行政事业单位预算管理问题与对策的几点探讨

梁曦

摘 要 行政事业单位作为具有行政管理职能，并提供社会公共服务的组织机构，其工作质量及效率直接影响着我国社会工作推进的质量和效果。预算管理作为行政事业单位内部控制的一个重要环节，其管理的好坏直接影响行政事业单位职能的发挥。目前，行政事业单位预算管理普遍存在预算管理制度不够完善、预算编制不够科学、预算执行不够规范、预算监控不够到位、预算绩效跟踪和评价流于形式等问题。因此，完善行政事业单位预算管理具有重要的现实意义。本文在分析行政事业单位预算管理的重要性基础上，深入探讨行政事业单位预算管理现状和存在的问题，并针对性地提出完善行政事业单位预算管理的对策和措施。

关键词 行政事业单位 预算管理 预算编制 问题 对策

一、引言

行政事业单位作为提供社会管理和公共服务的主要职能机构和组织，在我国的社会主义经济发展中有举足轻重的地位。预算管理是行政事业单位对国家财政资金规范运行而进行的一系列活动的总称，是单位内部控制的一个重要环节。其能够有效地反映人员经费、公用经费和项目经费的申请、支付和监督状况，对单位内部资源的合理分配和项目目标的全面实现起到重要的推进作用。

近几十年来，全面深化改革的稳步推进不断提升了各级行政事业单位预算管理的整体水平。但是，从实际情况来看，各级行政事业单位在预算管理的编制体系、执行监控和绩效评价等方面仍存在各种问题。这些问题严重制约了行政事业单位社会服务功能的充分发挥，亟须完善和解决。因此，探究行政事业单位预算管理的现状和问题，完善单位内控体制，具有十分重要的意义。

二、行政事业单位预算管理现状和存在的问题

当前，随着行政事业单位预算管理工作在单位内部地位的不断上升，行政事业单位开始对预算工作愈加重视，财政部门也相应地对部门预算编制的准确性提出了更高的要求。预算管理工作在不断地完善。但是，就目前的情况来看，行政事业单位预算管理工作仍然存在很多问题。大部分预算单位的预算管理制度不够完善;预算编制过程中财务人员主观性太强，缺少同其他部门的沟通;预算执行过程不规范，预算缺少相应的动态监管;预算绩效跟踪和评价走走过场，只为应付财政部门的检查。具体主要体现在以下方面：

（一）预算管理制度不够完善

根据我国现行的法律规定，行政事业单位的预算指标在同级人民代表大会通过审批后才正式进入执行阶段。在执行过程中，行政事业单位应严格按照财政部门下达的预算批复执行支付流程。然而目前，部分行政事业单位尚未建立科学、合理、长远的预算管理制度。在未经财政部门审批许可的情况下，预算资金挪用和用途更改的现象时有发生;预算资金使用混乱，不利于社会公共职能的实现和公益服务项目的顺利开展。

（二）预算编制不够科学、合理、规范

预算编制工作一般于上一年度的9月份开始，是行政事业单位下一年预算管理工作的开端。我国行政事业单位大都采用增量预算法，即根据上一年度的收入支出情况，并考虑其他变化因素来进行下一年度预算的编制。这种方法虽然操作简单，但是预算编制的主观性较强。同时，在编制过程中，由于时间短、任务重，财务部门通常无法及时沟通和掌握其他部门的相关资料和实际情况，导致在编制预算时不合理规划和分配财政资金。

在项目申报时，部分单位只注重资金的申请，缺少项目的可行性论证，从而使得在项目资金使用时和年初预算有极大的出入。政府采购预算是预算单位为保障下一年度工作正常进行而开展的采购计划。在实际执行过程中，单位采购部门和预算部门没有衔接一致，同步编制预算，导致实际采购时资金没有得到相应保障，或者采购时，采购货物没有相应的财政部门下批的确认书，使采购流程滞缓。

（三）预算执行不规范

预算执行是完成相应的法定程序申请和财政指标批复后，预算单位根据计划安排来实施和支付资金的过程。目前，部分行政事业单位在执行预算时，由于缺乏刚性约束、部门之间信息沟通渠道不畅和职责权限不明晰等原因，常常未经财政审批，随意调整开支项目经费，导致预算执行脱离计划。同时，预算执行时发现问题，相关人员相互推卸责任，严重滞缓预算执行进度。

（四）预算监控不到位

我国部分行政事业单位的预算管理缺乏相对完善的外部以及内部监督机制，财政资金使用不合理，滥用和浪费现象时有发生。目前，我国国库集中支付基本采用直接和授权两种支付方式。除了直接支付外，部分单位在授权支付时存在专项资金挪用等违规现象，事后监控基本也很难发现这些问题。另外，当前，我国行政事业单位基本没有一套行之有效的预算执行激励措施和责任追究机制，对在实际预算执行过程中造成的失误或者资金随意挪动等违规现象，单位内部缺乏约束和控制，影响财政资金的使用效率。

