江西省“放管服”改革：缘起、困境及其优化路径——基于合作治理的理论视角

文 李彦娅 冷普林（..南昌大学，江西南昌 33003）

内容提要：自“放管服”改革全面提出以来，各省市在简政放权、优化监督与提供高质量的服务方面取得了巨大的成就，改革所带来的积极效应证明改革是推进国家治理体系现代化的有力武器。但是改革同时也面临巨大的挑战，以江西的改革为例：改革涉及主体问题突出、服务理念贯彻不彻底以及合作平台的非规范使用等。正是基于对江西“放管服”成就及其困境的梳理，援引合作治理理论，力求在政府和社会组织、企业、中介机构之间构建起合作关系，在培育合作主体、优化合作机制、健全合作制度、依托信息平台的具体实践中，破解改革遇见的难题，实现治理能力与治理体系的现代化。

一、“放管服”改革与合作治理的理论联系

（一）治理视角下“放管服”改革的提出及研究现状

改革是为了更好更快发展，推进国家治理体系与治理能力的现代化。从改革开放到2018年，中国经历过七次机构改革。七次改革都属于国务院机构改革，主要是改革行政体制。2018年党和国家的机构改革是第八次，这次改革涉及党政军群等机构的职能调整和机构整合，改革力度大、范围广、触及利益深，改革中遇到的困难和阻力都是空前的。［1］

深化“放管服”改革，推动简政放权，是党的十八大以来政府工作的重点之一。李克强总理在2017年的政府工作报告中指出，“放管服”是政府自身的一场深刻革命，要继续以壮士断腕的勇气，坚决披荆斩棘向前推进。机构编制部门要加力推进“放管服”改革，不断适应企业和群众的需求和期盼，努力提升企业满意度和群众的获得感。2018年6月28日，国务院召开全国深化“放管服”改革、转变政府职能电视电话会。会议总结了近年来“放管服”改革取得的成效，分析了当前存在的问题，部署了当前和今后一个时期深化 “放管服”改革的重点工作。这些部署对于加快政府职能深刻转变，促进政府治理体系和治理能力现代化，推动经济社会持续健康高质量发展，具有重要意义。

“放管服”改革被官方正式地提出以来，的确取得了令人瞩目的成效，但同时一些问题也在改革中逐渐浮现，在这种情况下，学者们逐渐热衷于从学理性的角度出发，审视改革。治理理论的运用便是一种典型。张定安（2016）认为深化“放管服”是构建现代政府治理体系的重要抓手，并提出相应的措施，以进一步推进“放管服”改革［2］；王雪梅（2017）将“放管服”改革放在国家治理体系语境中，分析了改革的维度与路径［3］；钟晓敏（2018）以教育的“放管服”为载体，基于大学权责清单制度的探索，给推进大学内部治理体系和治理能力现代化带来了一个全新视角［4］；刘潇阳、魏楠（2018）基于整体性治理的视角，探索了当前“放管服”改革存在的思想观念相对落后、条块分割依然存在、社会协同合作不足、“信息孤岛”等问题的解决方法［5］。虽然研究的细节有所不同，但是通过文本分析，可以发现，运用治理理论来应对改革遇到的困境已然不是陌生的话题。基于此，本文从合作治理角度重新审视我国“放管服”改革，力图通过合作模式使改革走出困境。

（二）合作治理的内涵

运用合作治理理论的前提是先要厘清合作治理理论的内涵，《韦伯斯特新国际词典第三版》（1986）把治理首先定义为“统治的行为或过程”或“政府”。治理同样也意味着“统治的官员、权力或功能”“被统治的状态”“统治的方式或方法”，或“统治制度”。治理理论的代表人物罗茨认为，治理是一种 “自组织网络”，治理的基本特征是:组织之间的相互依存；相互交换资源以及协商共同目的时网络成员之间的持续互动；互动以信任为基础，用网络参与者相互协商和认同的规则来调节；保持相当程度的相对于国家的自主性［6］。

