政府会计制度体系改革分析

邱光花

摘要：当前，我国政府会计改革正处于一个攻坚克难的阶段，加快推进政府会计制度体系改革不仅是会计行业一件大事，更是推进国家治理体系和治理能力现代化的使命所在。政府会计制度体系不仅要符合现代社会对公共资金即政府财政资金的管理要求，也是提升政府财政透明度，展现国家良好形象，融入全球化竞争的必然趋势。我们应将此项工作作为一项重要政治任务高度来抓。新《政府会计制度》面临着新的挑战，我们应该以新态度、新视角去审视对待所遇到一系列问题。本文着重分析了政府会计改革的背景和现状，对新政府会计改革施行过程中相关问题的进行了思考，分析了政府体系改革的趋势。

关键词：政府会计;改革;思路

一、政府会计改革背景

（一）我国会计历史沿革

我国新中国成立以后，政府预算会计大致可分为五个阶段：初级阶段政府主要以高度集中的统收统支方式开展活动，相关会计制度有1950年颁布的《各级人民政府暂行总预算会计制度》《各级人民政府暂行单位预算会计制度》等，确立了我国预算会计体系;逐步发展为1953年-1978年统一领导、分级管理方式，期间颁布了《地方财政机关总预算会计》《行政事业单位会计制度》，进一步体现了资金来源、资金运用和资金结存情况，以收付实现制记账法记账;改革探索阶段以“划分收支、分级包干”为主要管理形式，1984年颁布了《财政机关总预算会计制度》，并于1989年再次修订;改革全面展开阶段开始实行“分税制”，会计制度先后改革，相继出台了《财政总预算会计制度》《行政单位会计制度》《事业单位会计准则》等后期预算会计向政府会计转变，实行公共财政体制，会计制度在前一阶段的基础上进行补充完善，更加符合财政改革对会计核算的需求，提高了政府会计信息质量，统一了行政事业单位会计科目和报表。

（二）现行预算会计制度特点及缺陷

一是不能如实反映政府“家底”，不利于加强资产负债管理。科目设置不全，公共基础设施、政府储备物资、文物文化资产、保障性住房、基建账务等资产以及其负债长期游离于会计账簿之外。使用收付实现制记账，没有资金来源或到位不及时未付款，大量项目实施已形成实质资产、债务，未纳入账务核算反映。资产未折旧、摊销，有的固定资产或无形资产早已过了使用年限，未提折旧、摊销，账实不相符。由于管理不到位，资产账务系统、国资系统与单位实际资产互相之间数字打架;同一项债务存在账务系统、债务系统、实际债务互相数字矛盾等。

二是不能客观反映政府运行成本，不利于科学评价政府的运营绩效。资产不计提折旧、摊销，不计入费用，不反映运行成本。

三是会计制度各自独立核算、相互分割、不能形成一个有机的整体。行政事业单位多种制度并存，体系相对繁杂、内容相互交叉、总体口径不一，造成政府核算单位的会计信息可比性不高，缺乏会计核算基础和信息，通过汇总、调整等方式“生编硬造”编制的政府财务报告信息质量极低，不能提供信息准确完整的政府财务报告。

二、新政府会计制度改革现状分析

（一）新《政府会计制度》改革亮点

财政部2017年10月印发了《政府会计制度》，自2019年1月1日起施行。主要改革点是：“建立权責发生制的政府综合财务报告制度”。《制度》继承了历年改革的有益经验，相较于现行制度有以下几方面改革亮点：

一是有机整合了现行各项单位会计制度。《行政单位会计制度》《事业单位会计制度》和其他各行业事业单位会计制度的内容。确定单位会计要素包括财务会计要素和预算会计要素。在科目设置及报表中，不再区分行政和事业单位，也不再区分行业事业单位;在基本保留现行各项制度通用业务和事项的同时，根据改革需要增加了各级各类行政事业单位的共性业务和事项，进一步提高了政府会计信息的可比性。

二是完善了报表体系和结构

将报表分为预算会计报表和财务报表两大类。规定单位财务报表的编制主要以权责发生制为基础，预算会计报表的编制主要以收付实现制为基础。

三是创新“平行记账”核算方法

纳入预算管理的现金收支业务，在采用财务会计核算的同时进行预算会计核算;其他业务，仅需进行财务会计核算。实现财务会计与预算会计适度分离并相互衔接，全面、清晰反映单位财务信息和预算执行信息。

