我国贫困农民发展权法律保障现状成因及策略重构——以精准扶贫实地调研为进路

梁岩妍，张 媛

（1.河北师范大学 法政与公共管理学院，石家庄 050000；2.北京中公教育集团，北京 100080）

一、精准扶贫调研中H省X县贫困农民发展权之实地考察

党的十九大报告中明确指出：脱贫攻坚战取得了决定性进展，六千多万贫困人口稳定脱贫，贫困发生率从10.2%降到4%以下。但脱贫攻坚任务依然艰巨。对H 省X 县的200 户贫困农民进行调研发现，其中有40 户是子女上学导致贫穷，有40 户是因年老或生理缺陷而无劳动能力以致贫穷，有20 户是因旱涝等自然灾害所致贫穷，有16 户是缺技术导致贫穷；最主要的还是疾病导致贫穷，多达84 户，占调研总数据的42%（见图1）。然而这些仅仅是致贫的表面因素，究其根本，是对农民在政治、经济以及社会等方方面面的权利保障不足，特别是农民发展权的保障机制亟待完善。

图1 致贫原因图

（一）贫困农民的政治参与受限

公民的政治权利，是指公民依法享有参与国家政治生活，管理国家以及在政治上表达个人见解和意见的权利［1］。结合本次调研，本文认为农民政治参与度低主要表现在两个方面。

一是在政策的制定过程中农民参与度不高，政治诉求表达不畅。H 省X 县Y 村村主任李某提出：“帮扶政策的制定，没有村民直接参与。村民参与的少，接受起来难，实施起来就更难了。”精准扶贫，是结合贫困地区和贫困农民的具体情况，帮助其开发经济、发展生产、摆脱贫困所制定和实施的一项帮扶政策。在政策的制定过程中，国家政策制定机关通过分析、调查和研究从而将特定的社会利益输入到政策之中，形成一套完整的扶贫措施。但贫困农民未能较好地参与政策的制定，自身对该政策的实际期许和完善建议无法顺畅表达。作为农民发展的政治基础，政治参与和政治表达受限在很大程度上限制了农民发展权的实现。

二是在政策的实施过程中农民监督权有所缺失，政府扶贫工作缺位。调研中发现，许多农户手中的扶贫手册存在少填漏填现象。部分农户反映，驻村工作队并没有真正驻在村里，也很少到贫困农户家中慰问，有结对帮扶流于形式的现象［2］。据了解，很多工作组是由县里某单位的三两职员组成，大部分时间仍在单位工作。与此形成鲜明对比的是某村的帮扶小组是省内某高校的老师，他们长期在村子里与村民同吃同住，切实了解村里情况，有充足的时间和精力来解决村里的贫困问题，这也是走访的村子中村民满意度最高的一个帮扶小组。精准扶贫的实施需要精准监督的保障，纪检监察机关对扶贫工作实行全过程、全方面的监督，旨在为精准扶贫工作的顺利开展保驾护航。同时，作为精准扶贫的对象，广大贫困农民对于扶贫政策的实施效果最有发言权，但在政策实施过程中，农民却很少行使自己的监督权，这体现了政府工作的某种缺位。

（二）贫困农民的经济权利保障缺失

根据法学最基本的理论——权利与义务相对应的原理，公民的经济权利能够得到保障，主要依靠国家机关履行职责，无论是资金支援，还是教育培训、政策引导，都需要政府积极作为。但在实施过程中，资金使用不合理、教育培训流于形式、政策引导不到位等问题突出，贫困农民的经济权利难以得到有效保障。

其一，扶贫政策引导不到位。“政策很好，但落实到老百姓头上，效果却大打折扣”，调研中某村干部如是说。政策制定中原则多、细则少，政策之间的衔接存在交叉和空白，是造成政策引导不到位、政策实施效果衰减的重要原因。“电商扶贫”希望利用创新的“互联网+”信息通信技术平台，打破贫困地区的市场地域局限，开拓广阔的线上市场，将受限的贫困地区资源进行整合，从而发展经济，实现脱贫致富。然而，实践中的“电商扶贫”却缺少实质操作内容。