在治理理论研究的基础上，学者们进一步提出了“合作治理”理论。在奥斯特罗姆看来，公地悲剧、囚徒困境以及集体行动困境的产生，无非是个体之间、利益集团之间利益博弈所产生的问题，而合作治理便是解决这种困境的方式；安塞与盖什对合作治理理论做出了经典定义，即“一个或多个公共部门和非政府部门一起参与正式的、以共识为导向的、审议的、旨在制定或执行公共政策或管理公共事务与资产的治理安排”［7］；O’Leary 等把合作治理定义为“控制那些影响私人部门、公共部门和公民团体联合决策和行为过程的手段”［8］；Evyen 等认为合作治理是“一系列用于确保合作伙伴关系和制度有效的协调和控制的活动”［9］；张康之给予合作治理的原则性规定就是不同于以往形式民主的一种新型社会治理模式，他认为合作治理是开放的治理，它超越唯一治理主体的理念，是对“政府治理，公众参与”模式的替换［10］。

虽然对 “合作治理”没有一个统一的认识，但存在一些相同的地方，我国学者蔡岚在对西方合作治理的定义进行梳理后发现有三个相同点:合作治理有一个集体的、平等的决策过程，每个参与者都应该具有做出集体决策的实质权力和反映其价值偏好的机会；合作治理倾向用协商的方法来解决跨部门问题，利益相关者们掌握公开的信息，进行平等的讨论，并相互理解；合作治理以共识为导向，有助于达成使各利益相关方都相对满意的决策。［11］

（三）合作治理与“放管服”改革的契合性

“放管服”改革，一言以蔽之，简政放权、放管结合、优化服务。改革是社会主义社会的自我完善和发展，这种改革并不总是一帆风顺的，改革也会遭遇困境与瓶颈，换句话说，改革不仅要克服阻碍现有政治、经济、文化、社会、生态良性发展的因素，同时也要突破在改革过程中有可能出现的瓶颈，而面临的困难有时候仅仅依靠政府的力量难以克服，这就需要借助外力来推动改革。在这过程中无形地就建立起一种合作关系，这种关系超越了传统的以政府为中心的合作关系，取而代之的是一种平等、对话的合作关系。放眼中国各省市在改革中遇到的问题，既存在差异，又有相似性——改革的最终目的是更好地提供公共服务，实现国家治理体系的现代化。

对于合作治理理论而言，该理论衍生于治理理论，是对“善治”与“良治”的继承与超越。合作治理强调治理主体的多元化并追求公共利益，这种治理模式在社区治理上经常使用。其实通过比较，可以发现，合作治理与“放管服”改革政策具有相当高的契合度：在追求导向上，合作治理以公共利益为导向，所追求的是实现公共利益的最大化；“放管服”改革是通过简政放权、放管结合最终实现提供更好服务的目标，实现公共利益；在行动原则上，合作治理主张的是多中心的治理，不是单中心治理。“放管服”改革在简政放权、加强监督方面都强调综合力量的配合，而不仅仅依靠政府力量就可以完成；在社会价值上，合作治理作为从治理中衍生而出的理论，其价值在于更好地治理社会问题，助推社会发展。“放管服”改革同样是为了促进社会的发展，推进国家治理体系和治理能力的现代化。

在思维导向、价值追求、行动原则上的相似性，将合作治理与“放管服”改革的关系拉近，使得两者拥有高度的契合性。的确，中国每个地方的改革都有自身的特殊性——所遇到的具体困难有所不同，但是同时又离不开一个相同点——改革的最终目的就是为了实现国家治理体系的现代化。合作治理在很大程度上又在促成这种现代化，相信借助合作治理途径，改革中的很多问题可以迎刃而解，我国也将距离实现国家治理体系现代化更近一步。

二、“放管服”改革运用合作治理的现实性

面对这场持久战，选择何种方式来解决所面临的困境有时候就是一个难题。在国家治理体系与治理能力现代化思想的指导下，可借助合作治理模式，通过政府与其他社会主体之间的合作来完成。但是这种合作绝对不是毫无根据的，而是建立在现实的基础之上。

