跨区域多层次合作的政府治理模式创新研究——基于政府、企业和社会关系视角

康兴涛 李 扬 副教授

（1、中共海南省委党校经济学教研部 海口 571100；2、深圳大学中国经济特区研究中心广东深圳 518060）

引言

在以习近平总书记为核心的党中央带领下，我国社会主义建设开启了新篇章，中国特色社会主义进入了新时代。过去呈点、线式的离散性创新模式逐步转变为网络化、规模化的创新模式，组织内外部要素与人员构建起相互依赖、相互需求、共同发展的关系。在市场经济环境下，只有以市场为导向、以企业为主体，构建产、学、研之间的深度融合，才能创新科学技术体系。因此，促进我国经济及社会未来发展的重要引擎必然是构建并完善适应新时代发展的合作创新网络体系。

政府是创新活动规则建立的主导者。在新的合作创新体系中，政府可以运用制度支持和资源分配等方式为合作创新的主体提供相关服务。目前，合作创新的网络治理模式是以打造服务型政府机构为出发点，以统一企业、学校、社会、科研机构等多元化主体的利益目标而形成的活动治理模式。其中，构建合作创新网络的治理机制及机制的有效运行是保证其良好运行的重要关键点（李辉源，2019）。但是，从目前情况来看，我国合作创新的网络治理体系中还存在诸多不足，比如，治理过程中存在政府行为的越位或缺位现象。因此，合作创新网络治理应以保护多主体共同利益为基点，加强环境和创新主体间的互动，突出区域间的配合，为其向系统化、动态化、多元化的方向推进提供良好的契机。

基于上述分析，本文将以政府、企业和社会间的关系为基点，通过创新政府治理，结合跨区域、多层次的合作创新网络特点，展开协同治理机制的相关研究，以助深入解读合作创新网络机制的构建和运行，从而更好地引导区域间创新要素的综合和互动，合理解决合作困难问题，优化合作成果，将合作创新的效益推向一个新的高度。

合作创新网络的研究现状与发展态势

（一）合作创新理念的发展

创新概念强调不同主体之间相互进行交流合作，通过各种资源的相互流动逐渐形成网络化效应，从而实现整体利益的最大化。创新概念于1912年被提出后，有大量研究学者对创新视角和研究范围进行了不断深化和拓展，最终形成了较为系统化的创新研究观点（Tomasz，2015）。

近年来，随着科学技术不断发展和经济竞争的不断加剧，有学者（Ernst，2016）提出突破地理边界、实现大区域的协同创新和联动发展才是国家创新战略布局的重点。该理论认为，跨区域、多层次的合作创新是涉及地理范围、区域制度、多体系知识内容、是非空间及空间要素的整合，可以实现互补性创新，减缓创新时间的紧迫性，减少创新的风险性，同时提升合作创新的效率。因此，越来越多的科研学者进行了多方位、跨体系、跨区域的多层次合作创新研究，为合作创新工作提供了可靠的理论参考依据（吴旭红，2017）。

（二）合作创新网络的治理

从多层次、跨区域的合作创新网络研究内容和实际业务情况可知，该类合作创新是由多主体参与，单单依靠创新网络的内在动力进行有序运转的可能性很小，很容易出现市场紊乱的现象。因此，需要形成多层次、多主体、多中心的网络治理模式，鼓励政府、市场与社会都能够积极地参与其中，对相关合作创新业务进行共同治理，以创建更好的创新条件，优化创新合作的环境，加快各区域创新资源的流动，促使合作创新业务健康有序地开展，以提高合作创新资源的合理配置及多主体的协同发展。

目前，从政府视角治理合作创新网络的理论较少，符合我国经济发展情况的相关理论更少。因此，在当前我国区域一体化经济建设飞速发展的时代，亟需快速构建有效治理跨区域、多层次的合作网络体系的研究理论。

