“新治理”理念下居家养老服务政策的执行

范方春，吴湘玲

（武汉大学 政治与公共管理学院，武汉 430070）

一、问题的提出

居家养老服务，是政府和社会力量依托社区，为居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等方面服务的一种服务形式［1］。在我国“以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的”养老服务体系建设目标中，居家社区养老服务①具有基础性的地位，其不仅是“十三五”时期国家老龄事业发展和养老体系建设的重要目标，更是“积极应对人口老龄化”国家长期战略任务的基本举措。

拥有如此重要的现实意义和政策地位，居家养老服务政策通过政府的体制动员和行政运作得到了快速执行和发展。仅从统计数据的结果来看，社区养老服务机构和设施在2014—2017年的三年间增长了近一点三倍，由1.9 万个上升到4.3万个；社区留宿和日间照料床位从2012年的19.8 万张增加到2017年的338.5 万张，增长超过十六倍［2］。而在政策执行的实践过程中，各地基于不同实际的探索创新也形成了多种模式，如张奇林和赵青概括出的“上海模式”“百步亭模式”和“昆明模式”［3］，仅在政府购买居家养老服务的具体形式上就涌现出了广为讨论和引用的宁波海曙区模式、南京鼓楼区模式和苏州沧浪区模式等［4-6］。另外，伴随着社会实际的发展，基于“互联网+”的“智慧居家养老服务模式”和基于“医养结合”的“健康居家养老服务模式”也正受到日益广泛的关注和实践［7-8］。

然而现实的政策过程永远不会是从发现政策问题到解决政策问题、实现政策目标的简单跳跃或“平滑”过程。仅在执行环节，政策本身、政策资源、政策执行机构乃至个人性的因素都会影响到政策执行的实际效果。就居家养老服务政策而言，既有成就背后暴露出来的问题同样突出。近期几项基于全国性公开数据的研究都证实了居家养老服务中存在供需失衡问题，居家养老服务供不应求仍将是未来一定时期内的常态［9-11］。难以概括的还包括各种居家养老服务“模式”中出现的林林总总的具体问题。关注、考察居家养老服务政策的实际执行，有着极大的理论空间和现实必要性。

二、“治理”“新治理”及其应用于居家养老服务政策执行分析的适切性

（一）“治理”：兴起、内涵与中国化

“治理”一词在1990年代前后开始风行于西方社会科学界。在Bob Jessop 看来，治理之所以在这一特定时机从使用范围、用途均有限的“相对休眠”状态一跃而为众多个人和机构所复活，根源在于社会科学各领域中普遍遭遇的“二分法”范式危机，如“经济学中的市场对等级制，政策研究中的市场对计划，政治中的私对公……”，由于“第三项”的缺席，这种“二分法”范式无法有效地描述和解释现实世界，而治理则对“强调非此即彼的二分法既是批判又是补充”［12］。在公共行政领域内，治理概念和理论的勃兴反映了国家统治和政府行政管理过程中所发生的变化与转向，正如Gerry Stoker 所说，治理所指乃是统治方式的一种新发展，其中公私相互之间乃至各自内部的界限均趋于模糊，治理的本质在于其所偏重的统治机制并不依靠政府的权威或制裁，而是依靠多种进行统治的、互相影响的行为者的互动［13］。也恰如Gerry Stoker 所预见，与治理自身展现出的适应、学习和实验特征一样，治理的理论也在发展和演化。在我国，经济转轨和社会转型呼唤着新型公共治理体系的出场，现实需要和理论发展的两相耦合，成就了中国治理研究和实践的热潮。世纪之交，以俞可平为代表的学者们即开始积极引介治理理论，从理论解读、适用性探讨到各种具体公共问题的治理研究，治理理论正走过一个逐步深入的中国化过程。党的十八届三中全会将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，使得治理超越了政府、市场和社会等次级体系，与整个国家和民族的基本制度与发展道路相联系。由此，至少在全面深化改革的历史任务期内，治理实际上构成了解决公共问题的规范性思路。