其二，扶贫资金使用不合理。扶贫资金，是一项为支持贫困地区经济发展而设立的财政专项资金，其宗旨在于“扶贫”，这就确定了其投向应是“雪中送炭”，但现实使用中仍然存在“优亲厚友”的现象。此外，部分村子在实行帮扶措施时，直接给予现金补贴，发放兜底资金，使贫困户收入超过贫困标准，造成“虚假脱贫”，扶贫缺乏长效机制。此外，还会使部分受利贫困户产生一种以贫为荣、因贫得利的错误认识，导致其躺在政策的温床上，不积极脱贫。

其三，教育培训流于形式。大部分贫困村都是一家一户的个体农业生产模式。受技术水平和地理环境的限制，农业生产的产量较低，再加上农产品市场价格不高，农民获得的微薄收入很难与日益增长的物价相适应。而且，其抗风险能力较低，甚至有土地贫瘠、水利设施不完善的地区仍存在着靠天吃饭的情况。农民缺乏一个稳定的收入来源，存在因灾返贫现象。“扶贫必先扶智”，农民就业的最大阻力即缺乏科学文化知识。所以应当开展教育培训，提升贫困农民就业技能，进而拥有稳定的收入来源，实现脱贫致富。但在实际的扶贫工作开展中，对于教育培训的投入力度不够，培训的开展多流于形式。

（三）贫困农民的社会保障不完善

社会保障，是指国家对社会成员在年老、疾病、伤残、失业、遭受灾害、生活困难等情况时，依法给予物质帮助的制度。一般包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置等［3］。贫困农民的社会保障，离不开国家建立健全相关制度，并由国家机关保障实施。但其中还存在不完善的地方。

第一，贫困农民就业保障不足，失业救济缺失。依据《失业保险条例》规定，农民工若与用人单位建立了稳定的劳动关系，用人单位就应该为其缴纳失业保险费。若不缴纳，农民工可以向社保经办机构请求救济。而现实中，许多农民科学技术和文化知识比较欠缺，在从事工作时，就只能依靠出卖自己的劳动力，且绝大多数农民工在劳动中常存在工作超时、工资过低、工作不稳定，又没有医疗保险和失业救济的现象，在自身权利受到侵犯时不能寻求有效的救济。走访中农户李某就反映道：“本来在村子里的一个五金厂打工，但是由于环境政策，工厂停工3 个月了，3 个月内家里没有任何收入。”失业保障的缺失可见一斑。

第二，农村医疗卫生条件较差，医疗制度实施不力。为完善医疗卫生服务体系，提高基层医疗卫生水平，农村地区推行卫生室标准化建设。关于卫生室的标准，规范化要求500 人以上的村子不低于60 平方米，且诊断、治疗、药房三室分开。在走访的10 个村子中，有8 个村的卫生室是按照要求新建的，但其室内药品种类和数量远远不能满足实际需求。此外，新型农村合作医疗制度，是“政府组织引导，农民自愿参加，大病统筹为主”的医疗互助共济制度，旨在防止农民“因病返贫”“因病致贫”。实践中，制度实施最大的障碍就在于农民参保率不高以及合作医疗基金缺乏统一管理和有效监督。

第三，农村养老保障水平较低，教育资源相对匮乏。我国城乡二元制的发展模式，于养老保险上的体现是城乡养老水平相差较远。在贫困户退出机制中，对于既无劳动能力又无任何收入的老人，只要其子女具有赡养能力就符合脱贫标准，予以退出。但如果出现子女不赡养老人的情况，老人依然生活困难，仅靠每月微薄的养老保险实难保障基本的生活需要，不能实现脱贫。此外，资源配置和公共服务的城乡分配不均，使得农村的教育资源严重匮乏，尤其是优秀的教师资源缺乏。为整合教育资源，提高办学质量，农村的许多学校进行了合并重组，一些小的乡镇甚至只在乡镇上设立一所小学和初中，离校路途遥远的学生就只能寄宿在学校，这样无形之中加大了农民的教育负担。为缓解贫困户子女上学困难，由教育厅和扶贫办牵头实行的“三免一补”扶贫政策，能够有效帮助困难学生解决学费、住宿费等费用支出问题。然而，由于宣传工作不到位，许多学生并不知晓此项助学政策，更没有享受这项待遇，已交学费不能及时得到返还。

