陕西民办高校发展的瓶颈与对策探析

银冰冰 王馨悦

本文为中国民办教育协会高等教育专业委员会2019年高等教育研究课题《民办高等教育政策发展研究》;陕西省高等教育学会2017年度高等教育科学研究项目立项课题《陕西民办高校深入推进管办评分离的实践研究》（立项号：XGH17229）阶段性成果

【摘 要】 文章阐述了陕西民办高校的基本现状，分析了陕西民办高校的发展瓶颈问题，政策细则有待细化和落实，学校内部治理体系有待健全，师生权益不能得到有效保障等。提出了分类管理背景下促进陕西民办高校健康发展的对策：要营造良好的民办高校外部发展环境;建立规范的民办高校内部运行机制。

【关键词】 分类管理;陕西;民办高校;发展瓶颈;对策

新修订的《民办教育促进法》与《国务院关于社会力量兴办教育促进民办教育发展的若干意见》（以下简称“国务院若干意见”）、教育部等印发的《民办学校分类登记实施细则》《营利性民办学校监督管理实施细则》构成了新时代民办教育改革发展的法律法规政策体系。新法新政立足我国教育改革发展的阶段性特征，对新时代促进民办教育可持续发展做出全面部署，以支持与规范并举的思路对民办教育分类管理做出了总体规定。按照“国务院若干意见”和国家对民办教育发展的总体思路，陕西省人民政府发布了民办教育实施意见和配套细则，共同构成了陕西省落实民办教育分类管理的政策法规体系，被称为陕西省“1+2”配套政策。本文以陕西民办高校为研究对象，在分类管理改革的背景下分析其瓶颈，探索寻求陕西民办高校分类管理的发展策略。

一、陕西民办高校的基本现状

近些年，陕西民办高校抓住升本、本科教学合格评估和审核评估等契机，整体办学水平得到了较大提升，内涵建设也取得了显著成效。

1、近十年学校数量呈总体增长态势

近10年来，陕西民办高校数量基本保持稳定，在校生规模变化明显。从2009年到2018年的10年间，全省普通高校从2009年的77所增加到2018年的93所，共增加了16所，年均增加1.6所，增幅约20.8%。10年间陕西民办高校仅增加1所，增幅缓慢，独立学院一直保持12所的规模。到2018年底，陕西民办高校（含独立学院）数占全省普通高校的32.6%，其中，民办本专科高校数占全省普通高校数的20%，独立学院占12.6%。[1]

2、近五年在校生总体规模有所下降

从2009年到2018年的10年間，全省民办高校（含独立学院）在校生总体规模整体上呈现增长态势，由2009年的234891人增长到2018年的272198人，共增长37307人，年均增长约3.7万人，增幅近16%，2014年达到近10年在校生数最高值，即各类在校生合计30余万人。[2]

从时间上来看，近5年陕西民办高校在校生总量却呈现下降趋势，2018年较2014年减少3.1万余人，降幅约为10%。[3]从在校生类别来看，民办本科生、高职（专科）生、独立学院在校生均有增有减，研究生在校生数近年来呈快速增长态势。早在2008年以前，陕西万人以上民办高校数、民办高校在校生数均在全国名类前茅。近些年，陕西民办高校在办学规模上的优势地位有逐渐消退的趋势。

二、陕西民办高校的发展瓶颈分析

陕西省民办教育“1+2”配套政策的颁布，为陕西民办高校分类管理改革指明了方向，但涉及到非营利性和营利性两类民办高校分类管理的具体操作指南亟待完善。分类管理背景下陕西民办高校发展中存在的问题需引起政府及有关教育主管部门的重视。

1、政策细则有待细化和落实

国家虽然通过新《民促法》为民办教育分类管理明确了法律依据，但在立法、执法方面依然存在问题，这使得地方政府无法将实施细则予以落实。从立法层面看，陕西目前未解决的问题包括：对现有民办高校过渡期的政策细则，选择非营利性民办高校的补偿和奖励标准问题;民办高校属性发生变化后的产权问题、资产税费问题、土地供给问题、投融资问题等。由于国家层面尚未对上述问题做出明确规定，陕西也未出台相应的政策实施细则。