（二）“新治理”：缘起、内涵与理论谱系定位

本文所提“新治理”专指美国约翰·霍普金斯大学教授Lester Salamon 提出的“新治理”理论，该理论缘起于Salamon 对美国福利国家实践的观察。他注意到一个现实悖论：在1930年代罗斯福新政以后福利国家的扩张时期，美国志愿部门在规模和范围上得到了前所未有的发展；而在1980年代里根改革的福利国家缩减时期，志愿部门却经历了非同寻常的经济紧张。美国背景下福利国家的实际发展方式是政府增长与志愿部门扩张同步进行，传统的“志愿部门与政府关系的冲突观”对此无法提供合理解释。进一步的发现是政府和志愿部门在公共服务供给上存在着伙伴关系，通常是政府提供资金并指明方向，非政府的其他机构提供服务并拥有一定的自由裁量权，由此形成了一个庞大而复杂的“第三方治理”模式，这种模式不仅扎根于美国历史，也广泛存在于当代美国和许多其他国家的实践中，并在1970年代以来日益强化和显著［14］。

对“第三方治理”模式的关注和考察，还延伸出“全球结社革命”和“志愿失灵”等相关概念和理论，在此基础上，Salamon 整合提出了“新治理”理论范式。该理论范式具有两点定义性特征：一是以“治理”为标志，强调解决公共问题的核心在于“协作性”，即对政府和各类第三方组织协同解决公共问题、追求公共目标的依赖；二是以“新”为标志，强调解决公共问题的重心在于政策工具，即承认政策工具的扩展所带来的管理和组织挑战，并以一种更连贯的新方式来处理。为了联系并区别于既有经典公共管理理论，Salamon 列举出了“新治理”包含的5 个重要概念（见表 1）。总结起来，Salamon 认为“新治理”就是“关注当下解决问题的多种工具，以及活跃在这个过程中的多个组织”。具体而言，通过将政策分析和公共管理的分析单位转移到政策工具上，公共政策执行中嵌入的政策工具特点将得到凸显，在公私部门不同角色定位的组织网络中，政策工具将对政策执行结构产生深远影响，公共管理的特征也将发生从指挥控制到协商说服、从强调管理技能到强调赋权技能的转变［15］。

表1 “新治理”理论与经典公共管理理论的关注点差异［15］

尽管Salamon 未曾言明，但通过理论内涵的解读，尝试在理论谱系中为“新治理”定位具备了可能性。实际上，在“新治理”的两项定义性特征中，“协作性”对于组织网络、公私合作、协商说服和赋权技能的强调，与当前治理的流行概念是完全吻合的。“新”的关键在于其对分析单位的处理，通过将关注重点聚焦在政策工具上，“新治理”实质上继承并发展了政策执行学派的分析进路。1970年代兴起的政策执行学派基于政策失败的现实，提出政策分析的重点应当从政府的科层机构转向具体项目，强调要关注项目目标并加强项目管理。依循这一思路，“新治理”将分析单位进一步下沉到项目使用的政策工具层次，即使政府项目千差万别，但其使用的政策工具却是相对有限并具有共性的。另外，政策工具也决定了哪些主体将参与项目以及如何在其中发挥作用。就此而言，政策工具的选择将影响到政策项目的最终结果［15］。因此，无论是在分析层面还是实际层面，政策工具都成为开启政策分析的一把理想钥匙。可以形象地说，“新治理”为治理理论的繁茂树冠嫁接了政策执行的工具根茎，由于这种“操作化”的取向，“新治理”理论能够在政策问题的实际土壤中扎根结实。

（三）“新治理”的工具视角及其应用于居家养老服务政策分析的适切性

Salamon 为政策工具提供了一个基础性的描述定义：政策工具是一种可辨识的方法，通过它集体行动得以被调动起来解决公共问题。在《政府工具：新治理指南》一书中，Salamon 探讨了直接政府、政府企业、政府支持企业、经济规制、社会规制、政府保险、公共信息、矫正税、收费、可交易许可证、合同承包、购买服务合同、拨款、贷款、贷款担保、税收支出、福利券和侵权责任共18 种政策工具。政策工具定义及分类所隐含的“新治理”分析进路在于：为了解决公共问题，工具调动起同时囊括政府和其他机构的制度化集体行动，即政策工具形塑了不同参与者的组合和职责关联模式，也为理解政策执行和政府运作提供了一条重要线索。

