成渝地区双城经济圈养老服务协同发展研究

周卫

2020年1月3日，中央财经委员会第六次会议做出推动成渝地区双城经济圈建设重大决策，意味着成渝城市群一体化发展上升为国家战略。成渝城市群是西部密度最高的城镇密集区和全国少有的“双核”城市群，是西南地区的人口和经济集聚地，也是全国人口老龄化程度较严重的区域。与京津冀、长三角、粤港澳三大沿海城市群相比较而言，成渝地区双城经济圈养老服务还位于刚起步的阶段，协同发展相对滞后。为此，借鉴京津冀、长三角、粤港澳在养老服务协同发展方面的具体模式及经验启示，能有效推动成渝地区双城经济圈养老服务协同发展的理念创新、机制创新、内容创新及政策创新，促进产业、人口及各类生产要素合理流动和高效聚集，带动经济社会协调发展。

一、三大城市群养老服务协同发展的具体模式

京津冀、长三角和粤港澳城市群处于我国城市群发展的第一梯队，发展水平高，综合实力强，并且在公共服务共享方面已经探索出许多成熟的经验，可供后起的城市群参考借鉴。三大城市群的养老服务协同发展模式各具特色且成效明显。

（一）京津冀城市群养老服务“外迁型”协作模式

1.在地理分布上，引导鼓励养老服务业积极向北京之外疏散转移。京津冀城市群的发展定位是发挥北京的辐射带动作用，打造以首都为核心的世界级城市群，其发展侧重疏解北京非首都功能。为此，2015年签署的《京津冀民政事业协同发展合作框架协议》明确指出应引导鼓励养老服务业积极向北京之外疏散转移，如在天津、河北打造“京津冀养老协同发展试点单位”，试点将北京养老机构的床位补贴、餐饮补贴等延续到天津、河北等地。北京市域土地寸土寸金，养老机构床位供不应求，随之而来的是北京老年人群体的养老成本高、负担重。引导鼓励养老服务业向外转移，打通北京、天津、河北的合作渠道，有利于缓解北京的养老压力，释放北京经济社会活力，同时也为天津、河北养老服务业创造新的发展机遇。

2.在资源共享上，破解跨区域养老服务的身份和户籍等障碍。为充分发挥各地在养老服务方面的比较优势，如天津、河北养老机构在服务价格、土地供给等方面具有比较优势，北京养老机构在医疗技术、服务水平等方面拥有得天独厚的条件。为此，《京津冀养老工作协同发展合作协议（2016—2020年）》规定京津冀三地需合力破解跨区域老年福利和养老服务方面的身份和户籍壁垒，按照“养老扶持政策跟着户籍老人走”的原则，逐步实现三地老年人跨区域养老无障碍。三地进行优势互补、资源共享，北京的老年人来天津、河北养老有更多的选择，天津、河北的老年人也可以走出去，让老年人不会因为养老地改变而影响到本该享有的福利和待遇，使他们异地养老无后顾之忧。

3.在服务方式上，实现跨区域养老服务人性化、便捷化。养老服务涉及生活的方方面面，将繁杂的养老服务项目有条不紊地落实也得益于现代技术载体的支持。北京为符合条件的老年人免费配发了集社会优待、政策性津贴发放、金融借记账户、市政交通一卡通等多功能于一体的IC卡—“北京通—养老助残卡”，老年人享有在“北京通—养老助残卡电子券服务单位”优先、优惠消费等功能[1]。作为京津冀养老服务试点单位，河北燕郊的燕达金色年华健康养护中心在京津冀各相关单位的配合与支持下，积极落实京津冀养老服务协同发展政策，成功实现“北京通—养老助残卡”首次异地刷卡支付。“一卡通”的实践推动京津冀养老服务朝着更加人性化、便捷化的方向发展。

