新《著作权法》中新闻版权条款合理性评析

彭桂兵 周婉情

摘 要：有关新闻版权的立法始终致力于保护著作权人的合法权益、鼓励新闻作品的创设和传播，但其保护和传播的效率有待考究。2020年11月11日，最新修订的《中华人民共和国著作权法》正式发布，并将于2021年6月1日起实施。基于法经济学的理论对新《著作权法》中的保护客体、新闻作品的归属以及新闻版权的限制三方面进行分析，可以得出以下结论：不受《著作权法》保护的客体由“时事新闻”修改为“单纯事实消息”，可以使社会福利得到有效改善;规定新闻版权由新闻单位享有，体现了立法者对新闻单位内部利益关系失衡的考量，但应当合理发挥契约功能，允许作者与新闻单位约定在先;数字媒体版权市场仍然具有市场失灵的表现，应当明确网络媒体适用合理使用制度的主体资格。

关键词：新闻版权;时事新闻;合理使用;新闻单位;版权归属

中图分类号：D923.41 文献标志码：A

DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2020.06.07

引言

新闻版权即新闻作品的著作权，新闻有无版权一直是学界和业界论争的议题。新闻无版权论者认为，新闻产品是一种公共物品，有无版权不能完全取决于其是否具有原创性，还要考虑其社会功能。①新闻有版权论者则认为这种观点是对《著作权法》的误读，忽略了“时事新闻”与“时事新闻作品”的根本性区别。②事实上，作为不受著作权法保护的“时事新闻”，对其概念的界定始终也是各方争议的焦点。有学者认为，“时事新闻”指的是单纯事实消息，即单纯的事实或事件，也有学者认为，“时事新闻”是一种过于简单、不符合独创性要求的表达。

李国泉、凌宗亮：《著作权法时事新闻条款的审视、适用与追问——兼谈〈著作权法〉的第三次修改》，载《科技与法律》2012年第1期，第24-27页。不仅如此，立法部门与司法部门之间对“时事新闻”也存在不同的解释，立法部门将“时事新闻”解释为事实，而司法部门却认为“时事新闻”指的是报道。

立法始终在力图解决因“时事新闻”概念的模糊而产生的争议。

新《著作权法》第5条规定将不受版权保护的客体由“时事新闻”修改为“单纯事实消息”，进一步明确了具有独创性的新闻作品享有著作权。在试图解决既有争议的同时，《著作权法》的修订之路也引发了新的争议。新《著作权法》第18条将新闻职务作品从“一般职务作品”划分为“特殊职务作品”，即将原本由新闻作者享有的著作权归属于新闻单位。此项规定早在《著作权法（修订草案送审稿）》（以下简称“《送审稿》”）第20条中就已有所体现，但各方意见并不统一。有学者认为这种方案并不合理。

李国民：《视记者职务作品为“异类”属立法歧视》，载《检察日报》2012年10月19日，第5版。尽管如此，新《著作权法》明确地把新闻职务作品列为特殊职务作品。

除了新闻版权的客体、新闻版权的归属之外，相较于《送审稿》，新《著作权法》还对新闻版权的限制进行了修改。新《著作权法》第24条第3、4、5款将《送审稿》第43条第3、4、5款中首次与报刊等传统媒体并列写入《著作权法》的网络媒体剔除，再次模糊了网络媒体适用合理使用制度的主体资格。从本质上看，新闻版权不仅是一个法律问题，也是一个经济问题。

基于此，我们将运用法经济学的视角对上述修改进行分析和思考，以管窥既有新闻版权规则在保护著作权人的利益以及鼓励作品的创设和传播中的效率，并试图为新闻版权立法寻找不一样的进路。

一、从“时事新闻”到“单纯事实消息”：新闻版权范围扩大

我国《著作权法》的制定是以《保护文学艺术作品伯尔尼公约》（以下简称《伯尔尼公约》）为借鉴之一。事实上，我国《著作权法》中两处“时事新闻”在《伯尔尼公约》中对应两个不同的概念，分别是news of the day和current events，不应将其皆译为“时事新闻”，不适用《著作权法》保护的news of the day指的就是“单纯事实消息”。

刘文杰：《探析著作权法中的“时事新闻”——翻译引发的著作权法疑难问题》，载《新闻与传播研究》2016年第3期，第18-37页。因此，《送审稿》和新《著作权法》将原本不受《著作权法》保护的“时事新闻”修改为“单纯事实消息”，是对《伯尔尼公约》误译的修正。除此之外，在司法实践中涉及“时事新闻”的案例，人民法院多依据《著作权法实施条例》及相关司法解释对“时事新闻”的释义进行认定，