在推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，治理成为分析和解决公共问题的规范性思路。相比“统治”，治理作为实现一定社会政治目标的手段，是一种偏重于工具性的政治行为，更多地体现着工具理性［16］。“新治理”理论聚焦于政策工具分析的“操作化”取向，尤为典型地体现了这一点。将其应用于居家养老服务政策的分析，至少具有以下两个层面的适切性：首先，居家养老服务作为一项基本的老年社会福利政策，构成了社会治理的一个重要面向，探讨居家养老服务政策的“新治理”，符合改进社会治理方式、激发社会组织活力等社会治理体制创新要求。其次，居家养老服务政策的执行中，已基本形成了在政府主导下，以社区为依托，社会各方面参与，共同治理的中国特色老年福利发展模式［17］。在这种模式中，政策工具往往发挥着串联各方主体的粘合作用，由此切入，不仅拥有广泛的实践基础，也能为居家养老服务政策的探讨提供不一样的视角。

三、居家养老服务政策的执行：湖北省X市政策工具选择与组合的案例分析

2016—2018年间，依托承接全国老龄办、湖北省民政厅和武汉大学社会保障研究中心的相关研究课题，笔者所在研究团队围绕湖北省居家养老服务发展的相关问题进行了实地调研，范围涉及武汉市②、黄石市等6 个地级行政区域。本文的案例分析与呈现即是以此为基础作出的。在方法论意义上，作为一种综合性的研究思路，案例研究已被证明“适合探索难以从所处情境中分离出来的现象”。在评估研究领域，案例研究也被广泛用于“解释方案实施过程与实施效果之间的联系”［18］。对“情境”的关注和强调使得案例研究遵循一套与统计抽样法完全不同的案例筛选标准。就本文掌握的情况看，在居家养老服务政策执行中，相比其他地级行政区，X 市在下辖的3 个县级行政区域内分别呈现出了3 种既相互区别又有所联系的政策工具组合模式，这为进一步探讨居家养老服务治理的“情境”因素提供了很好的城市样本。我们遵从案例研究的“差别复制”思路，选取X 市作为分析案例。

（一）湖北省X市居家养老服务的政策工具类型

综合调研情况来看，湖北省X 市在居家养老服务政策执行中使用到了多种政策工具，主要包括：直接政府、拨款、政府企业、购买服务合同和福利券等③。这些政策工具主要是因应居家养老服务有关法律法规、政策文件的条款规定和意见指导，是在居家养老服务政策体系划定范围内作出的有限选择。回顾有关居家养老服务的法律法规文本和政策文献，都能找到涉及这些政策工具的相关规定。

1.直接政府

直接政府是通过政府公务员来提供或者取消物品与服务的供给。2008年1月，全国老龄办联合国家发改委等九部门下发《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，这是关于居家养老服务的首个专门性中央政策文件，其中提出各地政府应在“区、街道（乡镇）和社区（村）建立居家养老服务中心、站点”，负责本辖区居家养老服务的实施和管理。通过政策的逐层贯彻落实，这种三级管理体制代表的直接政府成为居家养老服务政策执行和服务供给的主要工具。

2.拨款

拨款是政府作为出资方给予组织（一般是公共或非营利组织）或个人的资金帮助。为了区别于直接政府或购买服务合同，拨款强调拨款方与接收方之间的关系相对松散。居家养老服务的资金投入，除了中央财政和省财政用于示范试点申报创建的专项资金投入外，通常是纳入到老龄事业、养老服务业投入中统筹分配划拨的。如在《关于全面推进居家养老服务工作的意见》中，关于政府资金的投入，只是原则性提出了“加大政府投入力度，合理配置资源”的保障措施；更为明确的规定见于有关养老服务业的宏观性、综合性的政策文件中，如《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》明确提出：“民政部本级彩票公益金和地方各级政府用于社会福利事业的彩票公益金，50%以上要用于支持发展养老服务业，并随老年人口的增加逐步提高投入比例。”如同既有文献指出的，我国对居家养老服务有大量财政补贴，但这些补贴主要落到了诸如建设日间照料中心、购买老年健身器材等资产投入上，而在人工服务投入上的倾斜较少［19］。