二、贫困农民发展权保障缺失之成因管窥

农民发展权，其实质并不在于一项项具体的经济、政治、文化和社会权利，而在于赋予农民与其他个人、群体同等地参与经济、政治、社会和文化发展并享有其成果的发展权利［4］。其中，可以从两个方面理解：一是指农民发展权不仅仅指经济发展权，同时还包括了政治、社会、文化、环境等各个方面的发展权。二是指农民发展权是一项母体性的权利，它不仅仅是对农民经济、政治、社会和文化权利的简单综合，而是能够促进农民平等公平地参与国家经济、社会、政治和文化活动并且享有发展成果的一个高度抽象的概括［5］。由此我们可以看出，农民发展权的缺失是造成农民贫困的主要原因。发展权从本质上来讲是弱势群体发展的权利，而在我国最大的弱势群体就是农民。发展权包含方方面面，在经济、政治等方面制约着农民的发展，同时这种制约会影响农民享受经济、政治、文化等方面的成果，如果严重的话就会造成贫困的出现。阿玛蒂亚·森在《以自由看待发展》一书中曾提到，发展的最终目的是实现自由，而自由又是进一步发展的必要阶段。关于自由，他提出了“可行能力理论”，即一个人的“可行能力”是此人有可能实现的、各种可能的功能性活动组合［6］。而通过实地调研可见，我国贫困农民发展权的保障形势不容乐观。在政治、经济、社会保障等方面都受到了一定程度的制约。

（一）政治参与制度不健全

农民有着自己在民主政体下的政治权益，有政治参与、选举投票、表达不同意见、选择立法和行政人员的权利等［5］。作为农民表达自己利益主张、实现自身发展的一种重要方式，政治参与在实现农民发展权方面起着至关重要的作用。然而X 县贫困农民的政治参与情况并不乐观，在精准扶贫过程中政府责任缺失和农民表达机制不健全等问题突出。虽说农民拥有政治参与，如投票等一系列的权利，但是在现实生活中又有多少农民真正参与进去。有不少农户的投票、签字是他人代替。可见，贫困农民的政治发展权受到了一定限制。主要体现在以下两个方面：

第一，农民利益表达机制不健全，诉求表达不畅。在扶贫政策的制定以及实施过程中，贫困农民能够充分表达自己利益需求的情况比较少。一方面是因为农民主体权利意识淡薄，政治参与积极性不高；再加上农民长期以来有“多一事不如少一事”的生活理念，遇事惯于明哲保身，被动接受。没有主体权利意识做基础，广大农民很难积极主动地参与到政策制定以及实施监督中，以表达自身的利益需求。另一方面是因为权益表达机制的不健全使得农民的表达受到限制。受农村和农民个人的现实情况所限，他们亲自参与政治的可操作性不强，常常需要寻找一个有能力的组织来代替其表达自身的利益，而在现实生活中，农民自己选出的村民代表，由于受其自身素质和利益关系的影响，话语表达十分有限。

第二，政府责任缺失，公共服务职能不健全。“责任政府是法治理念在公共行政领域的体现。”［7］现代政府的基本职责就在于提供公共服务、保护公民权利。而在实际生活中，却存在着政府责任缺失的现象。当今的“贫困”已经逐渐从衣不遮体、食不果腹的“绝对贫困”发展到基本解决温饱的“相对贫困”；从缺乏必要的物质财富的“狭义的物质贫困”发展到就业、健康、教育、社会参与等基本权利缺失的“广义的精神贫困”［8］。但是对贫困农民的公共服务，政府供给相对不足，与农民发展的需求存在矛盾。而且，政府在公共服务资源的分配上也存在着许多不合理的现象，如资源相对集中于城市，而在农村的公共服务中所能利用的资源则相对有限。

