建立防止返贫监测和帮扶机制的思考和建议

姚学刚

2020年是全面建成小康社会目标实现之年，是脱贫攻坚收官之年。习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上强调，坚决克服新冠肺炎疫情影响，坚决夺取脱贫攻坚战全面胜利。到2020年现行标准下的农村贫困人口全部脱贫，是党中央向全国人民作出的郑重承诺，必须如期实现。要多措并举巩固成果，加快建立防止返贫监测和帮扶机制，对脱贫不稳定户、边缘易致贫户以及因疫情或其他原因收入骤减或支出骤增户加强监测，提前采取针对性的帮扶措施。

一、重庆市2020年脱贫攻坚总体情况及重难点分析

改革开放以来，特别是党的十八大以来，我国扶贫事业取得巨大成就，农村贫困人口持续减少，全国各地区脱贫攻坚目标任务接近完成。重庆也取得了脱贫攻坚阶段性胜利。2020年2月22日，随着城口县、巫溪县、酉阳县、彭水县正式退出国家扶贫开发工作重点县序列，全市14个国家扶贫开发工作重点区县和4个市级扶贫开发工作重点区县全部实现脱贫摘帽，为确保全市2020年高质量全面完成脱贫攻坚任务奠定了坚实基础。

当前，全市正在按照“贫困县摘帽后，继续完成剩余贫困人口脱贫任务，实现已脱贫人口的稳定脱贫”的目标要求，坚决克服新冠肺炎疫情影响，统筹抓好疫情防控和脱贫攻坚，坚持“四个不摘”，保持政策稳定性、连续性，对深度贫困乡镇和剩余贫困人口较多的村实行挂牌督战，不折不扣完成剩余244万贫困人口全部脱贫;对脱贫不稳定户和易致贫边缘户进行动态监测帮扶，切实巩固脱贫成果，坚决防止返贫，确保打赢疫情防控阻击战和脱贫攻坚战。

目前剩余的244万未脱贫人口，都是贫中之贫、困中之困，是最难啃的硬骨头。2019年底全市共摸排出脱贫监测人口261万人、边缘人口304万人，这两类人口因病、因疫、因灾等致贫返贫风险较大，如何实现稳定脱贫防止返贫是需要长期关注的课题。因此，在脱贫攻坚全面收官之年，确保剩余脫贫人口全部脱贫是必须完成的硬任务，做好未脱贫户、脱贫不稳定户和易致贫边缘户精准帮扶是工作重点，建立防止返贫长效机制和巩固稳定脱贫成果是工作难点。

二、致贫返贫的常见原因和关键因素分析

（一）常见致贫返贫原因分析

一般来说，导致贫困户陷入贫困的原因是多种多样、因户而异的。国家扶贫开发信息系统中设定的致贫原因包括因病、因残、因学、因灾、因婚、因丧、缺土地、缺水、缺技术、缺劳动力、缺资金、交通条件落后、自身发展动力不足等。贫困户识别主要考虑农户家庭年人均纯收入，以及农户的“两不愁三保障”情况。简单来说，就是看“不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障”和“家庭人均纯收入超过当年的扶贫标准线”（2019年重庆市扶贫标准线是3750元）是否满足。

脱贫后仍有可能返贫，这主要是由于贫困人口自身存在一定的脆弱性或返贫风险没有完全消除。首先，脱贫家庭中“老病残”人口居多，自身劳动能力低，一旦家庭中年轻劳动力出现问题，则这个家庭就很容易返贫。其次，很多贫困村集体经济较为薄弱，与贫困户利益联结不充分，贫困户劳动力就业收入存在不稳定性。再者，部分脱贫户内生动力仍然不足，安于现状，缺乏积极主动的劳动致富意识和行动。

临近贫困线的边缘人口，同样值得关注。边缘户虽然不是贫困户，却有致贫风险。多数是因突患大病、意外灾害等原因造成家庭主要劳动力无法外出务工或丧失劳动能力，导致家庭收入骤减或支出骤增，即使以前有一定储蓄但难以长久维持，易诱发致贫风险。

