡村社会的情况和问题，当上级政府对乡镇工作的监督考核减少时，乡镇政府就会利用信息优势来给自己留下更多的逐利空间，违背上级政府对其角色的期望，以期望获得更多的权力衍生品。

三、G镇产业扶贫的实践

G镇位于江西省西部，是城关镇和工业园区所在镇，辖区有村委会16个，自然村108个，社区居委会7个。镇北部为山区，中、南部为丘陵，所属的Y县是非贫困县。农业以水稻为主，经济作物以黄瓜、花生著名，还生产木、竹、菜油、香菇。G镇现有人口78617人，其中农业人口19156人。2018年建档立卡贫困人口157户291人，贫困发生率为1.5%。

（一）服务型模式：追求共同利益

由于精准扶贫是一项系统性工程，涉及到政治、经济、社会等方方面面。产业扶贫的开展呈现出运动式模式。比如，G镇政府也紧紧围绕着产业扶贫来开展脱贫攻坚工作，并制定了《2018年G镇产业扶贫规划》、《G镇“党建+产业扶贫”实施方案》等。事实上，G镇政府在2016年就已经意识到产业扶贫的重要性，党委书记X也认为花了太多的时间和精力去整理贫困户的档案资料，尤其是“一证一册”。到2017年，G鎮分管扶贫的Y镇长一直在筹划着泥鳅养殖，但由于技术、资金和土地的缺失，最终也没有弄起来。可见，在上级政府的相关政策下，尤其是自上而下的考核下，乡镇政府作为政策的接受者，其角色的被动性显而易见，上级政府主导着乡镇政府的扶贫工作方向。

G镇辖区的16个村，村集体经济差异很大，有些村没有村集体收入，完全依靠政府的转移支付维持运作;而有的村通过发展村集体经济，开发经贸楼，村集体经济上千万。因此，不同的村庄对于发展扶贫产业、带动村集体经济的需求不一。而且G镇没有贫困村，县里拨付的很多扶贫项目都流向了其它乡镇的贫困村。贫困村每年拨付的扶贫资金高达500—600万，而G镇整个2017年才拨付8万元，形成鲜明对比。G镇党委书记X一直想发展部分精准扶贫产业，但最终受限于资金和风险，没有发展态势良好的产业。G镇政府试图在执行产业扶贫政策和回应乡村发展中找到平衡点，为农村合作社、乡村致富能人的产业发展提供基本的公共产品和服务，并在资金、技术、税收上给予一定支持和帮助，创造良好的外部条件。比如，Z村的村支部书记Y上任前，村里就背负着几十万的债款，属于典型的村集体经济薄弱村。因此，发展村里的经济、偿付完村里的债务成立Y村支部书记上任后最重要的责任。2017年，Z村支书Y多次主动去其它乡镇考察产业项目，在考察中发现黄菊种植产业见效快、经济效益高、市场稳定、技术有保障，因此积极与镇扶贫办推进该项目落地。

（二）控制型模式：追求效率优先

精准扶贫是习近平总书记签下“军令状”的政治任务，因此也成为自上而下各级政府都十分重视的中心工作。中国是单一制国家，政策执行存在级级施压、层层加码的路径依赖。精准扶贫过程中，各级政府都签订脱贫攻坚责任书、立下军令状，比如G镇政府签下脱贫攻坚“军令状”，到2018年年底完成贫困人口35人顺利脱贫。而产业扶贫作为精准扶贫中最重要的扶贫方式，更是成为乡镇政府的压倒一切的中心工作。在官僚体制中，乡镇政府作为国家权力的最后一公里，需要对上级政府负责，特别是县一级政府。对于基层政府而言就面临着目标责任考核的高压态势与时间紧、任务重的压力型体制， 产业扶贫对基层政府的首要目标就是要完成目标任务考核中的客观化指标〔10〕。比如，在2018年每村建成1-2个5万元以上的扶贫产业项目、每村建立一个扶贫产业专业合作社、所有贫困户都要求加入合作社等。此外，精准扶贫在基层政府采取“一票否决制”，凡是没能顺利通过国家第三方评估的，都取消乡镇年度评为综合先进的资格。