（二）经济条件不充分

经济条件指的是个人分别享有的为了消费、生产、交换的目的而运用其经济资源的机会［6］。良好的经济条件是贫困农民生存与发展的坚实基础，是其进行生产与生活的物质保障。然而在农村中，由于地理环境和农民自身条件的限制，现实情况常常不容乐观。

首先，农民收入较低且来源不稳定。农民的主要经济收入来源于土地，春种秋收，除了满足自己生活所需外，将剩余农产品进行市场交换。这种收入往往不稳定，经常是靠天吃饭，若今年风调雨顺就能有一个好的收成，若今年灾害频发则收成锐减。一些贫困农村还受技术条件限制，农产品产量低下，与大规模机械化农业生产相比，竞争力明显不足，市场价格也受到严重影响。再者，农民文化水平不高，缺少专业的工作技能，只能从事一些极其辛苦的工作却得到极低的回报，付出与收获的比例不相协调。

其次，生活收入较少，入不敷出。贫困农民拿着微薄的收入，却面临着不断攀升的物价，特别是在教育和医疗两大方面，许多脱贫户存在着“因学返贫”“因病返贫”的现象。不仅在城市中，农村的父母也十分重视孩子的教育，倾其所有为孩子创造一个更好的学习条件，认为上学是走出大山、走出贫穷的最佳路径。国家为帮扶贫困户子女顺利升学毕业，出台了大量减免、补助政策，但仍有许多费用需要自己投入，贫困农民子女的教育支出仍然较多。在医疗方面，我们在调研中了解到新型农村合作医疗为农民买药看病减轻了很大的负担，但对基本药物目录以外的药品不予报销，医药费的结报比例最高70%，且每人每年度补偿金额累计最高为2 万元。而且，我们发现只能在定点的医院就医才能报销。如果病情严重，需要去大一点的医院，所花销的医药费是不能够报销的，这些都得老百姓自己承担。同教育扶贫措施一样，不予报销的医疗费用仍然给贫困农民带来了较重负担。

（三）社会机会不平等

社会机会是指社会教育、工作、保障等方面的机会，它们影响个人享受更好的生活的实质自由［5］。在过去很长一段时间内，受政策等因素影响，我国城乡之间发展不均衡，并由此形成了制约社会协调发展的二元结构。“不合理的公共资源的配置导致了社会成员能力的差异，在市场经济的竞争中，他们面临极大的机会不均等，并不得不接受不公平竞争的一系列后果。”［9］这些教育、工作、保障的机会缺失，使农民的发展受到了很大的限制。

首先，在外务工的农民就业机会不平等。就业是解决个人生存和发展的重要内容，只有通过付出自己的劳动，才能获得相应的收入。收入是农民发展的基础，有了最低的生活保障，才能更好地去发展自己的事业，开阔自己的眼界。然而作为贫困农民，他们的就业机会并不平等，在激烈的社会竞争中，他们在非农业生产领域很难找到合适的工作；即使勉强就业了，也大多从事一些非常辛苦收入却较低的工作。不仅工作时间长，工作的危险性也很高。在二元的就业形势下，贫困农民自身缺乏文化知识和工作技能，并且很少有接受就业相关技能培训的机会，被束缚在收入较低的底层劳动力市场之中。据调研中的农民工反映，他们的工作多是同村的人或者亲戚介绍的，工作期间大多没有签订劳动合同，工作稳定性差，且没有相关的劳动保障，很难和当地市民享受平等的待遇。他们当中有好多是在城市里打零工，今天有工作了就干，明天没工作了就面临着失业。正是这种不稳定的因素，才导致农民的贫困，并且很难在短时间内走出贫困。

