国家公园体制建设的困境思考与法治路径探析

邓建华

摘要：国家公园是自然保护地最主要的类型，国家公园涵盖的自然保护地类型多样。国家公园体制试点已取得初步成效，相较于成熟的世界国家公园而言，我国国家公园还存在诸如立法体系、管理制度、资金运行不完善及原住地居民权益保障不足等许多弊端，我国国家公园体制建设应吸取美国、日本等国的先进理念和教训，以生态保护优先为原则，通过制定国家公园立法、整合监管权限与多元合作、发展绿色生态产业等路径完善国家公园体制建设。

关键词：国家公园;体制建设;管理制度;原住民权益;生态保护;多元共治;生态产业

国家公园体制建设是我国重点的改革任务，也是我国生态文明建设的重要目标。国家公园体制建设自试点以来，取得的成果明显，我国已初步形成了国家公园体制建设的初级模型。但与美国、日本、英国、澳大利亚、韩国、加拿大、德国以及我国台湾地区的国家公园建设相比，经验和理念明显不足。“日本建立了由自然公园、自然环境保护区、鸟兽保护区等构成的自然保护地体系。”^[1]美国黄石国家公园建设坚持国家利益高于一切和生态保护优先的先进理念，黄石国家公园只供游客旅游和观光游览，禁止人为利用国家公园的自然景观进行商业活动，门票选择自由且低廉，可见，美国黄石国家公园建立的初衷即为造福于美国人民，服务于美国人民，因此，我国国家公园的体制建设也应彰显我国地域特色。

一、国家公园体制建设的困境思考

（一）国家公园体制建设立法缺乏系统性、体系性

国家公园是我国自然保护地的重要类型之一，国家公园体制的建设是促进我国以国家公园为主体的自然保护地体系构建的指示器，是践行习近平总书记生态文明思想的重要保障。国家公园体制建设自试点以来，已初步形成国家公园建构的模型，但我国国家公园体制建设在立法方面，缺失系统性和体系性。“制定法律是经济社会演绎到特别时期做出的政治决择。立法中的成本--效益博弈和矛盾调和，是典型化了的政治行为运行。”^[2]我国长期以来，没有形成系统的、专门的《自然保护地法》和《国家公园法》，主要以国家出台的政策性文件为主，各地广泛适用国家层面制定的《自然保护区条例》，在地方又有各自省域内的自然保护地条例，导致《自然保护区条例》在各地适用的标准不统一，实施细则涵盖的自然保护地，区域范围差距明显。各地实行的自然保护区条例内容覆盖面过窄，导致跨省交叉自然保护地部分区域处于闲置状态。我国前期主要以自然保护区、风景名胜区、自然遗迹、森林公园、湿地公园等形式管理和保护自然保护地的各种类型。

国家公园体制建设在我国起步较晚，没有丰富的先进经验可以借鉴，立法滞后、不完善问题突出，以国家政策作为治理源泉的路径，并不会形成国家层面系统性的《自然保护地法》和《国家公园法》。相比较于美国、澳大利亚、日本等国，我国自然保护地相关立法层级较低，在国家公园立法尚处于空白状态下，仅仅通过进一步修订和完善《自然保护区条例》，在一定程度上未充分挖掘国家公园立法的价值和国家公园利用的经济价值以及自然保护地的保护价值，原因在于立法目的不明确和利益协调失衡，我国自然保护地类型丰富多样、结构复杂、资源储存量大、交叉重叠现象明显，自然保护地区域多处于生态功能脆弱区、保护监管难度大，亟需一部系统完整、全面的法律法规加以规制和保护。