在控制模式下，乡镇政府以效率为导向，以最经济的方式完成好体制内上级政府的任务，对上级负责。在执行过程中，过于关注效率，并通过压力控制来实现这种效率。无论是发展具体的扶贫产业，还是成立新型经济主体，在控制模式下一味追求高效率而导致产业扶贫政策执行被扭曲，忽视了乡村社会经济发展的真正需求，合作社沦为“空壳社”，产业项目福利化。

（三）悬浮型模式：规避多重风险

乡镇政府是国家治理乡村社会的重要环节。一方面，乡镇政府扎根于乡村社会，为贫困村、贫困人口提供公共服务，发展乡村经济、带动贫困户发展生产、脱贫致富，另一方面乡镇政府也受到上级政府的监督与考核。尽管是政府主导，但发展产业需要和市场经济相符需要足够的启动资金来支持、发展产业。乡镇政府处于国家权力的末梢，其财政收入匮乏，无法为发展村级产业提供直接的资金支持。这就导致乡村社会的发展需求得不到满足，国家政权“悬浮”在乡村社会之上〔11〕。乡镇政府“责大于权”且中心工作较多，没有能力调动资源和人力、物力、财力等扶贫资源时，乡镇政府就容易忽视农村社会的利益诉求。比如，G镇L村地处工业园区，为了完成上级的考核指标，L村村委直接拿出村集体经济中的一个店铺，作为一项产业项目，将每年店铺的租金收益分发给村里的贫困户。虽然G镇完成了指标上的考核，但是显然违背了政府激发贫困户的内生动力的初衷，又回到了“输血”模式。

乡镇政府悬浮在上级政府与乡村社会之间，既不能够为乡村提供好公共服务、发展好乡村经济，也不能实质上的完成好上级政府的扶贫工作。乡镇政府这种悬浮模式，一方面造成贫困群众的真实发展诉求得不到有效回应，认为政府只是在做表面文章、搞数字脱贫，进而对乡镇政府的不满，另一方面，人浮于事的工作作风，扶贫政策不能落到实处，又导致上级政府对乡镇政府的不信任。悬浮性行为背后是乡镇政府规避整治风险的逻辑。在基层政府，精准扶贫是一项政治任务，督察多、考核严，采取一票否决制。乡镇政府在被动性低，主动性又低的情况下，就会衍生出规避政治风险的逻辑，即不求树立典型，也不被约谈问责。上级政府检查什么，乡镇政府就执行什么。

（四）理性型模式：追求利益最优

政府主导的产业扶贫主要采取“项目制”的运作形式 。从微观层面来说，乡镇也是农村精准扶贫的主战场。而在税费改革制度后，以薪养廉下的乡镇政府自身也面临着很大的生存压力。没有贫困村的乡镇，既没有足够的国家扶贫资金支持，自身资金又匮乏。当上级政府对产业扶贫的推动和考核力度缓减时，由于产业扶贫政策模糊性与基层农村问题的复杂性、国家政权的强制性与乡村社会的自主性，这给乡镇政府行使自由裁量權来执行政府政策。

乡镇政府是国家在农村建立的最低层的政权，是独立的利益主体，也是名义上的法人机构。尽管产业扶贫是由政府主导，但产业项目的发展效益更取决于市场经济的这套机制。理性型模式下，乡镇政府会在客观事实的判断的基础上来执行扶贫政策，利用自身对乡村社会更加熟悉的这种信息优势，或追求自身利益最大化，或规避潜在的政治、经济风险。比如，G镇党委书记说，我们不去搞那些高大上的产业项目，我们就搞些实际的，有多大的能力办多大的事。在扶贫资金不足和市场投资风险的分析上，乡镇政府采取了规避风险的行为。G镇政府投资3万元采购各种果树苗，分发给全镇的贫困户，由第一书记、驻村工作队、帮扶干部在贫困户的房前屋后空地、菜地及荒地上栽种，发展庭院经济。同时，G镇政府还在几个村搞油茶林种植基地，该项目投资小、风险小，但收益又有保证。乡镇政府在规避风险的模式下，无论是搞庭院经济，还是搞油茶林种植基地，关注维护自身利益而忽视贫困农村、贫困人口的发展需求、解决当前贫困的需求，违背了中央期望通过扶贫产业促进贫困村、贫困群众自力更生、自我能力提高来摆脱贫困的初衷，损害了委托人的利益。