根据《著作权法实施条例》第5条，时事新闻是指通过报纸、期刊、广播电台、电视台等媒体报道的“单纯事实消息”;根据《最高人民法院关于审理著作权民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》第16条，通过大众传播媒介传播的“单纯事实消息”属于著作权法第五条第（二）项规定的时事新闻。即从“单纯事实消息”和新闻作品区分的角度作出判决。因此，司法实践同样是

新《著作权法》将“时事新闻”修改为“单纯事实消息”的合理性基础之一。接下来，我们将从法经济学的角度论述这一修改的合理性。

“时事新闻”的概念要远远大于“单纯事实消息”。按照是否具有独创性成分，时事新闻可以分为单纯的事实消息和非单纯的事实消息。

袁博：《論〈著作权法（修改草案）〉对“时事新闻”的新定义》，载《中国出版》2015年第8期，第49-52页。尽管《著作权法实施条例》和司法实践都将“时事新闻”解释为“单纯事实消息”，但新《著作权法》第5条是在法律层面将“时事新闻”中的非单纯事实消息排除出不受《著作权法》保护的客体之外，其实质是扩大了新闻版权的范围。从经济学角度来看，新闻版权范围的扩大间接影响了使用新闻作品开发第二代产品的市场进入成本，同时，社会公众获取信息的渠道受二代产品市场进入成本的影响。因此，新闻版权范围与新闻生产者、传播者以及使用者等群体的社会福利具有一定的关系。Matthew Sag曾以构建模型的方式分析了版权范围对社会福利产生影响的三个阶段，分别是：版权范围与社会福利的一般模型、私人秩序的影响以及将私人秩序纳入一般模型。在新《著作权法》中，版权范围的变动具体体现为新闻版权范围的扩大。我们将从Matthew Sag模型中抽象出新闻版权范围的扩大对社会福利的影响。

（一）阶段1：新闻版权范围与社会福利之间的一般模型

就现行《著作权法》而言，将“时事新闻”作为一个整体概念界定不受保护的客体，而不区分其中所包含的“单纯事实消息”和“非单纯事实消息”，新闻版权的范围是相对狭窄的。在这种情况下，扩大新闻版权的范围必然会产生正向的社会福利。因为来自版权激励增加的影响将会抵消对于表达成本增加的关注，并且降低了认定侵权成立的困难程度。但值得注意的是，新闻版权范围的无限扩大将会导致作者表达成本的增加超过其所带来的激励影响，同时也会增加新闻版权的管理成本。

图1反映的是新闻版权范围和社会福利之间的曲线关系，横轴表示的是新闻版权范围，纵轴表示的是社会福利水平。如图1所示，处于S*点的新闻版权范围使社会福利达到最大化（W*）。无论新闻版权范围是从S*向S∞逐渐扩大，还是从S*向S0逐渐缩小，社会福利都会从处于W*的最优水平向更低水平逐渐降低。原因在于，因新闻版权范围变动而产生的净收益并非取决于社会中的某一群体，而是在于社会福利的整体变动。

新闻版权的范围从S*向S∞逐渐扩大肯定了作者基于绝大部分新闻作品而享有的权利，相应地，对任何受法律保护的新闻作品进行复制的行为都会被限制。新闻作品的创新难度逐渐增大，作者尤其是二次作品创作者的表达成本增加，因生产新闻作品而产生的收益越来越难以覆盖其表达成本。因此，作者会通过生产数量较少或者质量较低的新闻作品的方式来降低其表达成本。如此往复，市场上可供二次创作的新闻作品数量越来越少，社会公众也越来越难以获取对其有益或有价值的信息，导致包括新闻作品的生产者、传播者和使用者在内的社会福利整体下降。如果新闻版权的范围从S*向S0逐渐缩小，作者不再享有因生产新闻作品而获得的权利，其导致的结果仍然是新闻作品的数量越来越少或者质量越来越低，社会福利水平随之下降。