（二）国家公園体制建设管理制度不合理

国家公园体制建设过程中，主要的关键因素是未形成高效的监管机制。在国家公园试点过程中，国家公园管理内部监管权限分散、监管体制不协调、权力机构混乱、监管机构未有效整合、监管方式举措落后、监管机构理念滞后、权力机构互相推诿现象普遍等问题突出。“国家公园立法保护的对象并不局限于国家公园这一特定的自然保护地分类和管理类型，而是注重对作为整体的国家公园体制的调整。”^[3]自然保护地的管理涉及多部门的共同管理，国家公园是整合自然保护地管理的特殊方式，在多部门权限分散、组织机构混乱的同时带来国家公园体制建设缺乏有效的执行力。在国家公园管理中，存在同一部门行使多项职权，同一职权多部门行使，职权混同现象普遍。国家公园体制建设的目的在于整合自然保护地的多种类型，需要实现自然保护地监管和保护的平衡，这一平衡的实现需要整合部门的监管职权。监管和保护二者的平衡不仅限于部门与部门之间职权的协调，更侧重于部门与部门之间权限的进一步整合，实现平衡的制约因素即为不合理的管理制度。国家公园管理制度不合理的首要因素即为部门监管权限未有效分离以及整合，这一因素是长期部门职权分散导致的。未分离、未整合是因为缺乏有效的监管机制，权限界限不清、不明确是缺乏有效监管的导火索，分离的关键在于能否有效整合已有的、现存的混乱的部门职权，无论是分离整合，亦或是整合分离，前提是能否把握现有的不合理的管理制度的根源。这一矛盾的根源在于国家层面和地方层面的政策性文件较多，以致于政出多门，执行机构运行不到位，理解存在偏差，监管机关对政策的合法性与合理性认知不明确。“同一调整对象在核心概念阐述或理解上不统一，势必会造成对调整对象多重管辖或无人管辖的局面。”^[4]国家公园体制建设意在明确监管主体的职权划分，在此基础上突显国家公园建设的利用价值和经济价值。

（三）国家公园体制建设资金运行机制不健全

国家公园体制建设需要大量资金的投入运行，目前，国家公园体制建设的资金主要来源于政府的拨款，缺乏社会公众资金的支持，这也使得国家公园建设速度缓慢、成效不显著。政府拨款的资金运行报批程序复杂、资金审核制度严格、资金运作成本高、执行机构积极性不足等问题突出，资金短板问题和资金来源单一问题始终是国家公园体制建设的关键要害。“我国环境治理带有明显的行政驱动特征。”^[5]国家公园建设涉及的区域广泛，而我国自然保护地的大部分片区主要在我国的贫困地区，如祁连山国家公园等，这些贫困地区在建设国家公园的过程中，亟需大量的政府财政拨款提升生态环境的生态服务功能，然而国家公园体制建设资金来源不充分，资金结构单一使得政府资金投入速度缓慢。我国大部分贫困地区积聚了物产丰富的自然保护地类型，该地区生态系统脆弱、气候变化异常、地形结构复杂多样、生态环境破坏严重，国家公园体制的建设无疑对资金的过度依赖性大。但与此同时，国家公园体制建设也有成功之举，如青海省的三江源国家公园，其是我国第一个国家公园体制试点区域，在三江源国家公园体制建设的前期也同样面临资金短缺的问题，国家公园体制建设是国家惠民工程，是西部地区重要的生态安全屏障，也是我国的生态安全区，国家公园体制建设资金投入运行不健全的根本原因在于未形成健全的资金法律监管机制。

（四）国家公园治理主体不充分

自国家公园体制试点成功以来，在管理建设过程中，主要以政府部门为主导，缺乏社会公众的参与，缺乏有效的社会公众监督机制。国家公园体制的建设重中之重在于高效利用开发国家公园内的旅游资源，社会公众对此享有知情权和参与权。在法治社会治理进程中，多元共治的理念已融入共建法治社会之中，社会公众--企业--政府三元结构的组合成为当下多元共治实现的首要途径。政府主导建设国家公园虽有实效性强、执行力度大、建设进程快的优势，但国家公园体制建设的理念是在改善我国生态环境和提升我国生态环境服务功能，造福于全民的同时，进一步要把我国国家公园打造成为世界级国家公园，成为世界国家公园的典范。美国黄石国家公园建设的先进理念是在尊重美国人民幸福的同时，建设纯天然的野生动植物国家公园，使国家公园真正回归原初状态，我国国家公园体制建设在初期没有进一步发挥社会公众的积极作用，这与我国目前国家公园体制建设的困境关系紧密。生态文明思想要融入我国生态环境的建设之中，我国生态文明建设中的“生态”一词也意在强调人民在生态环境治理过程中的重要性，忽视社会公众的参与可能会导致国家公园的体制建设缺乏多重思维的考量。