从执法层面看，一是政府行政和服务意识欠缺。在分类管理推进的过程中，陕西政府行政意识不足，管理权限不明、重管理轻服务、限制与扶持界限不明，导致分类管理改革进程缓慢。二是相关政策无法得到落实。如，民办高校用地、信贷、税收等方面享受优惠待遇程序繁琐;如何按照法律落实非营利性民办高校与公办高校享有同等优惠待遇，具体申报程序如何规定;如何确保民办高校教师与公办高校教师享受同等待遇。目前这些问题都没有相应可操作的解决措施。

2、学校内部治理体系有待健全

目前，陕西民办高校内部治理结构不合理，治理体系亟待健全，主要表现在：一是董（理）事会制度存在缺陷，部分民办高校利益主体之间存在矛盾。一方面表现为各利益相关者代表比例失衡。新《民促法》第21条规定“学校理事会或者董事会由举办者或者其代表、校长、教职工代表等人员组成”，并未具体规定组成比例和产生程序。事实上，民办高校董（理）事会中举办者及其代表的比例较高，教职工代表势单力薄，无论在重大决策还是建言建议方面，作用都微乎其微。陕西民办高校的大部分董（理）事都在民办高校或其投资方中任职，外部专家很少或没有，难以确保董（理）事会的决策质量。另一方面是董（理）事会民主化程度不高。新《民促法》第22条虽规定了董（理）事会具体可以行使的职权。但实际上陕西一些民办高校的重大决策仍是举办者或投资方说了算，董事会成员的作用只限于提出建议或提示风险，无力否决举办者的决定。二是党委的监督作用发挥较弱。陕西有的民办高校基层组织建制不完善，制度尚未建立健全，有的民办高校党组织不能很好地发挥应有作用，在学校治理中话语权缺失;有的民办高校党委书记由政府派驻，但其职责主要限于政治监督，尚未在学校发展决策中起实质性作用。

3、师生权益不能有效得到保障

对于教师而言，陕西民办高校办学投入相对不足，薪酬制度不合理，缺乏高水平的学科和专业带头人，更留不住青年教师。教师工作任务重、工资低，身份编制不清，流动频繁，民办教师无法与公办教师获得同等法律地位，社保按照企业标准缴纳，保障程度相对较低。据了解，与公办高校教师相比，陕西民办高校教师退休后收入至少相差一倍。

对于学生而言，民办高校教育服务水平、学校管理方式以及学生经济状况都成为制约学生发展的因素。一是教育服务质量的差距明显。由于陕西大部分民办高校的教育质量与公办高校存在明显差距，民办高校只能发挥补充性作用，学生在民办高校所受教育无法保障。二是学生管理的差别。民办高校的学生管理规定更加细化，个别民办高校甚至趋向于军事化管理，抑制了学生创新创造力的发挥，对其长远发展可能会产生负面影响。三是学生经济状况的差距。陕西民办高校学费均值和标准差都高于公办高校，高额学费对于普通家庭必然带来巨大压力，长期来看极易引发学生心理等问题。

三、分类管理背景下推进陕西民办高校健康发展的对策

陕西民办高校目前存在的问题具有普遍性，同时也具有特殊性，有地方经济社会发展过程中的矛盾与问题的缩影，也有民办高校内部矛盾的折射。针对陕西民办高校目前发展中存在的问题，需要从内外部两方面进行改革与突破。

1、营造良好的民办高校外部发展环境

一是完善民办教育法律法规政策体系。健全的法律法规是民办教育发展的基本保障。民办高校法治化的实现要建立在完善的民办教育法律制度基础上。因此，国家层面要加快完善民办教育改革顶层设计和政策配套方案，破解民办教育发展面临的制度瓶颈和政策障碍。地方层面则要积极探索营利和非营利民办高校分类管理实践，进一步明确不同类别学校的法人属性和产权归属，对法律规定的对民办教育资金扶持、贷款贴息、表彰奖励等出台可操作的实施细则。

二是健全民办高校外部监管体系。在民办高等教育发展过程中，教育的公益性与民办高校的逐利性之间存在矛盾，协调这一矛盾的关键在于健全外部监管体系。有效的监管是民办高校走向法治的重要途径。分类管理政策推出后，需要建立综合约束机制，将监管的权力进行分散，形成权力制约机制，赋予第三方机构部分监管权力，形成新的协调模式。[4]在分类管理改革中，如何建立对营利性民办高校的监管体系是当务之急。对营利性民办高校的监管，政府部门应该制定标准和规则，并鼓励有关社会组织和专业机构积极参与，共同维护与监督市场秩序。同时，政府应积极支持建立兼具公益性、专业性、权威性和非政府性的民办高校公共信息服务平台，维护民办教育行业的良好秩序。