（二）长三角城市群养老服务“融合型”协作模式

1.发挥比较优势，全方位探索新的养老服务融合模式。长三角城市群的发展定位是发挥上海龙头带动的核心作用和区域中心城市的辐射带动作用，建设面向全球、辐射亚太、引领中国的世界级城市群，其发展侧重发挥苏浙皖的比较优势，分工合作、错位发展。为此，上海、浙江、江苏和安徽沿江八市紧紧围绕比较优势，积极探索新的养老服务融合模式。其中，比较有代表性的有：上海的“长者照护之家”模式、浙江的民营化模式、江苏的“虚拟养老院”模式和安徽的医院主导下“医养结合”模式[2]。其中，上海的“长者照护之家”和安徽的“医养结合”属于养老模式融合，前者是将居家养老、社区养老和机构养老融为一体，后者是将医院养老和机构养老融为一体;浙江的民营化模式和江苏的“虚拟养老院”模式属于养老服务方式融合，前者属于服务主体的融合，后者属于服务方式的融合[3]。这些省份、城市探索出的各具特色的养老融合模式为长三角区域的整体性养老融合奠定了基础。

2.规范服务标准，建立一体化的养老服务协同发展融合机制。2019年签署的《推进长三角区域养老一体化合作備忘录》和2020年签署的《长三角区域养老一体化服务协作备忘录》均涉及建立长三角养老服务机构的统一管理机制、资质认定机制和养老信息共享平台。第一，建立了养老服务机构异地处罚及时通报制度、区域范围内养老机构黑名单制度及养老机构诚信系统，有利于规范养老机构行为、提高养老资源利用效率;第二，试点推广区域内养老服务标准、照护需求评估、养老护理员资格、养老机构院长从业资质互认，减少了区域间养老服务前期规定性门槛条件的矛盾和摩擦，为标准化、合理化开展养老服务提供便利。第三，建立了统一的长三角区域养老信息服务平台，统筹养老服务资源，加强区域范围内的养老服务资源进社区、进家庭，推出“线上+线下”养老服务地图，推广“养老顾问”，让老年人能够更加便利地找到心仪的养老服务资源。

（三）粤港澳城市群养老服务“内嵌型”协作模式

1.在投融资主体上，支持港澳投资者在大湾区兴办养老服务机构。粤港澳城市群发展定位是以香港、澳门、广州、深圳四大中心城市作为区域发展的核心引擎，打造内地与港澳深度合作示范区，其发展侧重建设重要节点城市，充分发挥广州南沙、深圳前海、珠海横琴等重大合作平台作用，探索协调协同发展新模式。为此，2019年印发的《粤港澳大湾区发展规划纲要》明确要深化养老服务合作，支持港澳投资者在珠三角九市按规定以独资、合资或合作等方式兴办养老等社会服务机构，为港澳居民在广东养老创造便利条件。港澳有着丰富的行业经验、成熟的医疗技术和雄厚的金融资金，却存在人多地少、养老成本高昂等劣势，但这反而是广东发展养老服务的优势所在。广东可以为港澳老年人提供更多的养老选择，而港澳的养老需求在得到缓解的同时也将有效促进广东养老产业的发展。

2.在投融资渠道上，推进养老服务公私合作（PPP）新模式。早在2016年，万科与深圳市福田区民政局签署了PPP合作协议，在深圳开启了养老PPP的新模式。PPP模式吸引社会资本参与到养老服务的提供中，既能够增强养老机构发展的活力、提升养老机构管理水平、提高养老服务提供水平，同时又能分担经营风险，在保证社会投资方适度获利的情况下达到提供养老服务的社会目的。

3.在服务体系建构上，逐步建立多层次养老服务体系。在粤港澳大湾区建设的背景下，广东正逐步探索大湾区养老服务共建共享机制。2019年公布的《关于加快推进养老服务发展的若干措施（征求意见稿）》提出要扩大养老服务设施供给，将居家社区养老服务设施纳入城乡社区配套用房建设范围，鼓励居家、社区和机构养老融合，支持养老机构运营社区养老服务机构。广东的养老服务早期以单一的机构集中照料为主，后逐步转向居家、社区、机构多层次养老服务，为老年人提供生活照料、医疗保健、康复护理、精神慰藉等方面的服务。新建住宅小区配套建设养老服务设施，并建成15分钟居家社区养老服务圈，其中以长者饭堂为代表的社区居家养老服务逐渐获认同并推广，推动服务向多元化、专业化、规模化和个性化发展。