（五）原住地居民权益考虑不周全

原住地居民依靠自然保护地天然的物产而生养憩息，国家公园体制建设中原住地居民权益未被妥善保护，主要体现在三个方面：首先，原住地居民需搬离国家公园建设区域，原生生存方式被打破，经济发展依赖性增强，搬迁补偿不到位，搬迁力度大影响原住地居民的生活方式。其次，原住地居民参与权与知情权受损。国家公园体制建设过程中，未完全吸纳原住地居民参与国家公园的体制建设，未充分调研听取原住地居民的意见，未就搬迁后原住地居民的未来就业做出合理安排和合理筹划。国家公园的体制建设仍旧以政府为主导，以国家政策为主线规划原住地居民的搬迁事宜。最后，原住地居民长期形成的依赖天然环境生存的习惯未被重视。长期的生活习性、生活方式、生活遗留的物品、建筑、艺术品甚至原生文化，在涉及的国家公园建设区域范围内进行搬迁改造可能会摧毁这些历史遗迹和现存物品。原生文明形成历史悠久，一旦被打破复原的几率极小，原生文化培育的原生遗迹是国家重要的文化旅游产业，原住地居民在此可以固守原生文化的延绵。原住地居民的权益未被妥善保护的历史原因在于靠山吃山的传统理念根深蒂固，以致造成原住地居民周边生态环境的恶化。原住地居民的权益未被妥善保护的间接原因在于国家投入国家公园体制建设的资金不足、资金用途广泛。“认可和强调国家公园周边原住地居民的权利，需要特定领域内的强行推进。”^[6]国家公园体制建设的其他因素还涉及土地权属不明确等方面。

二、国家公园体制建设的解决之道

（一）国家公园体制建设注重生态保护优先的理念

国家公园体制建设需秉持生态保护优先的理念，生态保护是我国生态文明建设的目标和发展动力，以生态保护优先意在强调国家公园建设中凸显先进的制度理念，国家公园是生态文明的象征，也是推动和促进自然保护地体系构建的关节点，同时我国国家公园体制建设的成功经验可以驱动我国国家公园进入世界公园名列。生态保护优先体现在国家公园体制建设中，主要有如下四个方面：

首先，国家公园体制建设划定区域范围注重生态保护优先。国家公园涉及我国自然保护地的面积广阔，交叉重叠的自然保护地类型导致不同类型自然保护地划定界限困难，国家公园主要是由前期的自然保护区、风景名胜区改造而形成的，自然保护区和风景名胜区固然也存在交叉重叠现象，在国家公园体制建设划定范围之前，首先应明确我国自然保护地的区域范围及面积，之后重新确定我国已有的自然保护区和风景名胜区的范围及面积。我国自然保护地的生态环境极其脆弱，明确自然保护地的范围及面积可以进一步明确自然保护地区域存在的生态环境脆弱区和生态环境敏感区，进一步明确自然保护地的核心区、试验区和缓冲区，以上区域的确定可以推进我国国家公园体制建设注重生态保护优先的理念。

其次，国家公园体制建设在搬迁补偿、拆除已有建筑物时注重生态保护优先的理念。国家公园体制建设过程中，涉及国家公园内部原住地居民搬迁和已有建筑物的拆除事项，在搬迁和拆除时，注重生态保护优先的理念，在合理科学划定国家公园生态环境重点保护区的同时，注重该区域的搬迁和拆除事项。再次，国家公园体制建设在保护和勘定生物物种多样性的过程中，注重生态保护优先的理念。国家公园储藏富饶的生物物种多样性资源，其经济价值和生态价值不容小觑，国家公园生物物种多样性的保护和勘定关系我国生物物种安全，生物物种的多样性也可以充实我国生物物种资源库，其科学研究价值可以维系生态循环系统的稳定，同时可以推进我国《野生动植物保护法》的完善，于此国家公园体制建设在保护和勘定野生动植物资源时，应更加注重生态保护优先的理念。

最后，国家公园体制建设在设置旅游观光设施过程中注重生态保护优先的理念。国家公园的建设主要发挥其利用价值，国家公园的建设在体现人与自然和谐发展的同时，强调人民可以享受其中优美的自然风光和惬意舒適的生态环境，在国家公园建设过程中，修建旅游设施是首当其冲的事宜。旅游设施的修建可以进一步提升国家公园体制建设的经济价值和生态价值，国家公园生态价值的突显最主要体现在人民对国家公园建设的满意度和认可度，充分发挥国家公园建设的经济价值意在彰显国家公园建设的生态价值，国家公园的旅游产业可以提升人民对国家公园建设实现两种价值的信心。