尽管上图可以反映出新闻版权范围的变动对社会福利的影响，但我们仍无法确定排除了单纯事实消息的新闻版权范围处在哪一区间，因此无法判断新闻版权范围的扩大是增加还是缩减了社会福利。版权积极主义者（Sqo）和版权消极主义者（Sqp）对版权范围所处区间持有不同的观点：版权积极主义者认为更广泛的版权保护会激励进一步的投资;版权消极主义者则认为版权范围已经过于广泛。以此观之，传统媒体应当是新闻版权积极主义者，他们希望通过扩大新闻版权范围来维护其在数字媒体时代的话语权。而新媒体则应当是新闻版权消极主义者，新闻版权范围的扩大会增加其对传统媒体作品的二次创作成本和区别难度。

（二）阶段2：版权集体管理制度产生的积极影响

事实上，阶段1的一般模型存在这样一个问题：它并未考虑私人秩序的存在对新闻作品表达成本的影响。一般模型的假设前提条件是新闻版权范围的扩大可能会增加作者的表达成本，但最初的法定权利分配并不会影响市场对于资源的最终分配。从理论上说，如果知识產权市场是完全有效的，任何由于版权范围的扩大而导致的表达成本的增加都可以通过增加预期回报而抵消。

[美]科斯、阿尔钦、诺斯等：《财产权利与制度变迁：产权学派与新制度学派译文集》，刘守英等译，上海人民出版社1994年版，第47页。版权集体管理制度就是我国版权市场中私人秩序的具体体现。版权集体管理制度的效率决定了因版权范围扩大而增加的成本是否可以得到降低。

版权人和使用者之间的交易过程就是他们谋求自身利益最大化的博弈过程。但著名的“囚徒困境”理论已经表明，个人的最佳选择并非团体的最佳选择，只有在版权人和使用者都采取合作的态度时，双方的利益才能最大化。版权集体管理制度的主要优势在于规模效应减少了交易成本的支出，为版权人和使用者以较低的成本达成协议提供了可能性。

将不受《著作权法》保护的客体由“时事新闻”缩小为“单纯事实消息”，意味着那些具有独创性的部分不能被随意转载。但根据《著作权集体管理条例》，作品可以由版权集体管理组织提供许可进行使用。从使用者的角度来看，由于版权集体管理组织建立了有关作者和作品的信息库，并且依据既定的比例收取费用，因此使用者无需分别、亲自取得每一个作者的许可并讨价还价，降低了搜寻成本和磋商成本;从会员的角度来看，除了降低搜寻成本和磋商成本之外，版权集体管理组织可以记录作品使用情况，收取和发放版税，减轻了版权人的监督责任和难度，降低了监督成本和执行成本。

（三）阶段3：将版权集体管理制度的影响纳入一般模型的考量

如前文所述，高效的版权集体管理制度可以使版权积极主义者和版权消极主义者的福利都得到改善。如图2所示，版权集体管理制度产生的积极影响，使新闻版权范围与社会福利之间的函数图像由虚线上升为实线，最大社会福利由W*增长到W，与之相对应的新闻版权范围也由S*扩大至S。这意味着，当版权集体管理制度在新闻版权市场有效运行时，达到社会福利最大化所要求的新闻版权范围更大。之所以如此，是因为版权集体管理制度同时降低了传统媒体和新媒体的成本，刺激了传统媒体的投资，缓解了新媒体二代产品进入市场的压力。

我们可以得出结论：版权集体管理制度在提高社会福利的同时，允许更大范围的新闻版权得到保护，但新闻版权范围与社会福利之间的根本关系并未改变。站在传统媒体的角度，新闻版权范围的扩大意味着作者的智力成果在更大程度上得到了保护，从而更有利于优秀作品的产出和社会公众获取更丰富的信息。尽管对于新媒体而言，新闻版权范围的扩大将不可避免地增加其所需付出的成本，但从效率标准来看，仍满足卡尔多·希克斯补偿原则，即保护著作权人的权益、鼓励作品的创设和传播以及满足社会公众的精神需求所增加的利益足以补偿新媒体损失的利益，这同样与《著作权法》的立法理念相吻合。

综上所述，版权集体管理制度实现的私人秩序扩大了社会福利最大化时所要求的新闻版权范围。将不受《著作权法》保护的“时事新闻”修改为“单纯事实消息”，是在法律层面扩大了新闻版权的范围。此项修改通过版权集体管理组织再次分配权利实现的效率，提高了社会福利的最优水平，产生了正向的社会福利。

