公共医疗卫生政策与农村医疗资源配置

文敏

关键词：公共医疗卫生政策;农村医疗;资源配置

中图分类号：C913.4     文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2020）04 — 0062— 04

《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》要求：到2020年，基本公共服务均等化总体实现。在医疗公共服务领域中逐步趋向均等化，但是目前的城市和农村资源配置差别较大。对于城市和农村医疗资源差距问题，2019年6月国务院发布《深化医药卫生体制改革2019年重点工作任务》国办发〔2019〕28号，提出统筹推进县域综合医改等重点工作，加快推进医联体建设，加大力度推动优质医疗资源下沉、工作重心下移，避免大医院“跑马圈地”、“虹吸”患者等问题。稳步推进国家医学中心和区域医疗中心建设，选择高水平医院支持建设区域医疗中心，促进资源优化配置，提升中西部优质医疗资源短缺地区等相关区域医疗服务水平〔1〕。

目前我国城市与农村的医疗资源差距较大，造成了看病贵、看病难的问题，本文旨在分析目前我国的农村医疗资源配置现状，在十九大精神的指导下提出提高农村医疗资源配置、促进农村医疗配置与城乡医疗的协同发展，让基层群众得到更好的医疗服务，从而提高人民的健康水平。

一、公共医疗卫生政策与医疗资源配置现状

公共医疗卫生政策是政府在配置医疗卫生资源，解决医疗卫生问题，预防疾病，以促进、保护或恢复健康等方面的一系列规定和行动的总称〔2〕。医疗资源主要包括卫生人员、卫生设备设施、卫生经费等。通过分析2018年《中国卫生健康统计年鉴》的数据，来了解农村卫生人员、卫生设施、卫生经费等医疗资源现状，以便进一步了解农村医疗资源的合理之处与不足。

（一）医疗经费现状

如表1所示，2018年全国卫生总费用57998.3亿元，其中政府支出占28.26%，社会卫生支出占43.01%，个人现金支出占28.73%，卫生总费用占GDP6.39%。由此可知，对医疗卫生投入费用较少，主要由社会承担。再者，在城市和农村的卫生费用对比明显，2018年投入农村的卫生费用为13919.6亿元，投入城市的卫生费用为44078.71亿元，是农村的3.17倍，城市与农村医疗卫生费用投入不合理，卫生费用逐年增长，但城市与农村投入之比不变。

我国卫生总费用占GDP的6.39%，对比其他国家用于医疗卫生的费用发现，美国卫生总费用占GDP的16.8%，一些国家卫生总费用占GDP的10%以上，我国的医疗卫生投入还需进一步加大。

在我国卫生事业费用拨款中，卫生事业经费往城市倾斜，对于农村的医院投入较少。从数据上看，这种倾斜会越来越大，会造成医疗资源分配差距逐渐增大，大医院的资金越来越多，设备越来越先进，中小医院的软硬件跟不上步伐，这不利于医疗资源效率的发挥，也不利于公共服务均等化的实现〔3〕。对此，国务院政策例行吹风会中，国家卫生健康委员会表示需要对财政的投入方式实行一些变革和创新〔4〕。

（二） 卫生人员现状

由表2可知，城市与农村的卫生人员差距较大，在每千人口卫生技术人员中，城市和农村每千人口卫生技术人员中比例为2.54：1;城市和农村每千人口执业（助理）医师比例为2.36：1;城市和农村每千人口注册护士比例为3.09：1。《中国统计年鉴》显示2017年我国人口139008万人，其中城镇人口占比58.52%，农村人口占比为41.48%，两者接近持平，但城市卫生人员比农村卫生人员多2-3倍。在农村医疗中有一部分为乡村医生和卫生人员，一些卫生员甚至没有经过规范化培训就上岗，医疗技术水平有待提高。

（三）设施配置现状

床位的多少代表一个医疗机构的规模。由表3可知，2017年城市医疗机构181983个，农村804666个，城市每千人口医疗卫生机构床位数8.75张，农村每千人口医疗卫生机构床位数4.19张。从数量上看，农村医疗机构多于城市医疗机构。但从每千人医疗卫生机构床位数看，城市医疗机构的是农村医疗机构的2倍，显而易见，农村医疗机构的医疗资源更为短缺。