（二）影响致贫返贫的关键因素分析

虽然致贫返贫原因很多，但只有抓住关键因素和薄弱环节，才能找到防止返贫致贫的根本之策。因此，我们有必要进一步分析容易导致返贫或新增致贫的关键风险点。

贫困户识别具体采用“四进七不进”的方法进行识别。具备下列条件之一，必须作为新增或返贫对象评定为贫困户：（1）家庭年人均纯收入低于当年贫困识别标准的农户;（2）有子女在义务教育阶段失学、辍学的农户;（3）无房户或唯一住房是危房，且自己无经济能力修建或改造的农户;（4）因家庭成员患重大疾病或长期慢性病等，扣除各类政策救助后，自付医疗费用高于家庭所有动产、不动产之和的农户。通过分析可以发现，“四进”标准中，第（1）（3）（4）项分别强调了“家庭人均纯收入低于……”“无经济能力”“自付费用高于……”，显然这些都跟家庭劳动力和收入有直接关联。换句话说，即使患了重病、房屋出现安全隐患，如果自己有经济实力看病、修房，那就不是贫困;反之即使“两不愁三保障”都解决了，甚至已经脱贫了，如果收入不稳定达标也很容易返贫。

在对贫困人口的精准帮扶工作中，我们发现“两不愁”已经基本实现，“三保障”（义务教育保障、基本医疗保障、住房安全保障）和饮水安全保障从政策、资金和制度层面都已经比较健全，这些属于硬件保障。比如，国家提供的适龄儿童免费义务教育，以及对农村贫困人口基本医保、大病保险、医疗救助全覆盖保障，一旦政策落实到户到人就保障到位了。再如，农户实施D级危房改造后住进了安全的新房，那么住房安全保障在长期内就解决了;缺水地区修建了水池并让农户接入了安全饮水，那么饮水安全保障就具有长期性。但是，不容忽视的是影响家庭年人均纯收入是否达标的因素比较多，很多具有不可预见性和随机性。比如因突发重病或遭受疫情，导致家庭主要劳动力丧失、务工收入骤减或家庭支出骤增，如不加干预就很容易导致已脱贫户返贫或者非贫困户致贫。

结合在基层走访贫困户的实际观察，笔者认为，有两个关键性的致贫原因和返贫风险必须高度重视。一是因病和因灾致贫。这是最常见、最主要的致贫原因。因病因灾致贫不同于饮水、住房、教育等客观因素，它直接影响到劳动能力和家庭收入。即使2020年总体消除贫困后，因病因灾致贫返贫风险仍将长期存在。二是就业和收入不稳定。这是最复杂、最主要的返贫风险。是否能就业，是否有稳定的收入，不仅靠政策，还更多依赖市场供求和自我能力。“两不愁三保障”实现后，脱贫人口仍可能因为劳动能力不高和就业收入较低等情况导致返贫。因此，一个家庭能否稳定脱贫，最关键的是看劳动能力和可支配收入。

三、探索构建防止返贫致贫的指标体系、动态监测和帮扶机制

（一）构建基于“家庭劳动能力+可支配收入”的防止致贫返贫评价指标体系

根据上述致贫返贫原因的关键因素分析，在“两不愁三保障”和饮水安全保障等硬件得到保障的基础上，家庭劳动能力的强弱和可支配收入多少就是影响致贫返贫的核心因素，建议作为进行致贫返贫风险评价的主要指标。

如上图所示，我们建议重点关注家庭劳动能力和可支配收入两大指标。一般来说，除了社会保障兜底对象外，一个稳定脱贫的家庭，要有劳动人口且有劳动技能，有就业岗位且家庭收入大于各项必要的开支，这样家庭收入才能稳定达标。而当一个家庭中出现劳动力减少、劳动技能丧失、失去就业岗位、收入骤减、支出骤增等情况时就要引起高度注意。比如，家庭主要劳动力突患重病、外出务工劳动力失业都会导致家庭收入骤减;因看病住院、学生上学人口增多都会导致家庭支出骤增。系统要及时记录关于家庭劳动力及收入变动情况，动态测算家庭年人均纯收入是否稳定超过国家扶贫标准线（例如，收入超过标准线15倍视为稳定脱贫），作为判断该家庭是否致贫返贫的评价参考依据。

（二）建立覆盖建卡贫困户和边缘户的防止返贫致贫动态预警和帮扶机制

扶贫管理部门应充分利用大数据、云计算、区块链等新一代信息技术，整合“渝扶贫”APP、建档立卡APP等信息系统，对接全国扶贫开发信息系统，建立人工上报和自动化智能监测相结合的对象户“两不愁三保障”“一达标”实时状态报告及致贫返贫风险动态监测预警机制和系统平台，形成现状数据、历史情况和未来发展趋势综合对比研判。