二、从“一般职务作品”到“特殊职务作品”：新闻版权归属的效率分析

现行《著作权法》将职务作品划分为“一般职务作品”和“特殊职务作品”，前者的著作权由作者享有，后者的著作权由单位享有。在《送审稿》公布之前，“新闻作品属一般职务作品，著作权由作者享有”已成普遍共识。然而，根据《送审稿》第20条第2款，“报刊社、通讯社、广播电台和电视台的职工专门为完成报道任务创作的作品的著作权由单位享有”。此项规定将新闻版权从由作者享有改为由新闻单位享有，实质上就是将原本属于一般职务作品的新闻作品划分为特殊职务作品。

《送审稿》一经公布便在新闻学界和业界引起了极大的争议。支持者认为，现行《著作权法》将新闻作品著作权归属作者有失公正，

翟真：《中国新闻作品版权归属制度及完善》，载《中国出版》2018年第12期，第58-61页。不应对新闻作品著作权归属做简单的“一刀切”规定。

刘洁：《新闻职务作品著作权归属的几点思考——从一起最近的案例说起》，载《中国记者》2018年第12期，第51-53页。反对者则从版权立法目的的角度分析，认为将新闻作品授予作者更有利于发挥创作的积极性，从而促进更多优秀作品的面世。

李国庆：《论记者职务作品的著作权归属——关于〈著作权法〉（修改草案第三稿）第20条的一点看法》，载《新闻界》2013年第13期，第20-22页。也有学者从新闻媒体内部版权利益关系平衡的角度，建议删除新闻作品著作权由新闻单位享有的规定。

王素：《新闻作品权利归属与行使中的利益平衡──以新闻媒体内部的版权法律关系为视角》，载《出版广角》2016年第15期，第60-62页。尽管如此，新《著作权法》第18条仍保留了将新闻作品划分为“特殊职务作品”的相关规定，并且删除了《送审稿》第20条第4款中“版权归属由新闻单位和作者约定在先、新闻单位应当给予作者相应奖励”的内容。

确定新闻作品权利的归属是一系列新闻版权活动的起点。在交易成本大于零的情况下，产权的清晰界定有助于客体的利用效率。因此，为了避免权利因交易成本过高而无法移转到能发挥其最大价值的人手中，产权的初始界定十分重要。将由作者享有的新闻版权赋予新闻单位，同时删除了给予作者相应奖励的有关内容，新《著作权法》第18条的此项修改在实现《著作权法》立法目的的效率问题上有待考究。接下来，我们将从市场原则、激励机制和成本-收益三个维度探讨新《著作权法》中新闻作品版权归属条款的效率。

（一）基于市场原则的新闻版权归属

通过当事人之间的谈判而自愿达成的产权归属安排是有效率的，它是分析新闻版权归属效率的重要基础。当私人协议难以达成时，可通过建立法律结构使损失最小化，以此实现资源配置在交易费用大于零情况下的最优化。无论是大陆法系，还是英美法系国家的版权法，虽然对雇用作品（类似于我国的职务作品）初始版权归属的规定是有差别的，但是都允许合同约定改变权利归属。

根据我国现行《著作权法》第16条，新闻单位可以与作者约定新闻版权由新闻单位享有。但该约定条款属法定条款的例外，是将私人谈判作为建立规则的补充。《送审稿》第20条冲破现行《著作权法》的规定，将当事人约定作为原则，法定归属当成例外，这种转变肯定了私人协商对解决新闻版权问题的重要价值。然而，新《著作权法》第18条删除了约定在先的内容，直接将新闻作品的版权归属于新闻单位。尽管此举仍然可以实现产权的清晰界定，但未能合理发挥契约功能，忽略了私人谈判在产权归属中的效率，配置新闻版权的效率没有达到最优程度。

版权法的经济本质是对剩余索取权的分配与占有，对资产平均收入影响倾向更大的一方，得到的剩余份额也应该更大。新闻单位既是传播者，也是投资者。一般来说，投资者的影响度最大，从新闻单位的角度来看，权利的初始配置必然会影响作为投资者的新闻单位的投資决策。产业模式下，信息生产和作品创作必须符合市场的供求关系，无论作者是否在主观上服从市场供求规律，但客观上，只有符合市场需求的作品才能获得收益。新闻单位是信息创作者