跨区域多层次的合作创新网络特性

（一）治理复杂化

在跨区域、多层次的合作创新网络体系中，创新主体是来自不同地区、体系以及不同层级的政府、高校、企业、科研机构等单位。多元化的创新主体以及相关的制度和运行机制等相互结合与作用，形成了一个极其复杂的创新网络体系。因此，需要有与之配套的合作创新治理机制来维持该网络体系的有效运转。

在跨区域、多层次合作创新过程中，由于各类资源的稀缺性、各创新主体的差异性和各行政区域之间的非统一性，相互之间普遍存在利益冲突、政策不一致等问题。因此，亟需采用与跨区域、多层次的合作创新相配套的新治理模式，以促使合作创新网络向着规范化、制度化、有序化、多样化的方向发展，从而提高合作创新效率，增加创新主体利益，激发创新主体的活跃性，达到推进合作创新网络良性发展的目的（吴旭红，2017）。

（二）主体多元化

跨区域、多层次的合作创新网络是由各个不同区域的政府、高校、企业、科研机构及其他主体构成的极为复杂的创新网络。由于该网络中的创新主体来自不同地区，占有各不相同的资源优势，因此可以使不同主体间形成优势互补，达到彼此职能耦合的目的。此外，由于各主体之间是相互合作创新的关系，各主体需要同网络中其他成员形成复杂的关系结构。在该关系中，由于不同地区和不同主体的目标各有不同，因此多元化、多目标的创新网络特性要求我们不仅要关注网络节点数量、网络主体差异等结构特征，还要关注如何建立各区域网络主体的合作创新关系以及有效治理该关系等一系列问题。因此，为减少合作创新过程中的冲突，主要网络主体的多元化、地区的差异化成为了创新治理的主要问题。跨区域、多层次的合作创新网络的创新主体如图1所示。

（三）利益耦合化

合作创新网络主体多元化、治理复杂化的特性增大了协调各个创新区域、创新主体间利益的难度。如果创新主体间的利益不能妥善协调，创新主体之间就不能进行有效的合作运行。在创新网络中，各个创新主体是网络中可以起到耦合作用的小单元。在经济发展的推动下，以及各类耦合动因的驱使下，各创新主体可以进行合作创新，并且耦合动因越强合作效果就会越好。

第一，提升知识能力是一种耦合动因。在当下的知识经济时代，竞争异常激烈，各个创新主体均会面临着压力。完善创新主体知识体系，提升创新能力是提升竞争力的主要途径。通过不断地进行合作创新，有助于各个创新主体及时更新知识结构，加快技术转移和技术共享的速度，进而有效提升创新能力。

第二，互补创新资源是一种耦合动因。由于来自不同区域、不同层次的创新主体均拥有独特的资源优势和资源劣势，彼此合作创新可以实现资源互补，即创新资源的互补性促使创新主体耦合在一起。

第三，合作成果的有效性是一种耦合动因。创新主体通过创新合作可以有效降低创新风险、大量节约创新成本、快速提高创新效率，实现创新主体的既得利益。虽然创新主体的所在区域、利益目标、所属行业等均有不同，但是鉴于这三种耦合动因的存在，各个创新主体仍可能进行创新合作，形成利益共同体，为进行协同治理提供条件（弗里德里克森，2012）。跨区域、多层次的合作创新主体的耦合性动因如图2所示。

图1 跨区域多层次合作创新网络的创新主体

图2 跨区域多层次合作创新主体的耦合性动因

构建跨区域多层次的合作创新网络协同治理模式

（一）构建耦合型治理模式

所谓耦合型治理模式，就是区域内单层次的合作创新网络主体在共生关系中形成的相互耦合的治理模式。在同一区域内形成的单层次合作创新网络中，只有按照适宜的共生模式在区域内形成合作创新关系，才能实现不同资源之间的交换和互补。