（一）主体基础：治理主体的出现和成长

1.社会组织。在谈及合作治理主体产生时，首先应该界定其产生的社会根源——市民社会的成熟。市民社会最早由亚里士多德在《政治学》提出，是指围绕共同的利益、目的和价值上的非强制性的行为集体。通常而言，它包括了那些为了社会的特定需要，为了公众的利益而行动的组织，诸如指慈善团体、非政府组织（NGO）、社区组织、专业协会、工会。俞可平（1999）认为治理理论与实践之所以兴起其现实原因之一就是市民社会或民间社会的日益壮大，市民社会的公益性、非营利性、志愿性对公共事务治理具有不可忽视的作用。他们以“治理”取代“管理”，对中国当前的社会治理具有重要的借鉴意义。

成熟的市民社会大多通过一系列的社会组织呈现出来，它们以各种角色活跃在社会上，这种情况早已经不再是西方国家所特有的，而是随着时代的发展一直延伸到像中国这样的发展中国家。

这些以不同姿态活跃在地方各个领域的社会组织，早已成为不可忽视的一支社会力量。在公共事务活动中，政府单一主体的积极作为不一定最有效率，政府与社会公民有不同的功能特征，三者在公共服务领域中发挥各自的作用，并实现相互合作，优势互补，从而形成共同治理的互动关系［12］。成熟的市民社会，早已在政治、经济、文化等各个方面发挥了自己的作用，它们一方面要求政府赋予相应的权力，以维护独立、自主发展的可能性，同时也一定程度上避免了因政府独断可能带来的一系列弊端；另一方面，它们发挥集聚力量、整合资源的积极作用，在日常生活中，收集百姓的心声，将百姓反映的问题转变为团体的诉求，最终形成市民社会对社会的诉求，采取相应的政策改革措施，维护社会的发展或公众的正当利益。

现当下，在中国这个民主型的社会主义国家，社会组织正以积极的姿态发挥着应有的社会作用，它们支持、监督、制约国家政治权力、行政权力朝有利于社会多元主体的方向运作［13］。另一方面，社会组织与政府通过彼此之间的合作，来弥补各自存在的缺陷。就政府而言，存在政府失灵的问题，而社会组织则存在社会组织失灵的问题，两者在合作关系上是对等的，是伙伴关系。就当前改革存在的一些问题而言，主要集中在公共服务的供给方面，这些问题如果不借助其他主体的力量恐怕很难得到轻易的解决。社会组织与政府通力合作来解决一些问题早已不再鲜见，各种性质的社会组织的不断出现，无疑为合作治理提供了广泛的主体力量。

2.企业。对改革而言，企业既是改革中合作治理的主体，又是治理的客体，改革是否能够取得成功，在很大程度上受到企业的影响。在改革过程中，政府应该清楚作为市场主体之一的企业所需要的是什么，而做到这一点的途径便是和企业建立良好的合作关系，倾听企业的心声。当前我国的改革在构建企业的营商环境方面做出了巨大的努力，在大环境背景下，江西省在减免税收、政策扶持、市场准入等方面积极作为，为企业创造了前所未有的积极性。

企业反过来又推动改革的发展。企业依托政府政策，快速发展，同时承担了社会责任，服务社会。改革中，政府面临着信息不足的问题，在不完全信息情况下做出的改革措施，极有可能损害利益相关者的利益，使改革陷入困境。而企业与市场紧密接触，能够收集比较全面的信息，在与政府合作的过程中，将来自市场的信息反映给政府，以帮助政府作出科学的决策，促使改革高效进行。同时，在“放管结合”领域，企业又可以发挥自身的监督作用，监督为改革保驾护航，使政府权力在阳光下运行，同时保障参与治理主体的合法权益，真正做到提供优质便民的服务，实现改革目标。

3.中介机构。“放管服”改革情境下的中介机构是指政府部门开展行政审批时，要求申请人委托企业、事业单位、社会组织等有偿服务的机构。中介机构是政府职能转移的承接对象：对于发育较为成熟的市场而言，审批可以与政府职能部门脱钩而直接交给中介机构办理；一部分比较专业的、暂时无法交与市场办理的，则由审批部门所属单位开展中介服务。随着改革力度的持续加大，中介机构在审批的过程中发挥着越来越重要的作用，安全、环境评估等大量技术性服务被下放给行政审批中介机构。