（二）完善国家公园立法

我国国家公园立法应当注重生态保护优先的理念，应确立生态保护优先的立法原则，出台高位阶的立法文件。“美国国家公园系统的管理受宪法、法律、法规、行政命令、政策文件的调整和规范。”^[7]国家层面应制定《国家公园法》完善国家公园的立法保护。主要体现在如下三个方面：

首先，完善我国国家公园立法体系。在《国家公园法》的制定过程中，明确立法保护的目的。《国家公园法》应当分为总则与分则编纂，总则部分应当包括立法的目的、立法的理念、立法的原则以及高度概括性的内容，这些内容需涵盖《国家公园法》的整体性的制度设计方案，涵盖《国家公园法》涉及的方方面面。作为《国家公园法》总体性、纲领性的内容，以这些内容指导《国家公园法》分则的制定和完善。《国家公园法》分则部分应当按照不同国家公园的类型划分，因地制宜的制定各具特色的国家公园单行法，在每一单行法内部重新制定适宜各单行法的立法目的、立法原则、立法理念。除此之外，地方政府根据国家制定的《国家公园法》制定本省域内国家公园立法的具体实施细则和具体规划方案，以地方性法规、自治条例和地方政策进一步细化国家公园立法的运行实施。在此《国家公园法》的位阶应适度提高。其次，国家层面制定的《国家公园法》应当注重与相关法律的衔接关系，如与宪法、民法、环境与资源保护法、经济法等部门法的衔接。尤其不能违背环境与资源保护法的基本理念、基本制度及立法的精神。《国家公园法》要协调与环境与资源保护法的关系，《国家公园法》需坚持环境与资源保护法的立法方向，以环境与资源保护法为指导。最后，国家层面制定的《国家公园法》应当妥善处理与环境保护政策、环境保护条例的关系，以及与地方国家公园试点条例的关系。

（三）整合国家公园监管权限与多元合作

以监管权分离为基础，以跨省帮扶、科研院所和全球合作为动力，制定国家公园环境规划，建立统一管理的国家公园制度体系。国家公园体制建设应当明确土地权属划分、细化国家公园功能分区、整合相关部门机构。国家层面在国家公园体制建设过程中，应当制定合理的生态保护红线划定方案，严守国家公园生态保护红线，防止国家公园周边居民和企业越线生产以及建设项目工程的肆意进出。“新西兰所有国家公园以及所有受到国家保护的土地、水域和本地物种都受到中央政府部门即国家保护部的管理。”^[8]改革国家公园管理机构，以监管权分离为基础，明晰我国国家公园自然资源，资产产权确权制度，使分散的国家公园自然资源管理权和产权集中统一于一个部门，仅适用一部法规政策，实现国家公园科学监管、国土空间用途和产权合理利用。由于国家公园部分区域生态环境脆弱、生态环境建设短板突出、生态环境建设资金不足、深度贫困区生产落后等问题，并且国家公园体制建设是全国绿色安全生态屏障和战略要道，国家公园体制的建设关乎周边其他省份的利益，所以国家公园体制建设与地方试点，应与国家公园周边毗邻省份建立帮扶协议，通过经济发达省份引进科研人员、先进科学技术设备、生态产业、生态修复资金补足短板。“跨界国家公园管理包括跨界区域国家公园管理和全球性国家公园管理两个方面。”^[9]除跨省帮扶外，国家公园体制建设还应积极与科研院所合作，加大全球生态保护合作力度，吸引国外科研团队来我国国家公园考察交流。