二、三大城市群养老服务协同发展的经验启示

（一）坚持因地制宜原则确定养老服务协同发展方式

公共服务是城市群发展中不可或缺的重要因素，而养老服务是公共服务的重要组成部分。我国各大城市群处在不同的发展阶段，区域一体化进程也存在一定的差异。城市群的发展定位、空间格局、经济社会发展、历史文化习俗等一系列因素决定了公共服务一体化的进程，因此必须因地制宜推进养老服务协同发展。首先，从整体上看，要根据城市群的战略定位和发展侧重确定养老服务协作方式的类型，如京津冀的“外迁型”协作、长三角的“融合型”协作和粤港澳的“内嵌型”协作。其次，从内部来看，要依据城市群内部各个城市的特点，找出比较优势，如有的城市管理经验丰富、有的城市医疗技术成熟、有的城市金融资金雄厚、有的城市土地资源广阔，以此资源互补、分工合作。最后，从个体上看，要评估城市的养老需求和养老服务供应之间的平衡状况，衡量城市能够投入到养老服务协作中的力量，以解决自身问题并且产生正外部效益为基准，做到有的放矢。

（二）坚持以满足需求为导向创新养老服务协同发展模式

随着经济社会发展和生活水平的不断提高，老年人群体对晚年生活的质量有着越来越高的要求和期待。传统的、千篇一律的养老服务模式已经满足不了老年人日益增长的养老需求，新颖化、多元化、个性化成为现代养老服务发展的方向，因此需要结合实际情况，探索新型养老服务协同发展模式。首先，要创新养老服务模式。从单一的机构养老拓展到医疗和养老并行的“医养结合”模式，或者以居家为基础、社区为依托、机构为补充的“居家—社区—机构”模式等综合性养老模式。其次，要扩大养老服务提供主体。为了弥补传统公办养老机构的不足，要逐步探索民营化、公私合作（PPP）等投资主体多元化的发展模式，吸引社会资本，壮大养老服务队伍的力量。最后，要创新养老服务方式。通过大数据、云平台等现代通信和科学技术推动养老服务方式朝着智能化、数字化、现代化方向发展，实现高科技智慧养老的服务体验。

（三）坚持一体化发展理念完善养老服务协同发展政策

增进所在区域民生福祉是城市群发展的根本目的，为此，需要秉持一体化发展理念，为城市群养老服务提供标准化、规范化的服务。首先，要推进户籍政策一体化。跨区域养老通常受到户籍和身份的影响，要打通户籍和身份壁垒，让“养老扶持政策跟着户籍老人走”，解决老年人养老同地不同待遇或异地不同待遇的问题。其次，要推进服务标准体系一体化。要建立一套相对统一的、互认互通的服务标准和监管体系，比如统一的养老机构服务与管理标准、老年人照护标准、人才队伍建设标准，让老年人享受标准一致的优质服务。最后，要推进养老信息一体化。搭建一个统一的养老服务信息资源平台，使有养老需求的老年人能够便捷地、及时地、全面地获得优质的养老服务信息，满足老年人照料、文化、教育、娱乐等各种需求。

三、对成渝地区双城经济圈养老服务协同发展的建议

养老服务协同发展是推动成渝地区双城经济圈建设的生动实践，也是推动两地成为高品质生活宜居地的加速器。成渝地区双城经济圈建设应借鉴京津冀、长三角、粤港澳三大城市群养老服务协同发展经验，创新协同发展理念、机制、内容和政策，推动成渝地区养老服务共建共治共享。