3.政府企业、购买服务合同或福利券

第三方社会力量是居家养老服务政策执行中不可或缺的一环。《关于全面推进居家养老服务工作的意见》提出：“对居家养老服务中能够与政府剥离的服务职能都要尽可能交给社会组织和非营利机构去办，交给市场和企业去办”“采取多种形式，充分调动社会各方面力量参与和支持居家养老服务。”《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》等政策文件也就大力发展居家养老服务网络、鼓励民间资本参与的具体形式等提出专条意见。2014年8月印发的《关于做好政府购买养老服务工作的通知》，更是专门就政府购买居家养老服务、社区养老服务作出具体规范。如果说直接政府和拨款分别为居家养老服务政策的执行提供了组织体系和资金保障，那么在具体的服务递送上，企业、社会组织等第三方主体则是主要的具体执行人，他们的广泛参与形塑了各具特色的政策工具，X 市案例中主要包括了政府企业、购买服务合同和福利券。

政府企业是政府拥有和管理的政府机构，但它在法律上是一个独立的企业实体。在X 市的案例中，政府企业指的就是通常所说的“国有企业”，它在所有权的权属性质上区别于私营企业。购买服务合同本质上是一种协议，在该协议下政府出资指定私人组织向具有资格的“客户”群体递送服务，外部主体受益是购买服务合同区别于政府采购的关键特征。福利券则是一种补贴，它给予个人受限制的购买力以选择限定范围内的产品与服务。在Salamon看来，福利券与政府拨款、外包合同的突出差别，在于它给予公共项目的最终受益者（而非提供者）更多的控制权。

需要单独说明的是，在X 市的案例中，福利券和政府购买服务两种工具是难以明确区分开来的。一方面，政府通过购买服务合同，与自己择定的或居家养老服务信息平台上的第三方服务商确定合作关系；另一方面，政府向符合条件的老年人发放相应标准的服务券，作为具体服务提供时的结算手段。实际上，在第三方服务市场不发达的情况下，福利券并不能给予服务接受者更多控制权，现实中它只是起到支付结算凭证的作用，这一点通过查阅工作日志、现场检查或回访等“常规”手段一样可以做到。相比采用福利券带来的经济和管理成本，该工具的宣传价值可能要高于它原本的设计功效，考虑到这一点，本文将其作为购买服务合同的一部分，不另做单独的比较或论述。

（二）湖北省X市居家养老服务的政策工具组合模式

如同Salamon 所说，工具选择不一定是二选一的抉择，不同工具可以综合利用以产生联合效果。如果把政策视作为了同样目标或在相同领域所进行的一系列项目的集合，则普遍的现实是某项政策的执行、单个项目的运作往往综合运用了多种不同的政策工具，湖北省X市的案例就印证了这一情况。在笔者调研走访的3 个县级行政区域（市辖区XN 区、代管县级市HC 市和市辖县YM 县）内，政策工具的选择与组合模式各有不同（见笔者自绘图1）。

1.市辖区XN 区：直接政府+拨款+购买服务合同+政府企业

XN 区是X 市的中心城区，也是市委、市政府的驻地所在。XN 区历来是展示X 市居家养老服务工作的示范窗口，是第一批“全国养老服务社会化示范活动”示范单位、第三批“全国养老服务示范活动”示范单位。在居家养老服务政策执行中，XN 区采用了“直接政府+拨款+政府企业+购买服务合同”的政策工具组合。首先，在区民政局下专门建立起了“区居家养老服务指导中心—街道居家养老服务中心—社区居家养老服务站”的三级管理体制，并在街道层级以公益性岗位的形式配备管理人员，薪资由财政拨付。其次，拨款主要针对两个方面：一是以代金券的形式对符合标准的辖区老人发放居家养老服务“送时补贴”，按老人具体情况的不同分为50 元/月、100 元/月、150 元/月三个档次，这些代金券可在第三方服务商提供服务后直接用于结算；二是资助社区居家养老服务中心或站点的建设，对于社区居家养老服务站点，财政给予4 万元/个的标准投入建设经费，并根据年度检查和运营情况，分别给予各1 万元的奖励或运营补贴。最后，具体服务递送方面，XN 区则是通过购买服务合同的形式安排政府企业来生产和提供。2011年，借助“全国家政服务体系建设试点城市”的拨款，X 市成立了“X 市JC 家政服务网络有限公司”，其母公司是事业单位控股的国有企业；2012年4月，X 市和XN 区市区两级的民政部门与JC 家政服务网络有限公司达成合作，成立了“96580 居家养老服务中心”，借助这一信息平台接入第三方供应商，上门提供居家养老服务。