与信息需求者

之间的沟通渠道，引导作者生产市场需要的作品，从而获得收益。除此之外，投资者承担的风险也相对更大。根据《报刊刊载虚假、失实报道处理方法》第1条、第2条以及《出版管理条例》，不论是否属于职务作品，当新闻作品出现内容不真实或不公正等法律禁止的内容时，新闻单位都需承担相应的民事、行政和刑事责任。因此，鉴于新闻单位作为投资方在新闻作品市场中的地位及所承担的风险，其应当得到权利归属安排的最大倾斜。

（二）新闻版权并非激励作者的唯一方式

古典经济学家认为，知识产权制度为付出智力劳动的创造者设置了一种“预期回报”，以鼓励人们积极创造智力产物。因此，从经济学层面来看，将新闻作品视为一般职务作品——由作者享有新闻版权，是基于“理性人”假设：当作者缺乏激励时，作为一位理性的经济人，在报酬一定的前提下，作者会努力降低成本，减少需要脑力劳动的生产，导致生产不足。这种推论是将新闻版权视为对作者唯一的激励方式。事实上，生产不足问题可以通过补贴和奖励解决，这种类型的制度一直以来被认为是激励机制的合理替代手段。比如在新闻行业或者新闻单位内部设立各种奖励制度，或者对薪酬制度进行调整。《送审稿》第20条第3款的规定正是这一思想的体现，即“单位应当根据创作作品的数量和质量对职工予以相应奖励”。

相比于作者，新闻单位似乎更需要新闻版权的激励。印刷时代的新闻单位不仅仅以投资者的身份出现，也始终扮演着传播者的角色，其主要收益并非依赖于新闻版权，而是通过传播盈利。由于传统媒体在信息传播领域处于优势地位，因此新闻单位大多通过“二次销售”的模式盈利。第一次是新闻单位以较低的价格将有价值的新闻作品销售给社会公众，以此吸引特定消费群体的注意力。第二次是新闻单位以较高的价格将社会公众的注意力销售给广告商。由此可见，为新闻单位带来更多收益的不是新闻作品本身，而是因广泛传播而产生的广告收入。

然而，在数字媒体时代，复杂的传播技术已经不再是只被传统媒体所掌握，大量涌现的新闻资讯平台、自媒体平台甚至拥有更加广泛的传播渠道和更为优越的传播技术。新闻单位的“二次销售”模式已经难以有效运行。新闻版权本质上作为一种新闻获利权，为了维持和延续传统媒体的生存，《著作权法》有必要将新闻版权配置给新闻单位。新闻单位可以将新闻版权当作谈判和交易的筹码，以获得更大的收益激励其投资，从而有利于更多符合市场需求的新闻作品的产出。因此，将新闻版权配置给新闻单位是实现激励机制的有效途径。

（三）新闻版权归属与成本——收益密切相关

新媒体对既有版权规则的冲击主要体现在对新闻作品的复制和传播成本的降低上。互联网的出现消除了私人复制在技术上的壁垒，任何人都可以掌握复制技术并以极低的边际复制成本对大量新闻作品进行复制，但新闻单位却无法从私人复制行为中取得任何收益。同时，传播技术不再由传统媒体垄断，新闻资讯平台优越的传播渠道使公众无需通过传统的版权市场取得新闻作品。尽管新闻版权法律限制作者未经新闻单位同意许可第三人使用新闻作品，但并未限制作者通过网络平台进行表达。这种法律规范之外的行为如果被商业机构所利用，就会损害到新闻单位的利益。

除此之外，将新闻版权归于作者，会增加版权保护过程中的交易成本，这取决于侵权的频率以及对侵权人行使权利的平均成本。当侵权行为发生时，新闻单位要先从作者手中取得新闻版权，再以自己的名义提起诉讼，否则法院将以原告不适格驳回起诉。曾经发生过《新京报》诉“浙江在线”侵犯著作权案，法院认为涉案数千篇新闻作品分属500多位作者，应该一一取得授权，并分别立案。

魏永征、王晋：《从〈今日头条〉事件看新闻媒体维权》，载《新闻记者》2014年第7期，第40-44页。这不仅会产生新闻版权让与的交易成本，包括讨价还价的成本以及讨价还价失败的成本，也会产生高昂的法律成本，造成司法效率的降低和司法资源的浪费。新闻单位更有可能因为成本过高而放弃维权，进一步纵容了侵犯新闻版权的行为。