其实作为政府转移权力的对象之一，中介机构不仅仅是发挥着提供服务的作用，其对于建立政府公信力以及架构政社关系的作用也不可忽视。正如前文所强调的，改革中的合作关系是由政府和社会力量之间构成的，政府公信力越强，合作治理才更有可能性。早在2016年，江西就颁布了《江西省人民政府关于衔接国务院清理规范一批行政审批中介服务事项的通知》，这使得中介机构提供服务有据可依，尤其是近几年来随着改革中的问题逐渐浮现出来，各地的审批机构、服务中心都加强了对中介机构的管理，明确中介服务清单、厘清权责关系、斩断利益关联，改变政府作为市场主体垄断权力并担当公共资源分配者的角色，重新回归市场在资源配置中的决定作用，这些举措对于改观政府形象，树立起政府的公信力起到了很大的作用。

与加强政府公信力的作用相似，中介机构也有利于增强政社联系。审批中介服务机构作为政府与市场间沟通的桥梁，在尝试构造“政府—社会”之间良性互动关系中发挥着助推器的作用，促使社会力量主动参与到与政府的合作中来，共同推进改革发展。在实际情况中，中介机构承担行政审批部门的部分资质认证、项目评估等职能，充当了政社关系转变的桥梁，帮助政府完成了职能的转变——从重审批转向重监管，真正做到为企业和群众提供公共服务、创造公共利益，提升了行政审批效率。

（二）理念基础：服务型政府治理理念的提出及其深化

按照人类社会的历史发展进程，我国学者将社会治理分为农业社会的统治行政、工业社会的管理行政和后工业社会的服务行政三种模式。统治行政是强调权治的社会治理模式，而管理行政则突出法治，二者都属于控制导向的治理模式。在人类进入后工业社会之际，社会变得高度复杂和高度不确定，以控制为导向的管理行政必然被服务行政代替。［14］与统治型、管理型政府不同，服务型政府理论明确提出社会治理的方向是建立一种合作治理的社会治理模式。服务型政府以服务、公正、公民本位为价值导向，实行开放式行政，主张德治与法治的结合。

党的十七大报告明确提出了 “行政管理体制改革是深化改革的重要环节”，要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，这也标志着服务型政府作为我国行政管理体制改革的目标正式确立；党的十八大在原有的基础上继续深入提出，要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。与传统管制型政府不同，我国服务型政府以公民本位为指导思想，以法治与民主为思想基石，力求实现社会公共利益最大化。在政府职能方面，服务型政府为社会提供良好的发展环境，以满足公共需要和公共利益；在政府特征方面，服务型政府坚持公正、法治、廉洁、高效，集多功能为一体。从政府宗旨导向考虑，服务型政府是人民的政府，其根本目的是为人民服务，受到人民的信任，必然要以优质的服务回报社会［15］。与服务型政府在我国的发展历程相呼应，我国机构改革步伐也在一步步向前推进。

服务型政府为合作治理提供了动力支持。民主法治的特征，为合作治理做好了理论的铺垫，为非政府主体在改革过程中建言献策打开了一道大门，使多元力量共同治理成为可能；服务公民的思想，让片面的绩效追求不再是政府的追求目标，与合作治理的价值倾向契合性，强化了合作治理的目标导向。总之，在“放管服”的背景下，服务型政府民主法治、高效廉洁、公开透明、为民服务的特征，为国家治理体系与治理能力现代化下的合作治理模式成为可能提供了强大的动力支持，使得合作治理成为现实。

（三）平台基础：信息技术及工作方式的创新运用

合作治理需要通过一定的方式实现，良好的合作平台为合作治理提供了基础保障。借助“互联网+”的方式，政府部门在改革过程中，充分利用互联网技术，设立专门的服务网站，实行门户开放。明确各种事项，对于能够公开的信息全部在网上公示，实现数据的共享。以“放管服”背景下设立的行政审批部门为例，网站主页一般包括概况信息、办事指南、政策法规、规划计划、工作动态、财经信息等各项信息，通过这样的合作平台，信息真正实现透明化，为合作提供了信息前提，也使政府以外的了解政府的工作动态，摒弃疑虑，达成共识。