二、我国农村医疗资源配置存在的问题

（一）投入经费不足

通过2018年的《中国卫生健康统计年鉴》数据发现，我国医疗卫生支出为57998.3亿元，全国卫生费用主要由社会卫生承担，对于医疗卫生支出占GDP的6.39%，存在经费投入不足问题。再者，通过数据对比城乡之间的医疗费用投入发现，对于城市的医疗费用支出是农村的3.17倍。卫生费用逐年增长，但城市与农村投入之比不变，对于合理的支出仍有不足，仍倾向于城市。

总之，对于农村的医疗费用供给不合理，保障性低，会影响农村医疗卫生体系的有序运作，也会造成醫疗卫生队伍素质、服务质量下降等问题。

（二）农村医疗人力资源短缺

卫生人员是医疗持续发展的生产力，是医疗改革与发展的最能动、最关键的因素。卫生人员队伍的整体素质不仅极大影响着医疗质量，而且从根本上制约着一所医疗机构、一个地区医疗事业的发展水平。通过对《中国卫生健康统计年鉴》数据分析发现，城市卫生人员比农村卫生人员多2-3倍，城市的医疗卫生人力资源远远高于农村的。2018年《中国卫生健康统计年鉴》数据显示，在农村医疗中有一部分为乡村医生和卫生人员，基层临床医生本科及以上学历不到40%，农村基层就更低一些，且一些卫生员甚至没有经过规范化培训就上岗，医疗技术水平得不到保障。

我国优质的医疗人力资源集中于城市，农村医疗人力资源在数量、学历、职称、经验等方面与城市的有一定差距。并且，在农村医疗卫生机构中，基本上没有本科毕业生到基层卫生院工作，现有的培训也跟不上形势。

医疗卫生人员的流动性强与医学院校毕业生择业的自主性，国家对于医疗卫生激励政策较少，优质的医疗卫生人才被大城市吸引，较少到农村医疗卫生机构任职，造成农村医疗卫生机构优质人才短缺，难以提供优质的医疗服务〔5〕。

（三）医疗资源配置结构不均衡

通过分析数据发现，城市每千人口医疗机构床位数是农村的2倍，农村医疗设施与城市的仍有存在一定距离。呈现“头重脚轻”的结构。如图1，国际上较成熟的医疗资源配置模式，首先，由初级卫生机构负责基本医疗卫生服务;再者，由中级卫生机构负责综合的医疗卫生服务;最后，由高级卫生机构负责非基本的医疗卫生服务。从图形上看，这种模式称为“金字塔”型，初级卫生机构占比重最大，再次为中级卫生机构，最后为高级卫生机构占比最小。一些发达国家通常使用这种“金字塔”模式的医疗资源配置结构。在我国，医疗资源配置呈“倒三角”模式，出现头重脚轻的趋势，即重视城市等高级卫生机构，而轻视农村等初级卫生机构，在农村的人力资源与设施设备上短缺，形成了不合理的医疗资源配置结构。

农村地区在医疗机构床位、设备等物力资源在数量和质量上的配置与城市地区差距较大，很大程度上限制了農村地区医疗服务能力，进而无法很好地满足农村地区患者的就医需求。在我国农村地区存在三级医疗服务网络，县乡级医疗卫生机构基本健全，但村卫生室存在“人去楼空”的现象，在医疗设备上跟不上时代，在诊疗的规范化程度达不到标准，医疗水平有限。

三、政策建议

（一）加大医疗卫生资源投入

我国卫生总费用占GDP的6.39%，应该加大对医疗卫生的支出，特别注重对农村医疗卫生机构的经费支持，充足的经费以引进农村医疗卫生机构优质的人才、先进的设备、最多的培训。第一，投资在优质人才上，医疗卫生人员作为医疗服务体系的核心，增加农村医疗卫生人员的待遇，以便安心为人民解决医疗卫生问题。第二，增进先进的设备，设备作为医疗卫生服务体系的硬件，需要得到及时更新，做到与时俱进。第三，增加医疗卫生培训，在操作技术上下功夫，引进城市甚至国际上较领先的医疗技术。再者，改进农村医疗卫生机构的医疗标准，进一步提高农村医疗卫生机构的技术与服务水平，更好的为基层人民服务，能够解决更多的基本医疗卫生问题。