我国国家公园具有全球独特的自然保护地类型，与生态建设较好的发达国家合作制定国家公园体制建设共建方案，将受损国家公园部分承包给发达国家的生态修复团队，购买国外先进的生态保护设备，使国外先进的生态建设理念融入我国国家公园体制建设工作领域。我国国家公园体制建设应制定国家公园环境规划，通过环境规划提前预防国家公园生态破坏。环境规划包括预防理念、人员配备、职权分工、部门协作、应急方案、预防措施及制度等事项。以国家公园物联网、国家公园试验区试点为基础，探索建立国家公园数字信息化监管模式。我国国家公园体制建设应探索建立国家公园“天—地—空”、“典型区域—热点区域”相结合的数字信息化网络监管模式，以国家公园物联网为基础，应用生态自动连续监测系统动态监测国家公园重点区域，实现数据动态更新、数据模型分析与预测、综合查询与校对。以整体化监测、智能化、交互式运行为基础，开展全网覆盖环境下国家公园试验区试点工作。通过遥感、地理信息系统、红外相机、全球定位系统、视频监控、大数据、云计算终端设备和无人机全方位采集数据，提高国家公园数据监测精准度、真实性，并建立国家公园动植物物种数据库和数据模型。

（四）建立国家公园周边绿色生态产业新模式

我国国家公园体制建设应探索建立国家公园周边绿色生态产业区块链。通过交通扶贫、医疗健康扶贫、优化产业扶贫、移动互联网建设扶贫等方式，以“加工制造业—进出口产业”为主导，兼顾种植业，发展以生态畜牧业、生态旅游业、屠宰加工业、奶制品加工业、收藏品加工业、皮毛制造业、生态养殖业、生态种植业为经济增长的绿色生态产业。同时建立国家公园移动互联网绿色生态产品销售服务业，大力发展电子商务，加大绿色生态产品进出口贸易，打造国家公园绿色生态产品国内国际品牌。国家公园周边居民应通过产品创新、品牌创新、技术创新、观念创新，引领国家公园生态旅游业发展，以“一园一景一产业一产品”、“点—线—面”相结合发展生态旅游业。单个自然保护区和国家公园发展自身特色的生态旅游业、生态产业及生态产品，一块自然保护地其中包含自然保护区和国家公园的，应协同发展区块精品生态旅游业、生态产业及生态产品。一点即一个生态旅游景点，一线即一条生态产业链和一系列生态产品，一面包含两层含义：一是在特定区域的国家公园内所有生态旅游景点、生态产业链、生态产品构成统一整体并同步监管、同步发展;二是整个省域的所有国家公园制定纲领性的生产经营规划和协调发展报告。“点—线—面”相结合发展生态旅游业更好实现你中有我、我中有你的绿色生态产业新模式。

（五）国家公园原住民权益保障

提升国家公园周边居民生态保护意识，以跨界思维引领观念创新，强化原住民参与模式。“国家公园所维护的公共利益必须以法律形式 准确、清晰地表达，包括具体权利内容和利益顺位。”^[10]由于国家公园附近自然环境脆弱，发展种植业条件不足，周边居民长期主要以传统放牧为生，如甘南、肃南等地。过度放牧导致草地退化、沙化严重。为此，应大力宣传生态保护理念，提升国家公园周边居民生态保护意识，同时以跨界思维引领观念创新。现代经济模式向网络化、无人化、智能化的方向发展，跨界思维可以使国家公园周边居民在解决生存问题时跳出原来固有的传统思维体系，以旁观者的身份审视当前面临的经济困境，将那些无关紧要的发展经济的因素联系起来，给他们以思维的启迪。在跨界思维观念创新下，国家公园周边居民应多角度、多视野、全方位看待经济发展问题并制定合理的经济发展规划与方案。政府可以通过财政补贴促进国家公园周边居民经济发展，加快转变周边居民经济发展方式，引进生态产业增进理念创新，在国家公园体制建设和生态扶贫的同时，更好实现国家公园的保护与修复建设工作。

三、结语

国家公园体制建设是我国生态文明建设的重要任务，国家公园体制的建设是重大的民生工程，国家公园体制建设需凸显“生态”、“共享”、“适度”的重要价值。我国国家公园体制建设起步晚、经验不足，但发展前景优越，美国黄石国家公园作为世界公园的典范和发祥地，可以为我国国家公园提供可资借鉴的先进理念和经验教训。国家公园的功能主要是保护、利用、教育及旅游，我国国家公园的体制建设将彰显中国智慧，同时也是中国方案的体现。国家公园的建设意在强调人与自然的和谐共生，国家公园的体制建设将成为我国历史上最美好的构想。

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