在工作过程中，一些部门结合自身实际情况，实行创新，搭建具有特色的平台——工作会议报告。在会议上，邀请相关人员到场，聆听政府的工作报告，并征询有关方面意见，会后将有关内容整理成册，为今后工作的改进提供经验借鉴。主流媒体也是一种重要的平台，政府部门充分利用电视台、报纸等媒体，宣传政府职能转变工作，为工作推进营造良好氛围。平台的使用，除了具有为合作治理提供对话、协商、信息等重要的作用外，还有一个重要的作用就是实行监督。合作中，合作主体之间虽然是平等的关系，但这并不意味着不需要监督。事实上，监督是良好合作关系的有力武器。

三、江西“放管服”改革实现合作治理所面临的困境

很明显，由前面所述可以看出，运用合作治理模式来推动改革的确具有坚实的基础。但是，就当下而言，将合作治理与“放管服”相结合，同时也面临一定的挑战。

（一）改革涉及主体问题突出

“放管服”改革不是一场孤立的而是涉及主体众多的革命，任何一个环节的变动都可能对相关主体的利益产生影响。就江西省“放管服”改革而言，就面临着亟需解决协调好利益主体之间利益的难题，这种现象在行政审批局尤为突出。

在行政系统内部，对个人来说，工作人员利益受损，据《江西省发改委延时服务实施方案及操作细则》显示，江西省发改委从2018年12月11日开始实行延时服务，各县市的行政审批局也陆续实行延时服务。延时服务的初衷固然是好的，但是工作人员却没能得到相应的补贴，这给窗口工作人员带来了巨大的压力，因此延时服务也被当成是政治任务而被强制执行。对于部门来说，部门的利益也没有得到切实的保障。一些部门为了真正践行“一次不跑、最多跑一次”的服务理念，对于进驻审批大厅的全部事项实行审批文件直接给办事群众邮寄到手上的方针，但是目前的快递经费这块没有专项的财政资金，全部靠部门支付，随着日后工作量的增大，部门的压力会越来越大，长期以往，也会打击相应部门的工作积极性，成为改革的阻力。

中介服务机构的引入是为了分担政府部门的工作压力，为老百姓提供便捷的服务，也是实现简政放权的重要措施。但是由于政府中介组织拥有直接的管理权与支配权，无形之中使得中介机构具有了行政色彩，其角色也发生了变异——在价格等方面占据垄断地位。于是出现了诸如环节多、耗时长、收费乱、垄断性强、与审批部门存在利益关联等突出问题。一些行业协会和企业利用垄断地位高收费，一些在简政放权中获得权力的中介、市场主体利用其与政府的关系成为 “红顶中介”，蚕食改革红利［16］。

（二）服务理念的贯彻不彻底

改革是以公共利益为导向，提供优质的服务。但是，这些理念在改革的实际过程中并没有落到实处，甚至出现缺位的现象。在行政信息方面，上级（主要指省、市）审批部门具有较高的水平，掌握着丰富且关键的信息资源，凭借着信息优势，可以较高的效率处理好相关事项，而且这些部门也并不需要同其他部门共享信息即可高效完成自身职责。但是县一级的审批部门，由于技术等方面的原因导致数据信息的缺乏，在审批过程中往往就需要向有关部门请求获取数据权限，而有些部门以内部规定、保密等为由，拒绝信息共享，这最终也导致了工作效率的低下。这样的工作原则事实上是与改革的初衷相悖的，没能将公共利益摆在首位，大胆破除所谓的“门户之见”。

在权力的下放方面，地方政府对于一些本应该下放的权力不愿轻易下放。目前改革的很多的权力也仅仅是停留在市一级的政府部门，市一级政府作为地方政府的中间层级拥有其特殊性，相对于国务院和省政府的宏观调控，地市级政府往往承担了更加具体的职责。可以这样认为，地级市在接受来自上级单位的命令和权力的同时又承担着管理辖区县区级和更基层的乡镇级政府的任务。但是，对于关键性的权力多数不愿下放到基层和社会，这就无法形成市、县、乡的联动机制，从本质上做到简政放权，为民服务。

（三）合作平台的非规范使用

平台主要是通过围绕信息技术来开展的，它有利于实现信息的共享并达到监督的作用。但是，同时也必须清醒地认识到，“互联网+政务”的非充分化与非标准化运用使得一些问题无法根治。