在治理区域内的单层次合作创新网络时，不仅要积极完善各项治理机制，还要充分发挥治理主体的功能优势。此外，还应充分发挥治理机制间可能产生的一切协同耦合作用，通过增强耦合治理进而促进创新主体共同发挥创新作用（章文光等，2019）。不论是两两耦合还是三者耦合，在构建和运行其治理机制的过程中，企业均属于核心创新主体，高校和科研机构属于次核心主体，应充分发挥核心主体和次核心主体的作用，积极保护他们的既得利益。在区域内的单层次合作创新网络中，单一的治理主体和治理机制不能保持创新网络的良好运行，因此政府在进行行政化治理的同时，应充分发挥市场化和社会化治理的作用，形成三方多样化治理耦合模式，保障创新主体间的合作顺利展开。

（二）构建纵向治理模式

所谓纵向治理模式，就是在区域内多层次的合作创新网络中，以政府为主力形成自上而下推动式的治理模式。多层次的合作创新网络是在省、市、县三个级别的行政区域范围内形成的一种纵向合作的创新网络。在治理区域内多层次间的合作创新网络时，需要同时关注单层次内和多层次间创新主体之间的耦合性问题，即不同层次、不同主体之间的协同性，因为协同性的强弱直接反应了创新驱动的总体发展水平（伲永贵，2017）。由于区域内部不同层级、不同创新主体的特征和发展阶段存在差异性，创新网络发展阶段和发展效果也互不相同。只有统筹兼顾各层次、各创新主体的发展水平，并根据其发展水平情况制定差异化的产业发展和创新政策，才能全面提高区域内的协同创新高度。同时，区域内不同层级、不同类别的创新主体应当了解并掌握创新网络所特有的开放性特点，优势地区应充分发挥带头作用，积极参与构建区域合作创新网络的相关体系，为提升区域内的产、学、研协同发展效率做出努力。

图3 跨区域多层次的合作创新网络协同治理模式

在治理区域内多层次的合作创新网络过程中，由于各个创新主体都在相同的行政区域范围内，行政分割性制约不会对各层次间的网络协同产生太大影响，各层次的上下级政府间进行网络合作也比较容易。在该治理模式中，政府应积极推动市场治理和社会治理发挥力量，以市场治理和社会治理为主，以政府治理为辅。在区域内多层次的合作创新网络模式中，应重点关注如何创建各创新主体间的合作关系，搭建合作平台，促进信息交流，加强资源互补，形成省级的协同创新中心和非正式治理模式等，并最终形成政府推动型的纵向治理模式，以更好地适应区域内多层次的合作创新网络的发展。

（三）构建以政府主导的横向治理模式

所谓以政府主导的横向治理模式，是指在跨区域、单层次的合作创新网络中，以政府为主导的横向治理模式。创新网络中的合作创新，有同类型组织间和不同类型组织间两类。不论是同类型还是不同类型，在同区域内的合作治理相对简单，而一旦跨区域，治理就会遇到区域间的政策融合问题。因此，需要构建以政府主导的治理模式（钟莉，2019）。

在跨区域、单层次的合作创新网络中，同类型的创新主体之间比较容易进行合作。不同网络间进行融合治理可以鼓励跨区域的同类型主体之间自发合作，促进不同类型主体之间进行交叉合作，从而实现不同网络间的创新合作。在网络间创新合作的治理方面，需要政策性支持和干预；政府需要打破各行政区域间的贸易壁垒，真正带动区域间创新主体的合作，促进跨区域、单层的合作网络的形成。在该网络治理中，采用的是以政府治理为主、市场治理和社会治理为辅的协同治理模式。其中，政府应以制定跨区域合作创新政策、规划引导区域间创新主体合作为重点，制定跨区域合作的整体方案，尽力营造优良的合作创新环境，并形成制度化的支持体系，降低区域合作创新间的矛盾，帮助不同区域间科技政策的对接，充分鼓励区域间资源互补和技术成果的转化。因此，在该类型网络治理方面，构建良好的政府主导型的横向治理模式，有助于形成有效的跨区域、单层次的合作创新。