三是政府要创新财政扶持方式。为解决民办高校师生权益问题，政府可考虑创新对民办高校的财政扶持方式。一方面，政府要解决一般性发展问题，如省财政可按教育经费的一定比例划拨给民办高校，并将该项经费列入统计财政预算，用于安排教师培养培训、家庭困难学生补助及贷款贴息，用于补充民办高校的教师社会保险、补贴民办高校教师收益，用于生均培养成本，给予民办高校一定比例的经费补助。[5]另外，政府要大力支持民办高校内涵建设与发展。省财政可设立专项计划，扶持有发展潜力的民办高校。[6]如，可分别对2018年入选陕西省“一流学院”建设项目和“一流学院”培育项目的6所民办高校进行专项扶持，进一步提升其教学和科研水平。

2、建立规范的民办高校内部运行机制

一是充分发挥党委和督导专员作用。陕西民办高校党委和督导专员要监督学校贯彻执行国家有关法律、法规和政策，引导、监督和规范办学方向、办学目标、教学行为和教育质量，党委主要成员要参与学校的发展规划、人事安排、资产管理、基础建设和招生等重大事项的研究决策。督导专员应列席民办高校监事会的表决会议，代表政府发表意见并投票表决，保证“董事会和监事会的双层治理”机制得到有效落实。要加强对民办高校办学机制、发展方向和管理模式等研究，不断完善民办高校管理体制和办学机制。

二是完善内部治理结构和监督机制。陕西民办高校可借鉴企业管理理念和管理手段，提升内部治理效果，达到完善内部治理结构的目标。一要重视战略导向，实施战略管理。重视学校利益相关者的作用与诉求，强化各利益相关者的责任担当意识。二要推动治理模式改革，实施扁平化管理。通过降低管理重心，减少管理层级，给基层教学单位充分赋能，构建高效管理体制。三要综合运用目标管理、绩效管理等方法，提高内部治理的规范性和有效性，增强学校的资源整合能力和运作效率。四要建立监事会，构成内部制约与监督机制。监事会中50%的成员应为教职工代表和专家代表，以充分发挥监督作用。在权利分配上，监事会必须与董事会、校长办公会等实现有机协调与制衡。五要应充分发挥纪检、审计等内部监督机构的作用，形成内外合力，实现有效监督。

三是强化人才培养特色，找准自身比较优势。在落实分类管理改革过程中，陕西民办高校要立足陕西实际需要，找准自身比较优势，强化人才培养特色，在办学模式、培养目标、专业定位、课程体系、教研科研等方面彰显办学特色，提高办学水平。对于行业特色民办高校而言，一要立足行业类高校发展规律，探索最优发展路径。二要立足行业发展，站在行业发展前沿，做大做优做强传统优势特色学科，形成优势带动、特色突出、协同提升的发展格局。三要立足陕西经济社会发展的实際需求，构建和完善应用型创新人才培养体系。具体而言，陕西民办高校应明确办学定位，非营利性民办高校应更多坚持公益性，兼顾地方政策和经济建设的人才需求，培养适应经济调整和产业转型升级的高素质人才;营利性民办高校应紧密结合市场需求，瞄准方向，增强毕业生的就业竞争力，提升毕业生的就业率和专业匹配度。[7]唯有如此，陕西民办高校才能走出一条不可替代的创新型发展之路，从而赢得政府和社会的认可与青睐。

【参考文献】

[1][2][3] 陕西省教育厅.陕西省教育事业发展统计公报（2009-2018年），http：//jyt.shaanxi.gov.cn/news/tongjinianjian/.

[4] 王诺斯，张德祥.制度创新视域下民办高校分类管理的现实困境分析[J].中国高教研究，2017（02）14-18.

[5] 李维民，银冰冰.陕西高水平民办高等教育发展研究[M].陕西人民出版社，2017.184.

[6][7] 韦骅峰.分类管理背景下陕西民办高校发展的特点、困境和出路[J].浙江树人大学学报（人文社会科学），2019（03）19-24.

【作者简介】

银冰冰（1986—）女，河南临颍人，硕士，西安思源学院民办高等教育发展战略研究中心副主任，讲师，研究方向：民办教育、高等教育管理.

王馨悦（1989—）女，甘肃兰州人，硕士，西安思源学院民办高等教育发展战略研究中心干事，助教，研究方向：民办教育、英语教学.