其次，农村教育、医疗、养老等社会保障水平较低。教育、医疗、养老等健全的社会保障体系能够帮助贫困人口应对危机，为最终实现脱贫致富提供支持。然而我国农村的社会保障体系尚不健全，城乡之间还没有实现均等化。在外务工的农民，需要在当地城市就医时，即使参加了新型农村合作医疗，也不能享受城市医疗的待遇，只能自己支付就医的费用。60 岁以上的农民，尽管有养老金兜底，但是我们不难发现，其每个月实际获得的数额，是远远不够的。所以在调研的时候，我们也发现了60 岁以上的老人还在外地打工，不打工根本就不能够生存。此外，国家的部分扶贫政策，在基层实施中也存在着一些问题，例如政策落实不到位或者实际实施时违背了政策制定的初衷，扶贫效果打了折扣。

三、贫困农民发展权保障之策略重构

贫困农民发展权的实现，首先要加强农民的政治参与度，强化政府保障制度；其次，在经济上要开展产业扶贫，使企业的发展带动扶贫事业的发展；最后，要有法律上的依据，不仅要在《宪法》中为这一权利提供最高效力的保障，更需要制定专门的《农民权益保护法》进行最直接的保护。此外，贫困农民发展权的有效落实，更需要各方共同发力，特别是政府要在扶贫工作中发挥充分的领导和带头作用，承担起行政机关的职责，组织农民参与技能培训以提高社会竞争力。同时，作为发展权的享有主体，农民自身也要积极参与到扶贫与技能培训工作中，为改善自身现状努力。

（一）构建责任政府，提高农民参与度

农民发展权的保障是一项长期而系统的工程，不可一蹴而就，需要社会各方的通力合作，而政府应首担其责。党的十八届六中全会明确指出，要继续深化行政体制改革，通过改革实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变。加大政府对农村的财政投入，政府在社会成员之间分配人财物等社会资源时应坚持公平正义的基本价值理念。通过政府在经济上的支持和鼓励产业扶贫的发展，我们能看出自2011年以来我国的贫困人口和贫困人口的发生率在逐年下降，贫困人口从 2011年的 12238 万人 下降到 2018年1660 万人，贫困人口的发生率也从2011年的12.7%下降到2018年的1.7%［10］（如图2 所示）。

图2 2011—2018年中国农村贫困人口和贫困发生率

1.构建责任政府

责任政府作为现代政治文明的象征，是实现民主宪政的必然要求。政府是国家的行政机关，行使国家的行政职权，故其在行政过程中要准确定位自身角色，适时转变自身职能，将公共服务和社会管理作为主要职能，变“管理型政府”为“服务型政府”。此外，还应积极实现行政管理体制的创新，实现“有限政府”到“责任政府”的转型，行政行为公开透明，公共服务主动有为，做好市场经济的“守夜人”，为实现农民发展权营造一个适宜的政治、经济以及文化上的良好环境，确保政府真正成为“想群众之所想，急群众之所急，谋群众之所求”的责任政府。

2.健全运行机制

加强考核督导，健全精准扶贫监督机制。政府要加强督导检查，严格落实精准扶贫，完善脱贫攻坚考核监督制度［11］。鼓励第三方评估的进入，听取客观的评价，提高精准扶贫的决策水平。第三方评估的进入，能广泛听取群众意见，表达人民群众的想法。与此同时，第三方评估能够不受外界的干扰，独立做出判断，并且是在人民群众的监督下开展工作的，可以展示政府扶贫工作的真实一面［12］。建立健全精准扶贫的监督机制，有利于扶贫事业的发展，使政府扶贫工作在阳光下运行。同时也能让人民群众清楚地了解到扶贫工作落实的情况。

3.提高农民政治参与度

提高农民政治参与度，让农民真正的当家作主。政治参与度是农民表达自己利益主张、实现自身发展的一种重要方式，政治参与在实现农民发展权方面起着至关重要的作用。可以专门设置一个扶贫委员会，由村民自己组成。让村民参与扶贫工作的投票、决策，强化村民参与公开化，不断听取群众意见，要避免独断专行的行为。像投票评议等环节，就可以让村民参与进来，对驻村干部的行为进行全方位的监督。不仅可以确保投票评议的公平公正性，还可以使人们群众都加入进来，提高农民的政治参与度。