在信息壁垒问题上，就目前江西省的改革而言，除了少数由省里主管的信息平台实现了标准化外，各地级市之间还存在很大的差异，并没有统一的规范。在行政审批改革方面，江西省大多其他行政审批局（或行政服务中心）各部门业务办理系统其他都是省统一管理的垂直系统，而非充分授权，在没有上级统一的安排部署下，很难实现与各层级政务信息系统对接，信息共享不能取得根本突破，互联互通难、信息共享难、业务协同难，尤其是市县两级、同级部门之间的信息在产生以及使用过程中往往处于割裂状态。这种问题绝不仅仅出现在个别的审批局，而是比较普遍地发生在各大审批局。以南昌市行政审批局为例，目前审批各系统专网仍然并行，据统计目前工商、人社、卫计、税务、民政、公安等部门均有自己的审批系统，审批系统多达20多个，且各系统在市级层面均未实现有效对接，数据之间互不共享，少部分先行的数据共享也需要从省级层面导入。

四、基于合作治理视角的 “放管服”改革优化路径

（一）培育合作主体，吸纳多元力量

党的十九大报告指出，要“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。构建“共建共治共享”的社会治理模式，这句话也在一定程度上启示社会治理的力量不仅仅包括党和政府，同时也应该将社会和公众的力量纳入其中。在国家大政方针精神的引导下，“放管服”改革也应该需要多方面的参与，这就需要培养多元的合作主体，同时合作主体的专业化也是不容忽视的。

传统的合作治理基本的形式是官民合作共治，而单个公民的力量比较单薄，在合作治理过程中所能够发挥的作用并不是那么明显，所以，在这里的合作伙伴是以群体的形式出现的，比如组织、企业等，它们由拥有共同目标的个体组成，对于这些力量应该鼓励、支持、引导，为它们的成长提供社会土壤。但是，仅仅培育而不是使用是不足够的，这也达不到最终的效果。应该培育与参与相结合，如果仅仅是停留在美国式的 “权力铁三角”的层面，那么这样的培育将毫无意义。在改革中，我们所倡导的应该是开放式的合作系统，在与政府的合作中构成府际合作、政府—企业合作、政府—民间社会合作、政府—企业—民间社会合作的合作形式，共同治理社会的改革，形成良性的互动。

首先，合作主体应该朝着专业化方向发展，这里以合作的主体社会组织为例。只有专业化的社会组织才能保证社会服务工作的专业水准，才能充分利用专业知识进行高效的合作；其次，需要努力向职业化方向迈进，通过培训和学习，将社会组织培养成职业的合作力量；最后，需要不断规范社会组织的运作，建立标准、规范的各项服务工作的流程，规范社工的具体服务行为，通过规范化发展，取得社区居民的信任和配合。［17］

（二）优化合作机制，释放改革活力

在对合作治理的研究与应用上，很多学者早已提出了应该建构相关机制的想法，后小仙（2011）认为合作治理的机制应当包括风险分担机制、利益分配机制、信任沟通机制以及冲突协调机制［18］；罗巍等人（2014）在河流的合作治理上，提出了构建信任机制、协商机制以及利益补偿机制来应对［19］；孙涛（2016）提出跨部门的合作治理，应该建立在组织机制、共享机制、动力机制、行动机制、协商机制、协调机制、权责分配机制以及工作规则机制的基础之上［20］。从他们的研究成果来看，合作治理的成功，应该是建立在完善的合作机制的基础之上。就江西省部分地区改革而言，虽已经有和非政府组织等社会力量合作，但是没有良好的合作机制作为配套措施而存在，这也使得其改革存在很大的问题。通过借鉴社区合作治理、跨区域、跨流域问题治理的经验，本文也构建起相应的合作机制（如图1所示）。