另外，除了直接加大对农村医疗卫生机构的经费支出，还可以鼓励社会捐赠，包括企业与个人对农村医疗卫生机构的投入与捐赠，不断扩大经费的来源渠道，加大资金来源的覆盖面。

（二）完善人才队伍建设

我国基层临床医生本科及以上学历不到40%，而在农村基层的医生更低，且一些人员没有经过规范化培训，医疗技术水平有待提高，针对农村医疗卫生人员学历低、医疗技术水平低等问题，2011年7月，国务院印发《关于建立全科医生制度的指导意见》，首次明确定位农村全科医生的职责，提出农村全科医生建设。但全科医生队伍建设起步比较晚，农村地区医疗卫生人员缺口仍然很大，需要在农村全科医生人才培养上加快步伐。

农村全科医生培养需要制定更全面的激励政策，专门定制农村全科医生的福利政策，完善农村全科医生培养的薪资待遇等相关配套措施，明确农村全科医生在乡镇卫生院、村卫生室工作的职称晋升与职业发展路径。在农村医疗体系中可拓宽编制，实现1：1的岗位竞争，对于积极留下的农村全科医生在评价体系上稍作改变，对论文与科研不做硬性规定，从而完善医疗人才队伍建设。

加大农村医疗卫生人员的培训力度，对医疗卫生人员进行专业的培训与考核，在医疗体系中选拔优秀人才到优秀机构进行进修，不断提高农村医疗卫生人员的医疗技术水平。

（三）推进县域医疗卫生共同体建设

2019年6月发布的《关于推进紧密型县域医疗卫生共同体建设的通知》提出一是完善县域医疗卫生服务体系，二是深化体制机制改革，三是提升服务能力和质量，四是建立健全保障机制〔6〕。在政策指导下，促进优质的医疗下沉到农村，根据当地城市与农村的实际情况，进行因地制宜的城乡配合措施。

在三级医疗网络中，县级医院处于基层医院的上层，具有一定的带头作用，引领农村医疗卫生机构，在技术上辐射周边的乡镇卫生院、村卫生室。县级医院既要做好本职的基层医疗服务也要对农村医疗卫生机构的人员进行培训，县级医院定期派优秀医疗卫生人员到乡镇卫生院、村卫生室轮流值班，提高农村医疗卫生机构的医疗水平与服务质量。实现县级医院与乡镇卫生院、村卫生室有效对接，在农村医疗卫生机构不能救治的患者及时转诊到县级医院，在整个农村医疗服务体系中，县级医院发挥着支撑与带头作用。

公共医疗卫生政策是医疗事业顺利进行的基础，是城乡均衡的保障，国家公共医疗卫生政策的完善，对于优化医疗资源配置、促进城乡医疗公平有着重要的意义。

〔参 考 文 献〕

〔1〕国务院.深化医药卫生体制改革2019年重点工作任务.国办发〔2019〕28号〔EB/OL〕.http：//www.gov.cn/zhengce/content/2019-06/04/cont-ent_

5397350.htm

〔2〕杨伟民.社会政策导论〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2004.

〔3〕罗小芳.基于省会城市的中国医疗资源递减配置及其制度分析〔J〕.创新，2011，（02）：33-36.

〔4〕国务院.国务院政策例行吹风会〔EB/OL〕.2019.http：//www.gov.cn/xinwen/2019zccfh/37/

〔5〕张书昌，郑亚东.卫生人力资源配置對医疗服务公平性影响的伦理思考〔J〕.中国医学伦理学考.2009，（05）：79-81.

〔6〕卫健委.关于推进紧密型县域医疗卫生共同体建设的通知〔EB/OL〕.http：//www.nhc.gov.cn/jws/s3580/201905/833cd709c8d346d79dcd774fe81f9d83.

shtml

〔7〕杨博学.石家庄县域医疗卫生资源配置评价及公平性研究〔D〕.河北大学，2018.

〔8〕欧阳红兵，张支南.我国省域医疗卫生资源配置的均等化水平分析〔J〕.中国卫生经济，2016，（11）：36-38.

〔9〕中国卫生统计年鉴〔Z〕.2017.

〔10〕卫健委.2018年我国卫生健康事业发展统计公报〔EB/OL〕.http：//www.nhc.gov.cn/guihuaxxs/s10748/201905/9b8d52727cf346049de8acce25ffcbd0.shtml

〔11〕朱晨姝.医疗卫生资源配置中的公平与效率——国际经验的比较与借鉴〔D〕.山东大学，2010.

〔12〕国务院.办公厅关于改革完善全科医生培养与使用激励机制的意见.国办发〔2018〕3号〔EB/OL〕.http：//www.gov.cn/zhengce/content/2018-01/24/content_5260073.htm.

〔责任编辑：张 港〕