（二）增强农民技能，开展企业经济扶贫

1.开展技能培训

想要达到“两不愁，三保障”，要通过产业发展、稳定就业来保障收入达标。要充分发挥主观能动性，提高自身的积极性，努力脱贫致富。对于缺乏内在发生动力的贫困人口，要先“扶志”。扶志就是扶思想、扶观念、扶信心，提高贫困人口的生存、生产、发展能力。用文化扶贫使其树立正确的观念，同时也要引导这些人通过自己的劳动去获得报酬。［13］例如H 省D县为了引导贫困但缺乏劳动能力的农民去劳动，让他们通过简单的劳动，比如扫地、擦桌子等，去换取积分；积累的积分，可以在本村的爱心超市换购自己所需的物品。此举充分调动了人们劳动的积极性，激发了贫困人口脱贫致富的观念。

对于有劳动能力的农村贫困人口，要想在2020年实现全部脱贫，应当结合具体的实际需求，依据不同行业、不同职业对其从业者所需基本技能的要求，组织农民开展职业技能培训，有针对性地提高农民的劳动技能，培养农民自身的发展能力，为其在社会主义市场经济中的发展提供可持续动力。

企业在组织开展技能扶贫培训时要做好各项准备工作。培训前，应对扶贫对象的就业期望和培训需求进行精准调研，以期做到客观真实。根据贫困劳动力的培训愿望、就业创业愿望和市场需求，具体问题具体分析，有针对性地量身定制各类切实可行的技能培训计划。通过采取培训课堂、交叉培训、技能考试等形式，实施定向和就地培训，做到有的放矢，按需施教，精准培训。同时安排考察组定期针对培训开展情况进行实地监督和现场指导，提高培训品质，增强培训成效，真正提升受训劳动者技能水平，增加其转变为真正意义上技术工人的可能性。一定技能培训的开展，可以促进新生代贫困农民的可行能力的提升。学得一门技术，他们就能够抓住发展的权利和机会，从而实现脱贫、致富。

2.完善企业扶贫

开展农村扶贫，实现农民发展，既要追求扶贫效果实现的速度，更要注重扶贫工作开展的质量，实现长远发展。这就需要完善企业参与扶贫开发的共赢机制，全方位调动企业参与扶贫的积极性。可以在政策上对企业扶贫给予大力的优惠支持，例如企业对贫困地区作出捐赠，则可在后续的企业所得税征收中抵扣部分税款。此外，在资金整合、捐赠项目冠名、荣誉称号等方面制定相应的优惠政策，鼓励企业积极参与社会扶贫。例如恒大集团在对口帮扶贵州毕节市大方县脱贫工作中，投入了30 亿元的无偿捐赠扶贫资金、187 人的扶贫工作团队，通过开展产业扶贫、异地搬迁、吸纳就业、发展教育和为特殊困难群体生活提供保障等举措，帮扶了18 万贫困群众。这发挥了大企业的资金、技术、市场、管理等优势，在帮扶措施中让山区贫困群众加快实现脱贫致富［14］。实际上，在部分贫困地区中，多年的扶贫攻坚措施带来的投资需求效应、消费需求效应逐步明显，贫困地区的人口红利、政策红利进一步释放，成为企业发展新的经济增长点。这也让企业看到商机，乐于参与到农村扶贫工作中来。同时，政府也愿意帮助企业带动农民的发展。例如H 省X 县为进一步拓宽贫困人口增收渠道，加快贫困人口脱贫致富的步伐，政府做引导，企业每带动一户贫困户的发展，就会享有1万元的扶贫贷款，按照年利率给政府利息，并且每年给予贫困户不低于400 元的受益分红。同时企业受政府和社会的监督，保证了产业扶贫的透明性。政府的支持，不仅仅能带动贫困人口的脱贫致富，还能促进企业的发展。

3.用好文化资源

党的十九大报告提出，要坚决打赢脱贫攻坚战，“输血”不如“造血”，脱贫攻坚要把着力点放在产业扶贫上。产业扶贫更要注重文化产业的发展，让文化产业成为国民经济支柱性产业。这不仅能够实现文化强国，推动国家经济飞速发展，更能够促进我国扶贫事业的发展，实现真脱贫。