事实上，新闻单位和作者是一荣俱荣、一损俱损的关系。尽管在主观上，作为投资者的新闻单位并不关心创作者的收益，但是因成本降低而获取的收益将最终增加新闻单位和作者双方的收益。将权利配置给交易成本较高的一方，可以有效降低权利在让与过程中所附加的成本，并最大限度地发挥信息的价值。因此，将新闻版权归属于新闻单位，极大地降低了作者与新闻单位之间的交易成本，符合提高信息资源利用率的原则。

综上所述，新《著作权法》直接将新闻版权赋予新闻单位，是在剩余索取权的分配上倾向于新闻单位的表现，但却忽略了私人谈判在产权归属安排中的效率，未能实现新闻版权配置的最优化。新闻版权的初始配置应当首先由新闻单位与作者约定，当没有约定或约定不明时，由新闻单位享有，但新闻单位应当给予作者与其创作成本和创作成果相适应的奖励。在降低交易成本的同时，发挥激励机制的作用，实现新闻版权的最优配置。

三、网络媒体适用合理使用制度的“存”与“废”：基于市场失灵理论的新闻版权限制

合理使用制度是指，未经版权人许可，也无需向其支付报酬，就可使用其作品而不构成侵权。聚焦于新闻版权领域，现行《著作权法》第22条第3款至第5款规定的合理使用制度的适用主体为“报纸、期刊、广播电台、电视台等媒体”，“等媒体”的表述为网络媒体的适用留下了空间。《送审稿》第43条第3款至第5款首次将网络媒体与报刊等传统媒体并列作为合理使用制度的适用主体，明确了网络媒体适用合理使用制度的主体资格。但根据2015年国家版权局发布的《关于规范网络转载版权秩序的通知》，网络媒体对新闻作品的传播不属于合理使用制度的法定范畴，应当经过著作权人的授权许可。除此之外，新《著作权法》第24条第3款至第5款也在《送審稿》的基础上剔除了网络媒体，这表明网络媒体适用合理使用制度的主体资格再次被模糊。

在司法实践中，法院对于新闻聚合平台、微信平台等网络媒体是否可以适用新闻版权合理使用制度观点不一。“上海弓禾文化传播公司诉云南电信公众信息产业公司”一案，法院依据《信息网络传播管理条例》认为被告的转载行为不构成合理使用，原因在于其转载的内容不具有时事性，但并未否认被告作为网络媒体适用合理使用制度的主体资格。

上海弓禾文化传播有限公司诉云南电信公众信息产业有限公司侵害作品信息网络传播权案，昆明市中级人民法院民事判决书（2013）昆知民初字第129号。但在“王良诉热河文化传媒有限公司”

王良诉承德市热河文化传媒有限公司著作权权属案，河北省高级人民法院民事判决书（2017）冀民终791号。和“北京捷佳视讯科技公司与北京新媒体（集团）公司”

北京捷佳视讯科技有限公司诉北京新媒体（集团）有限公司侵害作品信息网络传播权案，北京市海淀区人民法院民事判决书（2018）京0108民初24781号。等网络媒体涉诉的新闻版权纠纷案件中，法院认为被告不符合《著作权法》中合理使用制度的主体，换言之，《著作权法》中的“等媒体”并不必然包含网络媒体。

有学者指出，对新媒体的适应性差是我国新闻版权合理使用制度存在的问题，

陈正明：《新闻版权合理使用制度的反思与重构》，载《出版广角》2016年第15期，第44-46页。重新界定新媒体环境下的新闻版权合理使用制度，已成为我国推动新媒体产业发展不可或缺的重要内容。

陈志敏、刁飞：《新媒体环境下时事新闻报道合理使用的认定》，载《中国出版》2017年第2期，第49-52页。从经济学角度来看，市场失灵理论是版权法中合理使用制度的存在原理，构建合理使用制度的前提条件是存在市场失灵。因此，网络媒体是否应当纳入适用合理使用制度的主体，取决于数字媒体市场是否存在市场失灵。一般而言，市场失灵具有四种表现形式：垄断、外部性、公共物品和信息不对称。

Robert Cooter &Thomas Ulen， Law and Economics. Addison Wesley Longman，2000，P.40-43.我们将对数字媒体市场是否具有以上四种表现进行逐一考察。