新政府会计制度设置了“长期待摊费用”会计科目，有利于单位按照权责发生制确定费用的归属期间，保证会计核算信息质量;设置了“预计负债”会计科目，遵循谨慎原则对因或有事项所产生的现时义务确认负债;增设“资金结存”会计科目，用于反映纳入部门预算管理的资金流入、流出、调整和滚存等变动情况;取消基建会计，将基建账相关数据并入单位“大账”;进一步优化了资产类、费用类、净资产类会计核算科目。增设“坏账准备”账户，采用备抵法对收回后不需上缴财政的应收账款和其他应收款提取的坏账准备金额;更加准确的反映核算单位财务现状，进一步提高了核算单位会计信息的完整性，提升了会计信息质量。

（二）政府会计制度改革的难点及挑战

1.制度顶层设计问题突出

（1）记账凭证设置的问题

记账凭证上必须同时反映双分录---（不允许将财务会计和预算会计凭证分离）

（2）会计科目设置的问题

财务会计设置经济科目（不到底层---如商品服务费用）、成本项目设置;预算会计同时设置功能和经济科目（到底层---如水费、电费）。

（3）项目账设置的问题

首先，项目管理设置在预算会计，财务会计不设置;其次，项目账与资金账不一致（部分业务预算会计不进行账务处理）

（4）其他应收款的问题

往来款跨年会影响当年预算支出，资金账与项目账余额不一致

（5）预算会计体系问题

预算收入科目：贷方登记实际收到的收入，借方登记预算收入控制数。预算支出科目：借方登记预算支出数，贷方登记预算支出控制数。

2.对财务会计人员提出了新的挑战

政府会计制度的实施带领财务会计工作走上新篇章的同时，也对财务会计岗位工作人员提出了新的挑战。一是需要行政事业单位财务会计岗位人员具有更高的财务素养及知识储备，不仅要以首付实现制核算预算会计，同时还要以权责发生制来核算财务会计。但实际工作中很多核算单位会计人员在原岗位固守多年，对新的会计制度接纳度吸收内化效率较低，尤其是思维模式固化、年龄偏大的老同志。二是从以往单系统、单核算、单报告转变为双系统、双核算、双报告新制度下，财务会计人员工作量将剧增为现行的两倍，实际工作中，很多基层单位会计人员业务素质本就一般，高素质的财务人员更是短缺。以上财务人员面临的挑战很可能制约新制度的实际落地执行效率。

3.现行财务软亟待更新

政府会计制度的具体核算规则是通知嵌入到会计核算信息系统的财务软件进一步体现的。目前在用的大部分财务核算系统无法实现平行记账功能，技术支撑不足，需要大量的人工整合与调整。新政府会计制度实施后，财务报表，会计信息等对软件系统的要求与依赖性更大，建立既符合单位发展和实际需求又契合会计制度对高质量会计信息的要求的会计信息化处理平台，提升政府工作效率，是政府部门面临的一大挑战，否则政府会计制度体系改革会显得“走不通”“转不动”。

三、政府会计改革趋势分析

建立具有中国特色的政府会计准则体系和权责发生制政府综合财务报告制度并逐步快速推进。加入成本、管理信息，在过程中齐头并进，渐渐实现“四位（政府预算会计、政府财务会计、政府成本会计、政府管理会计）一体”的会计模式，将深刻推动政府会计的深水区改革和预算绩效目标的实现。强调收入与成本的配比以及整个政府的财务报告，平衡财政收支，提升政府的运作能力，加快推进我国政府会计制度与国际接轨。

一项制度的改革不会是一下就能完成的，它不仅仅是现行人们学习新会计制度做账的方式，还有以前的制度中的会计资料的统合与新的制度的交接，更要关注改革后出现的很多后续问题，所以这些都注定了我国政府会计的改革是一个由浅入深，慢慢发展的过程，通过一次又一次的新法规的颁布逐步形成满足我国政府工作的需求、具有中国特色政府会计准则体系和政府综合财务报告体系。

参考文献：

[1]應唯，张娟，杨海峰政府会计准则体系建设中的相关问题及研究视角[J].会计研究，2017 （6）：3-7，94.

[2]袁蓓.试析我国政府会计改革及其未来趋势[J].企业文化，2012 （04）：151.