文化企业应通过实地调研了解当地文化产业发展情况，深入了解地域文化特色，立足地方文化资源现状，制定科学合理的文化资源利用规划，努力实现结构合理、特色鲜明并与日益发展的文化市场相适应。如X 县A 村探索建立了“政府+企业+农户”的新型文化产业扶贫模式，政府、企业、农户三方合力发展文化产业，将农业产业开发、地方文化旅游和休闲养生度假有机结合，使文化旅游和产业扶贫完美融合，扶贫工作由“输血”走向“造血”，实现了扶贫工作的一劳永逸。作为文化产业发展的主力军，企业应创新利用地方文化资源、发展特色文化产业、助力精准扶贫［15］。

发展文化产业，不仅带来了企业的经济收益，更带动了沿线农民的收入增长。如贵州省毕节市的水西古城发展旅游经济，当地农民自家手工缝制的彝族服装以及手工艺品等十分热销，农民也因此得到了实惠。农民应保护好当地独特的文化资源，在企业的帮助下建立特色鲜明的文化产业园区，不仅使地方文化走向全中国乃至全世界，更使得自身收入有了稳定保障。农民应主动参与到文化产业发展中来，担当文化发展的内在动力，实现文化发展依靠农民、文化发展为了农民。

（三）完善法律体系，加强法律、社会保障

法随时变，是法律不断发展和完善的一种规律。社会在不断进步，法律就需要不断完善以适应社会的发展速度，规避法的滞后性。法律体系，以国家强制力为保障，其建立和完善，将为贫困农民实现自身的发展权提供最强有力的支撑。

1.纳入宪法规制

列宁曾如此强调人民权利在宪法中的地位：“宪法就是一张写着人民权利的纸。”宪法最能体现国家保障人权的现状，同时也最能保障人民权利得以实现。在我国，《宪法》赋予了人权极为重要的地位，在第三十三条第三款中明确规定“国家尊重和保障人权”，这体现了我国对基本人权的尊重和保护。然而，我国宪法中却并未直接规定发展权的内容，“只能从规定其他具体人权形式的宪法和法律规范中才能勉强推导出发展权”［16］。作为一项基本的人权，宪法中应当明确规定发展权，而非在其他权利的法律规定中进行推演，否则会“形成了发展权在应然宪法中的优位性和在实然宪法上的空位性之间的矛盾，以及从非基本人权出发去推导出基本人权的逆反现象”［16］。因此，保障农民发展权之最强有力的方式，就是将发展权作为一项基本人权直接载入宪法，为此后相关法律体系的健全和农民发展权利的保护提供宪法上的指引和基本的原则。

2.完善配套立法

我国《农业法》在“农民权益保护”一章中虽有专门条款对农民权利予以保障，但在具体的实践中仍缺乏可操作性，需要制定配套的行政法规、部门规章和其他规范性文件来予以细化和补充。如美国在1933年颁布《农业调整法》之后，又进行了相关法律体系的完善，形成了以农业法为中心，涉及农民组织、农民教育、农业生产、农村社会保障等方方面面的配套立法一百多部。为更好地保护农民发展权，国务院等有关国家机关应该根据法律条文的明确规定，对其中不具有操作性的原则性规范或概括性规定予以细化，制定法规、规章和其他规范性文件来保证该法律的有效实施，加强法律、法规及规范性文件的衔接和配套，从而发挥法律体系的整体功效。