构建多元合作主体间的对话机制。对话机制指在治理过程中，合作主体以建立信任、加强沟通为目标，基于一种开放的心态进行面对面的对话，进而形成的一种固定的沟通机制［21］。依据权力谱系和市民社会的发展程度，可以将合作的方式划分为权威型合作和民主型合作两种方式，在“放管服”改革中，应该推崇的合作是后一种。而这种合作方式的特征不是权威—依附关系，而是民主—平等关系，平等关系的实质其实就是合作主体之间的对话。彼此之间平等的对话，是合作治理的前提条件；构建多元合作主体之间的协商机制，协商的目的是为了更好创造公共利益。在治理过程中，各合作主体充分发挥民主的作用，求同存异，高效实现治理目标；构建多元合作主体之间的信任机制，信任作为最重要的社会资本之一，在合作治理中发挥着至关重要的作用。没有信任，产生的合力便很微小甚至可忽略不计，这样的合作治理可能还无法达到单一的元治理模式下的效果；建立多元合作主体之间的共享机制，共享的客体是人力、财力、信息等各种资源。改革是一场长期而艰巨的任务，在一定的时期内，特定部门能够利用的各种资源是有限的，这就需要打破各种限制，建立共享机制，实现共享，达到共赢。

（三）健全合作制度，维护公共利益

合作机制的优化，为合作提供了动力前提，但是同时也要认识到仅有机制不足以保证成效。合作治理的过程涉及到很多的利益相关者，由于没有健全的制度，合作主体尤其是非政府部门人员很难做到积极地参与到合作治理中。所以，健全合作制度，是完成合作治理势在必行之举，合作制度主要包括法律制度和监督制度。

图1 合作机制（注：图系笔者自绘，仅以二元主体合作为例。）

在法律制度上，应该明确合作主体的权责，做到权责统一，避免权责不对等。当前在部门权责关系、审批制度、审批依据等方面都没有明确的规定，为此，加快建设法律法规显得更为迫切。在权责关系上，法律法规应该明确审批过程中的权责，保障审批人员的权益；在审批制度上，加快立法，加快研究出台办事管理办法和容缺办理的规范，为改革提供明确的法律依据。

监管制度与法律法规相辅相成。法律法规以条文的形式规定，法律法规不是万能的，这就需要健全的监管制度。“放管服”改革中“管”的环节也就是着重解决监督制度方面的问题。首先，将“内部监督”与“外部监督”相结合；其次，创新监管方法，充分利用大数据技术创新监管方式。法律制度为合作主体提供法律武器，监督制度让合作主体的权力在透明状态下运行。事前、事中、事后都有制度作保障，利益相关者能够得到切实的保障，改革所追求的终极目标——公共利益能够得到顺利的实现。

（四）依托信息平台，创新智慧治理

要真正实现“信息孤岛要百分之百打通，数据资源除涉及安全外要百分之百共享，网上办事要百分之百覆盖”的江西“放管服”要求，依托信息平台，创新智慧治理势在必行。正如前文所提到的，合作治理之所以可行，是建立在其平台的基础之上，也正基于这样的现实性，改革中的合作治理应该充分发挥信息化的功能，创新性地建立起智慧型合作治理模式。伴随着“电子政务”“智慧治理”“智能社区”“数字经济”的兴起，信息技术开始被广泛应用于政府改革、社会管理等公共领域，促使当代社会又开启了一次新的重大时代转型［22］。信息化技术平台之所以成为引人注目的创新，关键不在于这些信息平台的技术有多先进，而在于这些信息技术平台本身并不是单纯的电子政务或智慧城市理念层面的技术平台，而是很好地将信息技术的开发与基层社会治理实践需要有机结合，并使这些平台成为推动而不是阻碍基层社会治理创新的动力。［23］比如“赣服通”平台，“赣服通”的上线，极大方便了老百姓办理相关事项，针对退休职工老年群体社保认证问题，通过“赣服通”只要扫一扫就可完成认证，从根本上解决了老年人到现场集中认证的难题。江西同时还是全国首个将人脸识别技术应用于出入境的省份。市民通过“赣服通”在线预约、填表、缴费、“刷脸”查进度，效率提升50%，最快可3分钟办结。一方面，信息化平台的开发和运用使得政府将以更加快捷的方式为百姓提供服务，实现“百姓不跑，政府跑、信息跑”的政务效果。另一方面，信息技术也给合作治理提供了合作的场所，在信息技术的推动下，公民个体、企业、社会组织的需求和意见表达变得越来越频繁，也更加迅速和直接。借助现代信息技术，来自基层的需求都可以借助网络平台等技术无障碍传达到政府部门，真正打破信息孤岛，让合作治理在透明化中进行。