建议把风险分为高、中、低三类进行常态化监测，一旦造成“两不愁三保障”和“一达标”中的任何一项出现较大风险都将发出预警。一旦得到预警信息，系统就进行干预和调度，其目的是为了有效地收集处理建卡贫困户及边缘户生活质量、劳动岗位、就业收入等信息，将对象户进行分类细化，针对不同的致贫返贫风险制定不同的帮扶措施，并落实具体的帮扶责任人，在第一时间实施精准帮扶，及时消除致贫返贫风险，巩固脱贫成果。

四、建立健全防止返贫致贫的保障措施

（一）加大对脱贫不稳定户、易致贫边缘户的精准帮扶工作

习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上明确指出，“对存在返贫风险的近200万和存在致贫风险的近300万人群实施针对性预防措施，及时将返贫和致贫人口纳入帮扶。”建议扶贫管理部门加快研究制定针对脱贫不稳定户、易致贫边缘户的专项帮扶责任制度，将这两类对象纳入常态化监测和帮扶管理。一是广大扶贫干部要树立“脱贫是政绩，防范返贫也是政绩”的思想，务必把防范返贫作为打赢脱贫攻坚收官战的一项重要工作来抓;二是建立脱贫不稳定人口、边缘易致贫人口的定期排查和动态监测制度，及时更新边缘户“两不愁三保障”“一达标”状态，并分类分级设置致贫风险等级;三是要明确专门的帮扶干部对边缘户特别是易致贫风险较高的边缘户进行常态化关心走访、宣传和落实政策，积极进行提早干预和帮扶，把问题解决在初期，坚决防止新增致贫风险。

（二）深化低保兜底、农村居民社保和临时社会救助保障政策

一是加强农村低保制度与脱贫攻坚、乡村振兴政策的有效衔接，把未脱贫户、脱贫不稳定户、边缘易致贫户以及因疫情或其他原因收入骤减或支出骤增户作为核查重点，要做到符合条件的应保尽保，杜绝“脱保”“漏保”。要开辟绿色通道，简化工作程序，对未脱贫户中的重度残疾人、重病患者参照“单人户”可研究直接纳入低保。合理设置“渐退期”，确保低保户实现稳定脱贫后再退出低保范围。二是利用好宅基地复垦和农村社保政策，对非贫困户家庭广泛宣传和落实宅基地复垦政策，进一步扩大复垦和社保政策覆盖面，让有意愿的家庭尽可能都购买社保，实现老有所养，老有所保。三是推动临时社会救助政策的精准落地。特别要對遭遇突发性、紧迫性、临时性困难，基本生活陷入困境的贫困边缘人口，按规定及时给予临时救助。特别重大的急难型救助采取“一事一议”方式快速落实到位。

（三）加大贫困地区集体经济产业发展和就业帮扶力度

产业和就业是稳定脱贫的关键。一要加大推动村级集体经济产业发展。结合实施乡村振兴战略，以农业供给侧结构性改革为主线，深入推进农村产业结构调整，培育壮大新型集体经济组织，因地制宜发展特色效益农业、生态加工业和乡村旅游业。综合采用资金收益、土地流转、资金入股、房屋联营、务工就业、产品代销、生产托管、租赁经营等多种途径，健全完善扶贫产业发展与贫困户利益联结机制，让留在村里的农户家家有产业、家家有收入。二要持续开展就业扶贫专项行动。对有培训意愿的农户技能培训实现全覆盖，帮助有条件的贫困群众实现稳定就业。积极帮助患病体弱者、残疾人从事力所能及的劳动。合理引导外出转移就业，规范扶贫和乡村振兴领域公益性岗位开发和管理，对未脱贫户、脱贫不稳定户和边缘户进行倾斜，让有劳动能力的农村人口人人有岗位，人人有收入。

（四）加强贫困人口法律和文化教育，提升内生发展动力

一要加强农村计划生育政策法律宣传，提倡优生优育，防止疾病代际遗传。要警惕和注意农村贫困家庭超生问题，有的有三个以上子女，生活负担很重，万一孩子里有个残疾或遗传精神疾病，更是雪上加霜。二是要持续加强贫困群众“智志”双扶工作。凡是家庭有劳动能力的，一定是要靠发展产业来脱贫，靠转移就业来脱贫，靠提高劳动技能来增加收入，决不能助长“等靠要”思想。三是贫困群众要明确自己才是脱贫致富的主体，脱贫致富是自己份内的事情，要自己积极主动地学技能找工作，靠勤劳的双手努力实现脱贫致富，永远摆脱贫困的桎梏。

作  者：重庆国际投资咨询集团有限公司高级经济师

责任编辑：马 健