2.代管县级市HC 市：直接政府+拨款+购买服务合同

HC 市是X 市代管县级市，在居家养老服务工作方面与XN 区存在相似之处，也有自己的特色。相似之处主要在于拨款方面，HC 市的拨款主要也是投入到发放居家养老服务代金券和资助社区居家养老服务设施建设上，只不过代金券发放、设施建设的补助标准存在数字上的差异，如HC 市居家养老服务代金券按老人具体情况的不同分为40 元/月、80 元/月、150 元/月、200 元/月四个档次。不同之处在于，HC 市通过购买服务合同形式整合了直接政府、民营企业，成立统一品牌的标准化居家养老服务管理递送系统——“温馨家园”。实际上，“温馨家园”就是社区层次的居家养老服务站，HC 市通过公建民营的形式，将全市城区所有的社区居家养老服务站委托给“湖北XT养老服务公司”，统一进行专业化、标准化运营管理，例如在外观上，所有社区居家养老服务站都在主体建筑显著位置统一标配“温馨家园”文字和“HC 居家养老服务图标”。代表直接政府的“市居家养老服务指导中心”和“街道居家养老服务中心”对“温馨家园”履行监督考评职责。具体服务供给和递送方面，一是依托HC 市民政局和“湖北XT 养老服务公司”合作建设的居家养老服务信息平台，为服务对象建立档案、收集需求或服务回访；二是依托“湖北XT养老服务公司”自有的家政团队和护理团队，为服务对象提供具体居家养老服务。

3.市辖县 YM 县：直接政府+拨款

图1 湖北省X 市居家养老服务政策工具组合模式：XN 区、HC 市、YM 县

YM 县是X 市的市辖县，在居家养老服务政策执行上主要依靠“直接政府+拨款”的政策工具组合。直接政府方面，YM 县并没有成立居家养老服务“中心—站点”的专门管理条线，而是依靠民政部门的既有结构，通过“县民政局—乡（镇）民政办公室—社区居家养老服务站/农村日间照料中心”来开展居家养老服务工作。拨款方面，从资金投向来看与前述两个案例并无区别，主要的资金仍然是用于居家养老服务站点的资产投入；对站点运营、服务提供的投入则相对较少，且表现出一定的随意性。由于政策资源和养老服务市场发育不足，YM 县无法通过购买服务合同引入第三方提供较为专业化的居家养老服务，这一工作只能依靠社区居家养老服务站或农村日间照料中心自行承担。在调研团队走访的XD 社区居家养老服务站，除了对服务站内托管的两位“五保”老人支付相应的服务费用外，政府对居家养老具体服务递送的拨款占比较少，居委会只能综合部分收费、部分社会捐赠等多种渠道筹集服务资金，采用自雇服务人员或低龄服务高龄的互助养老等多种方式供给服务。

（三）湖北省X市居家养老服务政策工具类型选择与组合模式的政治分析

选择政策工具去解决公共问题并不是简单的技术性操作，而是对内在于政治过程之中的价值的复杂平衡，此即Salamon 所说的“政策工具选择中的政治”。借用比较政治文献的现有理论框架，他提出了影响政策工具选择的五个因素：观念、机构、利益、个人和国际环境。本文呈现的湖北省X 市居家养老服务政策执行案例，展示了政策工具选择与组合的丰富现实，借助Salamon 提出的分析框架，联系“中国式政策执行”“中国政府运作机制”“中国特色政策创新模式”等相关的讨论，能够对湖北省X 市居家养老服务政策工具选择与组合的政治动因稍加总结分析：