（一）数字技术在打破传统媒体垄断的同时引发了新的垄断形式

经济学意义上的垄断指的是市场上不存在竞争或竞争不完全，其所带来的后果是资源分配的无效率。在新闻版权领域，垄断表现为大量的新闻版权被集中控制在少数主体手中。形成垄断的一个重要原因在于，新的竞争者要想进入市场必须付出高昂的成本。一是只有少部分企业有能力负担媒体产业经营所需要投入的巨大的固定成本，二是市场中的主体会利用其优势地位限制新的竞争者进入市场。《著作权法》所赋予的新闻版权有可能使作品的创作者成为垄断者。随着数字技术的出现，网络媒体可以通过网络实现传统媒体所具备的市场功能，不仅可以在线提供新闻产品，甚至还衍生出了个性化推荐服务，极大程度地降低了进入媒体市场所需要投入的固定成本。与此同时，技术也改变了传播的方式，数字化的传播行为不再需要依附于实际的载体就可以在大范围内快速发生。

数字技术降低了媒体市场的进入成本，使参与竞争的企业数量增多，产生了更多的不完全替代产品，从而强化了媒体市场竞争，抑制了传统媒体的垄断。但值得注意的是，数字技术也存在引发新垄断的可能性。消费者使用某种产品所获得的利益，将随其他使用该产品人数的增加而增加，即每个使用者都可能从规模经济中获得更大的价值。具体到数字媒体领域，以新闻聚合平台“今日头条”为例，根据中文互联网数据资讯网发布的《2019年新闻资讯行业研究报告》，过去一年“今日头条”的月均日活用户数超一億人次，位居新闻资讯行业榜首。

《极光：2019年新闻资讯行业研究报告》，载中文互联网数据资讯网， http：//www.199it.com/archives/983719.html，2020年8月1日访问。“今日头条”植根于新闻资讯聚合领域吸引了海量的用户，并开始通过电商、游戏等业务拓展商业潜力。“今日头条”使用者的比例越高，越能吸引更多的人使用，给使用者带来的效益就越大。然而，一旦这种“网络效应”持续发挥作用，就会使“今日头条”成为一种行业标准，从而排斥其他具有替代性的产品出现，形成一种标准垄断。

如前述报告所显示，社会公众对传统媒体新闻资讯内容的可信度评分最高。尽管如此，报纸、杂志等纸质传统媒体在社会公众获取新闻资讯的主要渠道中仍然排在最后，而位居排行榜前列的则是各类网络媒体。因此，技术在解决传统垄断问题的同时，也带来了新的垄断形式，数字媒体市场仍存在垄断的可能。

（二）信息的公共物品属性决定了其正外部性无法完全内部化

无论是在传统媒体时代还是新媒体时代，公共物品和外部性始终是新闻版权制度面临的问题。非排他性和非竞争性决定了信息的公共物品属性，也决定了信息在生产和传播过程中的“搭便车”行为无法以合理的成本被排除在外，这就导致了生产和传播信息产生的收益不能完全被作者和传播者占有。

在传统媒体时代，受技术条件的限制，对原版新闻作品进行复制并传播的行为仍然需要付出一定的成本。由于作品内容和传播载体无法完全分离，因此复制品的质量通常要远远低于原始作品的质量。此外，完成复制行为和传播过程需要花费一定的时间，在这期间内原版新闻作品的权利人可能已经从市场中获得了大部分收益。由此可见，传统媒体时代的复制行为对作者的利益造成了损失，但非常有限。

数字技术的发展在加快信息传播速度和拓宽信息传播范围的同时，更加凸显了新媒体时代信息的正外部性无法完全内部化的问题，即网络媒体无法获得因信息传播而带来的全部收益。作为传播者的网络媒体可能以较低的交易成本取得作者的授权许可，但并不能使分散的外部利益通过任何讨价还价的交易有效率的被网络媒体予以内部化。网络媒体因取得授权许可而对信息进行传播性使用或者转换性使用，但其并不会全部获得因使用而产生的分散且广泛的外部利益，比如对社会公众知情权的满足以及对原始权利人影响力的扩大等。因此，网络媒体就可能将无法获得的外部利益排除在交易的预期获利之外，使其不愿支付或者无力支付新闻单位所期待的授权使用费，导致对社会有利的新闻作品传播行为无法发生;

姚鹤徽：《法经济学视野下版权合理使用与技术保护措施之冲突与协调》，载《科技与法律》2015年第4期，第844-859页。或是其支付的价格未能反映新闻作品真实的社会价值，减损了包括新闻单位、网络媒体以及社会公众在内的整体社会福利。因此，正外部性无法完全内部化的问题在数字媒体市场中仍然存在。