制定《农民权益保护法》。在《宪法》关于权利原则性规定的指引下，结合我国农村发展现状，制定出一部专门保护农民这一弱势群体的法律是符合我国扶贫、发展的现实需求的。农民发展权保护有了专门的立法和配套的实施制度，才能实现农民发展的稳定和持续。关于《农民权益保护法》的具体内容设计，可以划分为总则、分则和附则三部分。总则中，将保障农民合法权益作为立法的目的，并将立法的原则予以规范列明，为立法的后续开展提供明确的方向性指引。分则部分应就农民权益的各个方面进行详尽的具体规定，并就农民发展权的保护中基本原则、权利的内容、保护的程序、法律责任以及相应的法律救济等方面设置专章规定，并在各具体制度中做到紧密衔接。附则部分针对农民权益保护中以及《农民权益保护法》具体实施过程中的相关技术性规定作出法律上的规范，使得该法成为一部体系更完整、逻辑更严谨的法律。

3.优化社会保障

在教育方面，政府应大幅提高对农村教育的财政投入，完善配套教育设施，引进优秀教师资源，整合教师队伍，提高教师整体水平。追求城乡教育的公平，合理配置教育资源，改善城乡二元结构，统筹城乡教育发展，实现城乡教育齐头并进。在医疗方面，政府应结合具体实施情况，适时调整新型农村合作医疗相关政策，提高新型农村合作医疗的筹资水平，完善政府对农村医疗的补助标准，提高农村医疗卫生的保障水平。最终实现农民吃得起药，看得起病。在养老方面，改革农村社会养老保险制度，实现适龄农民积极参保，确保符合规定条件的老年农民能够按时足额领取养老保险金。同时，协调政府养老、社会养老和家庭养老三者之间的关系，实现老有所养、老有所依。提高教育、医疗、养老等社会保障水平，方能实现贫困农民的有力发展，最终实现农民发展权。

四、结 语

党的十九大报告再一次明确提出“坚决打赢脱贫攻坚战。确保到2020年，我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫，真脱贫”。争取脱贫攻坚最后阶段的胜利，政策扶持只能“治标”，而“真脱贫”的实现更要依靠农民自身内在动力的提高。农民发展权的保障为精准扶贫、精准脱贫注入新鲜血液，提供永续动力。要完善农民发展的法律保障机制，为实现农民发展提供法律依据；要发挥政治优势，强化脱贫攻坚责任制，确保扶贫工作有效开展；要革新文化理念，催生“脱贫者光荣”的脱贫理念，克服“等靠要”的思想，努力实现自己动手、脱贫致富。

为了完成脱贫攻坚任务，2019年的中央一号文件围绕着“三农”问题展开，其中第一项内容就是“聚力精准施策，决战决胜脱贫攻坚”。稳定实现“两不愁三保障”，推动落实脱贫攻坚的基础和保障。咬定既定脱贫目标，就应落实已有政策部署。坚持现行扶贫标准，全面排查解决影响“两不愁三保障”实现的突出问题，确保贫困人口在吃穿，教育、医疗、住房上有所保障。加强脱贫监测，进一步压实脱贫攻坚责任，落实最严格的考核评估，精准问责问效。［17］

着力解决突出问题，提高农民的政治参与度，让扶贫事业在人民群众的视线下，受人们群众的监督。建立健全精准扶贫的运行机制，加强政府、第三方监督，广泛听取群众意见，促进政策的公平公正。注重发展扶贫产业，着力解决就业、风险保障不足等问题，提高贫困人口参与度和直接受益水平［18］。政府应激励并保障文化企业和贫困农民之间的合作，确保企业依法享受政策优惠、农民可以依约获得收益，实现脱贫致富。坚持就业帮扶政策，“授人以鱼不如授人以渔”，不仅仅要扶贫也要扶志。使其用自己的双手去创造财富，而不仅仅是等待政府的救济。坚持扶贫与扶志相结合，加强贫困地区职业教育和技能培训。建立健全相关的法律法规，使农民的权益在法律下受到保障。为了更好地保护农民的发展权，要出台相关的法律法规。落实基本医疗保险、大病保险、养老保险等多重保障措施，完善乡村卫生服务，确保贫困人口基本医疗需求［19］。我们还要从精准扶贫工作的实际出发，兼采各地区扶贫发展之长补己之短，通过学习借鉴，制定适合自己的扶贫计划，有效发挥优势和总结以往经验，走出一条符合中国特色的脱贫致富之路。