1.机构的核心作用：“科层治理”的现实

机构对政策工具的选择具有偏向性，这与机构的历史、积累的关于各工具效用优劣的经验、成员所接受的组织培训等有着多方面的联系。在湖北省X 市的案例中，3 个县级行政区的居家养老服务政策工具组合模式都存在一个共同的核心：政府机构的作用。“直接政府+拨款”为居家养老服务政策的执行配备了基本的组织结构和必须的政策资源，无论是作为“示范窗口”，还是天平另一端鲜为人知的边远地区，都要借助这一基本内核来完成政策目标（或仅仅是工作任务）。这一事实，可以与既有文献中关于中国政府运作或政策执行的相关讨论联系起来。“压力型体制”“层级性治理”“行政发包制”“运动式治理”“政府共谋”“政策执行阻滞”等诸多名词术语都可以纳入这一主题之下，用以反映中国政府运作和公共政策运行生动多样的现实。描摹、比较和评判这些现实早已超出了本文的能力范围，但以往的相关讨论无疑在某种程度上支持了本文的这一发现：无论我们多么向往或在多远的未来迈入“治理”所昭示的公私合作、协同共治的美好时代，但以科层体制运作模式推动对政策的贯彻执行，实践国家对社会的管理仍然是当前最大的现实。

2.观念的普遍影响：“治理”理念的勃兴

观念和意识形态也影响着政策工具的选择。Salamon 就指出，在美国，由于对政府行政权力存在着根深蒂固的怀疑和防范，政府实行政策项目经常不得不以极为迂回的方式进行，表现在政策工具选择上，就是“综合拨款和外包比直接政府工具更受欢迎，经济刺激与抑制比规制更受欢迎”。比较起来，中国在政治文化的历史土壤上与美国存在着根本性的差异。有学者指出中国历史上国家政权的基本特点是中央权威一统而治［20］，在这种权威体制之下，中国传统政治文化是近于依附型的［21］，诸如“父母官”这样的称谓就是一项最好的例证。然而新中国成立以来的政治发展无疑正在改造传统政治文化的这种特征，尤其是国家治理体系和治理能力现代化目标的提出，标志着政治现代化转型途中的一个重要节点，“治理”由此成为了解决公共问题的规范性思路。“市场能办的，多放给市场。社会可以做好的，就交给社会”［22］，这句经典表述可以说是“治理”最为直接简洁的一个脚注。在湖北省X 市的案例中，XN 区、HC 市都通过购买服务合同的工具引入外部主体，共同承担居家养老服务的生产和递送；YM 县之所以没有采用同样的动作，很大程度上不在于“想不想”的主观意愿，而在于“能不能”的客观条件限制。可以这样说，只要是政策资源允许的情况下，地方政府都愿意适当采用科层体制之外的“时髦”工具。例如，在市场发育条件不足以支撑其优点发挥，甚至可能带来额外管理成本的时候，“代金券”这一工具仍然被采用，这不能不说是“治理”所标示的观念影响之结果。

3.个人的自主努力：“试点”“示范”盲区下的适应性调节

个人的影响在政策周期每个环节都能找到例证。例如在政策议程设置阶段，“政策企业家”就在汇聚问题、政策和政治的多个源流以冲开政策之窗方面发挥着不可或缺的作用［23］。从政策工具的角度来理解，个人对政策工具选择的影响表现在“政策企业家”同时也是“工具代理人”，他们力图保证工具在有效性和政治可行性之间达到最佳平衡。湖北省X 市案例展现的现实稍有不同，个人作用并不表现在主导政策工具的选择过程上，而是突出体现为在政策工具选择有限的情况下，个人如何发挥影响以完成政策目标。在YM 县，由于政策资源的限制，居家养老服务政策只能借助直接政府（民政部门的既有组织结构）和拨款（有限的资金）两项工具来推动，缺少了其他政策工具引入的第三方支持，基层工作人员发挥的作用显得尤为重要。在YM 县XD 社区，由于社区党支部书记的支持和推动，社区居家养老服务中心不仅通过各种形式解决了资金和服务人员短缺的问题，还在全省率先开展了“日间照料中心提供夜间住宿”的尝试，考虑到这一举措带来的成本和可能的风险，其实现与基层干部的自主性努力是分不开的。