（一）在协同理念上，坚持“重点论”和“两点论”的有机统一

一是把握重点。建设双城经济圈，核心就在于要突出成都、重庆两个中心城市的带动作用，以两个极核的作用来带动整个成渝地区乃至西部地区的发展。为此，根据“中心—外围理论”，发挥成都、重庆两个核心城市的带头示范作用，率先开展一系列养老服务协同试点，提升区域养老服务的质量和水平。二是统筹兼顾。按照中心地理论，每一个中心地都有一定的服务范围，这些服务范围可能相互交叉重叠，也可能存在空白区域。因此，要考虑中小城市对核心城市服务辐射作用的接受程度，以及当地的养老资源和养老服务发展情况，适当开展小区域协作，比如在四川的宜宾、南充和重庆的万州区、黔江区等地建设次一级的养老服务中心地，以填补养老服务空白区域。总之，通过发挥成都、重庆两个核心城市的领航和辐射带动作用以及周边各地的自我造血功能，形成整个成渝地区双城经济圈养老服务协同发展总体格局。

（二）在协同机制上，发挥政府和市场治理机制的作用

不论哪一种公共服务，要想实现优质且长远地发展，都需要发挥政府治理和市场治理的协同治理功效，养老服务也如此。养老服务不仅要保障公平，还要注重效率。只有加强政府和市场的充分合作，发挥政府“看得见的手”和市场“看不见的手”的双重作用，才能让“养老事业”与“养老产业”相辅相成、相互促进。近年来，不少专职养老企业或涉及养老领域的企业逐步进入成渝地区，如入驻成都的泰康之家、康和敏盛和入驻重庆的同仁堂、合展养老。政府要鼓励企业资本向集团化、连锁化、品牌化方向发展，让企业提供的养老服务能够有更广阔的市场空间，满足老年人多层次的养老服务的需求。

（三）在协同内容上，因地制宜打造成渝特色养老服务

成都自古以来享有“天府之国”的美称，地势平坦、气候宜人、物产丰富、生活节奏慢，是数一数二的养老福地，可将养老养生作为养老服务发展的特色。重庆有着“雾都”“山城”的美名，山区空气负氧离子含量高、地热水资源丰富，具备优越的养老条件，可依托自身特色资源发展以“山水之地生态养老”为主题的养老服务。两地便利的交通条件为双城地区的老年人带来更加随心、不同特色的养老选择，既可以享受平原养老的舒适，也可以体验山地养老的清新。因此，成渝地区因地制宜挖掘当地养老资源，强强互补，各显特色，能够更好地为老年人享受健康舒适的晚年生活提供服务。

（四）在协同政策上，试点推进一体化养老服务政策

一是消除成渝户籍政策障碍。秉持“养老扶持政策跟着户籍老人走”的原则，使两地老年人不论在成渝哪里养老都能享受合理的待遇，实现跨区域养老无障碍目标。二是建议成渝联合在位于成渝主轴的市县争取民政部全国居家和社区居家养老服务改革试点，争取国家发改委“城企联动”普惠养老项目。三是提供一体化的养老服务政策。可借鉴“养老一卡通”政策的经验，首先在成都、重庆开展“成渝双城养老服务一卡通”试点，然后逐步推广到整个成渝地区双城经济圈，加速推进跨区域养老服务一体化、便捷化进程。

基金项目：2020年度重庆市社会科学规划特别委托重点项目“重庆打造高品质生活宜居地的指标体系研究”（项目批准编号：2020TBWT-ZD10）。

参考文献：

[1]北京市民政局：關于印发《北京通—养老助残卡管理办法》的通知[EB/OL].http：//mzj.beijing.gov.cn/art/2018/11/29/art_4494_8668.html，2020-4-18.

[2]张卫.推进长三角地区区域养老融合发展[N].中国社会科学报，2017-11-01（006）.

[3]张卫，马岚，后梦婷，鲍磊.长三角一体化与区域养老融合发展机制研究[J].现代经济探讨，2018（04）：80-87.

作  者：中共重庆市委党校硕士研究生

责任编辑：钟学丽