（三）传播者与社会公众之间存在信息不对称

信息不对称是指参与市场活动的经济主体对市场中存在的信息无法充分或者准确了解，导致市场体系无法有效运作的情况。这种现象不仅存在于市场经济活动中，也在新闻传播活动中有所体现。无论是在从媒体到受众的正向传播过程中，还是在从受众到媒体的反馈过程中，都存在着信息不对称。在过去的新闻传播活动中，传统媒体始终扮演着“把关人”的角色，尽管拥有比受众相对更多的信息，但传统媒体并非将其获得的全部信息传递给受众，而是根据一定的标准进行筛选。相应地，传统媒体也需要接收使用者的反馈信息以了解受众的需求，并据此调整传播内容和传播模式，但传统媒体也同样无法掌握受众的全部信息。

网络媒体的出现丰富了社会公众的信息来源，拓宽了信息的传播渠道，人们无需单一地通过传统媒体获取信息。与此同时，网络媒体可以利用“爬虫技术”准确地掌握使用者的偏好，从而为其提供个性化的推荐服务。有学者认为，“去中心化”的网络技术在消解不完全信息的同时，也产生了新的信息不对称。

熊琦：《著作权激励机制的法律构造》，中国人民大学出版社2011年版，第74页。新媒体时代，“人人拥有麦克风”，信息发布的门槛远远低于传统媒体。社会公众难以判断新闻资讯平台、社交网络等网络媒介提供的内容的真实性，信息来源的权威性和信息的可信度成为了一种新的信息不对称问题。

网络媒体可以利用其优越的传播渠道操控信息的发布，以此影响作为使用者的社会公众的选择。这就导致他们可能会错过那些对其有益的信息，也可能会接触对其有害的信息。在此情况下，尽管技术允许传播者以较低的成本获取使用者的信息偏好，但由于网络媒体限制信息发布的行为影响了使用者的选择，使得新闻作品生产者难以了解社会公众的真实信息偏好，从而造成某些新闻作品生产过剩，而另一些则生产不足。这不仅损害了信息生产者的利益，也限制了新闻作品的创设和传播以及社会公众的知情权。

综上所述，尽管合理使用制度在解决新闻版权市场失灵问题上发挥着重要作用，但数字媒体市场仍然具有市场失灵的表现，新闻作品的创设和传播效率不高。因此，应当将网络媒体纳入合理使用制度的適用主体，即新《著作权法》第24条第3、4、5款应当在“报纸、期刊、广播电台、电视台”之后新增“网络等媒体”的表述，将网络媒体与报刊等传统媒体并列，进一步承认网络媒体的法律地位，明确网络媒体在合理使用制度中的主体资格，这与《送审稿》第43条第3、4、5款的规定不谋而合。

总结

应对网络化、数字化等新技术高速发展带来的新情况、新问题是此次《著作权法》的修改动因之一。通过前文分析，针对新《著作权法》中新闻版权规则的几处变动可以得出以下结论：

第一，将不受《著作权法》保护的客体范围从“时事新闻”缩小为“单纯事实消息”，实质上是扩大了新闻版权范围。从立法和司法角度来看，此举打破了原《著作权法》第5条和第22条之间形成的悖论，缓释了立法部门与司法部门之间对“时事新闻”这一概念释义的矛盾。从法经济学角度来看，版权集体管理组织在新闻版权市场中发挥作用，新闻版权范围的扩大提高了社会福利的最优水平，产生了正向的社会福利。

第二，将新闻版权直接赋予新闻单位享有，体现了立法者对新闻单位内部利益关系失衡的考量，但新《著作权法》第18条删除了《送审稿》第20条中关于约定优先以及新闻单位应当给予作者相应奖励的内容，未能充分发挥当事人间的契约功能和激励机制在产权配置中的效率。新闻版权的初始配置应当首先由新闻单位与作者约定，当没有约定或约定不明时，由新闻单位享有，但需给予作者与其创作成本和创作成果相适应的奖励。

第三，新《著作权法》第24条第3、4、5款将《送审稿》第43条第3、4、5款中首次与报刊等传统媒体并列写入《著作权法》的网络媒体剔除，再次模糊了网络媒体适用合理使用制度的主体资格。然而，数字媒体市场仍具有市场失灵的表现，需要通过合理使用制度的构建来解决。因此，应当明确网络媒体在合理使用制度中的主体资格，以此提高新闻作品创设和传播的效率。