近十余年的学术讨论中，以“试点”为代表形式的政策试验一直被认为是具有中国特色的政策创新模式，有学者认为这种“分级制政策试验”，即通过分散试验和中央干预相结合，有选择地将地方试验整合进国家政策当中的政策制定机制，是改革开放以来助推中国经济快速发展的重要因素［24］。本文案例则指出了这一主题有待关注的另外一面：伴随“试点”“示范”而来的特殊授权、政策优惠和财政支持，实际上创造了一个试点地区与一般地区相区别的“双轨制政策结构”［25］，在理论关注聚焦于它如何加快了政策创新和政策扩散的同时，位于“盲区”的一般地区如何克服倾斜不足，作出适应性调节以完成政策目标、工作任务，至少应当受到理论研究同等的关注。

4.资源和利益：理解模式分野的两条线索

对机构、观念和个人三个显著要素之影响条分缕析之后，理解湖北省X 市居家养老服务政策执行现实的两条线索渐趋明晰起来。恰如丁煌教授所言：政策执行活动是人们在资源稀缺的环境下进行的，趋利避害又是人类共有的本性，资源稀缺性假设和理性逐利人假设应当是政策执行问题研究两个最为基本的理论前提假设［26］。湖北省X 市的案例准确印证了这两项假设，政策工具组合模式的具体形态实际上正是在资源和利益的交织影响下形成的，对此可以结合一个简要的概念图示来加以说明（见笔者自绘图2）。

图2 “XN 区—HC 市—YM 县”政策工具组合模式变化概念示意图

（1）政策资源“差序格局”现实下政策工具可选空间的差异

“差序格局”是费孝通先生用以描述传统中国乡村社会人际关系格局的提法［27］，就形式而言，湖北省X 市三个县级行政区域在政策资源占有上同样表现出了规整的“差序格局”。作为X 市政治、经济中心的市辖区XN 区，多重“示范”身份为其匹配了从国家到省市的多层资源；代管县级市HC 市则一直将居家养老服务作为政府民政部门的工作亮点加以打造，虽然国家和省级层面匹配的资源不多，但HC 在组织体系、财政资金和政策注意力方面的资源投入亦相对充足；相比前两者，市辖县YM 县处于政策资源梯队的末尾，不仅没有建立专门的组织条线，资金划拨上也相对不足，而且表现出了一定的随意性。由此，政策资源占有量形成了“XN 区—HC 市—YM 县”这样一个从高到低的差序梯队，处于梯队前列的XN 区、HC 市，充足的政策资源给予他们更大的政策工具选择空间，在“直接政府+拨款”的科层体制运作之外，他们能够通过购买服务合同引入政府企业或是私营企业分担服务供给职能；远离中心的YM 县，由于政策资源的限制，则只能借助科层体制来执行居家养老服务政策。

（2）执行主体利益损益考量下政策工具“行政吸纳”程度的差异

如果说资源因素能够提供XN 区、HC 市在政策工具数量上显著区别于YM 县这一事实的部分合理解释，进一步理解XN 区和HC 市在政策工具性质上的区别则要借助另一线索——利益。如前所述，同样是购买服务合同，XN 区引入的是政府企业，HC 市则完全交给私营企业运作，其间政策执行主体的利益损益考量发挥了主导性的影响。政策执行主体的行为从根本上说是受一定利益驱动的，他们往往在政策执行的“灵活性”环节进行利益“过滤”的动作，由此产生政策执行的多种现实面貌［28］。在湖北省X 市的案例中，利益“过滤”就具体表现为政策工具选择的差异上。同样是由于从国家到省市的多层“示范窗口”身份，XN 区的居家养老服务工作明显处于上级政府和社会大众的注意范围之内，使得其成效与政府部门工作绩效、领导人个人政绩乃至地区形象等现实利益的联系尤为紧密，因此政府更愿意将其纳入自己的控制之下，相比私营企业，利用政府企业更能达到这一效果。当然，这也要部分归因于XN 区此前就有这样一家政府企业存在。相比之下，HC 市“包袱”就小了很多，偏离关注重心给了它更大的自由度，加上效率比较优势的考量，选择由私营企业统一运营就能够解释得通了。在这里，XN 区和HC 市政策工具组合模式的差异，部分印证了学者们提出的“行政吸纳社会”“行政吸纳服务”现象，即由于利益损益考量的不同，政府可以选择支持市场或社会主体，也可以选择对它们进行“功能替代”，由此在政策工具选择时产生“行政吸纳”程度的差异［29-30］。相比起来，XN 区政策工具组合的行政吸纳程度就要高于HC 市。