四、余论

乡镇政府在产业扶贫中表现出的多种行为模式的背后是双重角色之间的张力。上级政策接受者的角色要求乡镇政府完成上级政府的绩效考核指标;而基层农村管理者的角色又要求乡镇政府回应贫困村、贫困群众的发展需求，提供贫困户自我发展的能力所需的公共服务。产业扶贫是精准扶贫的重要组成部分，目的是激发贫困户的内生动力，提高贫困户自身发展的能力，从根本上帮助贫困村、贫困户摆脱贫困。乡镇政府在执行产业扶贫政策中成效比较好的是服务型模式：既贯彻好上级政府的政策、注重公共利益，又积极回应乡村社会发展的问题，统筹好地方利益。这在一定程度上缓解了乡镇政府扮演的两种角色间的对立，发挥出了乡镇政府作为国家政权治理乡村社会的接点作用，同时调动起中央政府和贫困户的积极性，避免了“一头冷一头热”现象。而其它三种行为模式：控制性模式、悬浮型模式和理性模式，事实上，在产业扶贫这个动态过程中，可以通过构建上级政府，尤其是县级政府与乡镇政府的合作治理模式，加大对贫困村、贫困人口发展问题的回应性，及时纠正乡镇政府在产业扶贫中的偏差行为，使得控制模式、悬浮模式和理性模式都转化为服务型模式。正如产业扶贫不是一个静态的过程，它也不是一个独立的过程，还以其它扶贫措施相关联。乡镇政府需要发挥出接点治理的关键作用，既要纵向连接好国家权力与乡村社会，也要横向连接好产业扶贫相关的各个职能部门，克服双重角色间的张力，为贫困村、贫困群众提供良好的公共服务和公共产品。

〔参 考 文 献〕

〔1〕 阿马蒂亚·森著.任赜，于真译.以自由看待发展〔M〕.北京：中国人民大学出版社， 2002.

〔2〕 何涛.突发性公共卫生事件：政府与公众的变与不变——从非典到新型冠状病毒〔J〕.法制与社会，2020，（07）：118-120.

〔3〕 饶静，叶敬忠.税费改革背景下乡镇政权的“政权依附者”角色和行为分析〔J〕.中国农村观察，2007，（04）：38-45+60.

〔4〕 费孝通.乡土中国〔M〕.北京：人民出版社，1998：34-35.

〔5〕 周雪光.运动型治理机制：中国国家治理的制度逻辑再思考〔J〕.开放时代，2012，（09）：105-125.

〔6〕 荣敬本，崔之元等.从压力型体制向民主合作体制的转变：县乡两级政治体制改革〔M〕.北京：中央编译出版社，1998：28-35.

〔7〕 尹利民，项晓华.精准扶贫中的半官僚化：基于Y县扶贫实践的组织学分析〔J〕.贵州社会科学，2017，（09）：132-137.

〔8〕 杨善华，苏红.从“代理型政权经营者”到“谋利型政权经营者”——向市场经济转型背景下的乡镇政权〔J〕.社会学研究，2002，（01）：17-24.

〔9〕 袁明宝.压力型体制、生计模式与产业扶贫中的目标失灵——以黔西南L村为例〔J〕.北京工业大学学报社会科学版，2018，（04）：19-25.

〔10〕 朱光磊.当代中国政府过程〔M〕.天津：天津人民出版社：30-34.

〔11〕 周飞舟.从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响〔J〕.社会学研究，2006，（03）：1-38+243.

〔责任编辑：孙玉婷〕