（四）构建双向综合治理模式

跨区域、多层次的合作创新网络是由政策链、创新链、资源链和产业链等交接组成的极为复杂的网络。在该网络的运作中，既有不同创新主体间的合作困境，又有不同区域的制度障碍和利益分歧，比如在省与省之间的创新活动中，创新资源的利用较为封闭，导致创新资源会呈现出分散、运用效率低、发展不均衡等特点（伲永贵，2017；钟莉，2019）。由此可见，合作创新的网络治理前提和治理保障应是对不同区域与层次进行开放、协调与控制治理。政府作为最好的政策制定与管控单位，不仅要大力优化创新政策和创新服务，积极营造良性合作创新环境，加强构建创新平台，而且要极力保证政策在横向维度的畅通。此外，还要重视完善同区域内部的纵向跨层次的合作创新环境，构建完整的区域内创新系统，鼓励各层次创新主体积极开展创新合作，为同其他区域建立合作创新打下坚实基础。

跨区域、多层次的合作创新网络的治理，既不是单纯的行政治理，也不是单纯的企业治理或市场治理，而是需要政府、社会和市场间形成双向综合型的协作治理模式。在该模式中，横向层次应以政府间合作为主导性治理，以社会和市场的治理功能为协作；而纵向层次应以社会和市场合作为主导性治理，以政府间合作为协作。只有将两种治理模式有机结合，互相作用与影响，才能更好地构建治理体系，更有效地推动跨区域、多层次的多元化合作创新主体进行合作创新活动。

由上述可知，治理模式是从横向的单层次治理到纵向的多层次治理，区域内治理向区域间治理发展，如图3所示。

政策建议

（一）创建宏观环境，促进多创新主体协同治理

不同创新主体之间的密切合作形成并发展了跨区域、多层次的合作创新网络。在对该网络治理的过程中，不论是市场经济的调节，还是社会力量的协作，抑或是政府功能的发挥，都同良好的合作创新环境密不可分（孙萍和赵海艳，2019）。完善的宏观治理环境，不仅可以改善区域内层次间不同创新主体的合作氛围，而且可以实现多区域、多层次创新主体间的无缝对接，有助于形成完善的多方位的协同治理模式。多主体协同治理的宏观环境，为人才、技术等资源的自由流动提供了有利条件，为区域间、层次间的知识共享提供了平台，是保持创新活力的重要支撑。

（二）形成综合保障机制，协调多创新主体共同参与治理

形成综合保障机制，协调众多创新主体共同参与治理跨区域、多层次的合作创新网络，进而才能促使该网络健康和谐发展。多数行政区域间的合作创新存在于不同的政府管理体制，呈现出多政府、多部门、多主体共存的现象。由此严重阻碍了跨区域、多层次的共同治理模式的构建。因此，应通过建立机制、规划统筹和设置机构等方式对合作创新进行保护（胡象明和张丽颖，2019）。在建立机制方面，各区域应定期或不定期地进行会谈，共同制定区域间发展战略方针政策和具体方案，明确合作创新相关制度，解决合作创新过程中存在的问题；在规划统筹方面，应从宏观的整体角度出发，以统一的发展目标来整合地区和部门的分目标，明确各创新主体间的责任与义务，促进区域间的资源整合；在设置机构方面，应组建协调机构，协调和解决政策矛盾。

（三）创新政府治理方式，提升政府治理能力

跨区域、多层次的合作创新网络涉及不同区域、不同层次的创新主体，且具有复杂化、利益多元化等特性。因此，政府在对该网络的治理过程中，社会和市场的参与程度有所不同。在同区域跨层次的合作创新网络中，政府主要以推进式的治理方式为主。在该治理方式中，应以政府治理为主，以社会和市场协调为辅进行治理，从而保持政府、社会和市场之间的一致性与平衡性。在跨区域、单层次的合作创新网络中，主要以政府主导式的治理方式为主，构建政府主导下不同区域的社会力量和市场机制参与治理的模式。在跨区域、多层次的合作创新网络中，政府要发挥纵向推动式和横向主导式的双重治理能力。在保证本区域层次间合作的同时，要保证区域间、多层次的创新网络的良好发展（胡象明和张丽颖，2019）。即在治理过程中，政府需要根据创新环境、合作内容、网络阶段以及区域间的差异化特征等及时调整治理方案提升治理能力，从而促进合作创新的发展。