四、结论与讨论

从1990年代前后开始风行于西方社会科学界，到世纪之交国内学界开始的积极引介，从理论解读、适用性探讨到各种具体公共问题的治理研究，治理理论正走过一个逐步深入的中国化过程。党的十八届三中全会将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，使得治理超越了政府、市场和社会等次级体系与整个国家和民族的基本制度与发展道路相联系，也在实际中构成了分析和解决公共问题的规范性思路。在众多关于治理的理论建构中，Salamon 提出的“新治理”理论尤为强调“操作化”取向，通过为既有治理理论的公认内涵“嫁接”政策执行的工具根茎，“新治理”理论为分析、解决实际公共问题提供了极具适切性、操作性的切入视角。

居家养老服务作为一项基本的老年社会福利政策，构成了社会治理的一个重要面向，也基本形成了政府主导下，以社区为依托，社会各方面参与，共同治理的中国特色老年福利发展模式。现实情况下，政策工具在居家养老服务政策执行过程中往往发挥着串联各方主体的粘合作用。面对居家养老服务实际暴露出来的、包括供需失衡的结构性问题，充斥于既有文献的各地实践的微观具体问题，以及由基于“互联网+”的“智慧居家养老服务模式”、基于“医养结合”的“健康居家养老服务模式”等新模式、新形态日益提出的新问题，应用“新治理”理论提供政策工具框架加以分析，不仅拥有广泛的实践基础，符合改进社会治理方式、激发社会组织活力等社会治理体制创新要求，也能为既有文献提供视角方面的增益。

通过对湖北省X 市居家养老服务政策执行过程的个案解剖发现：X 市居家养老服务政策的执行综合运用了直接政府、拨款、政府企业和购买服务合同等多种政策工具，三个不同县级行政区在政策工具的类型选择和组合模式上又有所不同。Salamon 提出的影响政策工具选择的五个因素：观念、机构、利益、个人和国际环境，在X 市的案例中都有直接或间接的体现，正是多种因素的综合作用形塑了X 市不同县级行政区政策工具选择与组合的具体模式形态，其中既有机构的核心作用（“科层体制”），也有观念的普遍影响（“治理”理念）和个人的自主努力（“试点”“示范”盲区下的适应性调节）。资源和利益，即政策资源“差序格局”现实下政策工具可选空间的差异、执行主体利益损益考量下政策工具“行政吸纳”程度的差异，则构成了理解模式分野的两条具体线索。本文可能的局限是与案例研究方法的特点相联系的，对于X 市案例考察所得出的结论无法即刻推而广之，但本文的目的也仅止于通过“解剖麻雀”为此提供归纳的一个“节点”。对政策工具选择组合模式影响因素的探讨，与“科层治理”“政治文化”“试点”“差序格局”和“行政吸纳”等经典主题产生了广泛联系，可以如此理解：“新治理”理论提供的工具视角，为观察居家养老服务政策执行提供了一个棱镜，从中可以折射出中国背景下政策执行、政府运作等诸多方面的多彩现实，本文所观察到的也只是其中很小的一部分，更多内容、更深入的探讨仍有待于未来的进一步研究。

注释：

① “居家养老服务”的提法见于2008年1月29日全国老龄委办公室印发的《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，“居家社区养老服务”的提法见于相对近期的文件，如2017年2月20日国务院印发的《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》，本文统一采用“居家养老服务”这一提法。有关探讨还可参见，陈友华：《居家养老及其相关的几个问题》，《人口学刊》，2012年第4期，第51-59页。

② 武汉市是全国15 个副省级市之一，在行政区划类别上，副省级市仍为地级市。

③ 需要指出的是，对现实中的政策工具进行全面分类并为其中的每一类别提供清晰定义存在着难以克服的困难，至少就政策工具而言，现实和理论之间并非“一一映射”的规整对应关系。本文在此所列并不能完全涵盖X 市居家养老服务政策工具运行的全部事实，出于理论抽象的需要，本文仅关注现实表现较为明显有限的几个政策工具类型。文中所列各项政策工具具体定义皆参考：莱斯特·M.萨拉蒙：《政府工具：新治理指南》，北京大学出版社2016年版。