（五）预算绩效跟踪和评价流于形式

绩效跟踪和评价是财政资金在执行过程中的反馈，是绩效管理的核心。充分利用绩效跟踪评价功能，能够提升整个单位资金的使用效率和效益。但是在现实中，部分行政事业单位的绩效跟踪力度不足，导致项目的实际支出和计划严重不符，年底国库支付压力增大。同时，部分行政事业单位在预算执行完成后，为应付财政部门的检查要求，全权委托第三方中介机构对本单位的实际支付情况，特别是专项资金的产出和结果实行绩效跟踪及评价。对于评价结果没有进行定期的反馈、整改和提升，使得整个绩效跟踪和评价流于形式。

三、完善行政事业单位预算管理的对策建议

（一）建立完善预算管理制度

建立并不断完善一套有效的预算管理制度，是保障预算管理工作有序开展的基础。行政事业单位作为财政资金使用的主体，对科学、合理的预算管理制度的制定和执行起着非常重要的推动作用。行政事业单位对部门预算应建立起相应的审核审批机制，特别是对于项目预算，要进行可行性分析，并提供详细的依据，从而使预算管理的质量得到本质提升。预算管理要落实到人，建立相應的责任制，对于在编制、执行中发生的违规问题通过追溯机制追查到个人。这样不仅可以有效地避免权责不明、资金挪用、资金占用等问题，而且也可以提高预算资金的综合利用效率。

（二）规范预算编制方法

实践结果证明，传统的增量预算法已经无法满足日益复杂的预算管理工作的要求。因此，在预算编制时，财务部门一方面要加强同单位内部其他部门之间的交流，增强预算信息的精确性和实时性;另一方面可以采用立项评审方式，借助信息化技术优化单位内部资源配置，最大限度增强预算管理的有效性和说服力。同时，要结合单位目前的实际状况，多层次、多方位统筹和考虑部门之间的利益关系，优化配置有限资金，为预算工作的顺利开展提供有效保证。对于专项资金的申报，要严格审查项目的可行性，避免盲目追求财政资金的最大化。对于政府采购预算，财务部门需加强同国资部门、采购需求部门的沟通，对下一年度的采购计划尽量细化量化，做到最大程度上与预算保持一致。

（三）加强预算执行过程规范化

行政事业要解决预算执行过程中存在的不规范不严谨问题，就要加强预算管理执行内容和进度的刚性约束，明确预算规划，必要时在一定范围内公布，从而防止执行人员随意更改预算支出用途，同时也能预防超支现象的产生。目前，预算管理工作整体而言比较复杂，在执行中即使发现了问题，相关工作人员会互相推卸，从而导致执行力不足等状况。所以，我们要采取责任到人的制度，明确工作任务和工作目标，落实各项目的工作细节。一旦发现问题，就能够快速找出直接责任人。这样不仅能够激发相关工作人员的工作热情和工作责任感，提升主观能动性，而且节省了时间成本，保障了各个环节的顺利进行。这是从问题的根源处理执行力不严谨的问题，让行政事业单位的预算工作有组织、有效率地增强执行力和管理能力。

（四）加强预算资金监管

有力的内部和外部监督是预算顺利执行的有效保障。财务部门应严格执行预算批复和支付制度，严禁挪用和挤占预算经费，避免随意更改经费用途。各级财政部门通过国库集中支付系统总体监督单位预算资金的使用情况，对于发现的挪用现象应严肃处理。预算单位如确实存在资金用途变更需求，应严格按照规范的审批流程进行报批，待审核同意后再进行资金的分配使用。政府部门应完善预算公开制度，使公众能够更好地了解行政事业单位预算及其实际执行情况，发挥公众的监督管理作用，从而遏制违法乱纪和贪污腐败行为。另外，作为单位内部独立的监督机构，各级行政事业单位的审计部门应充分发挥其监督职能。内审部门应制定行之有效的单位内部审计制度，严格把关资金使用质量，并定期和不定期地对预算资金的使用情况进行检查。对于发现的问题应及时纠正整改，对于严重的违法违规现象，追究相关人员的责任，从而全面有效地监督单位的经济活动，保障单位预算顺利执行。

（五）加大预算跟踪力度和绩效评价功能应用力度

加大预算的跟踪力度能够动态了解和掌握财政资金绩效目标的实现程度、实施进程和支出执行进度等，能够辅助财务部门更合理地统筹和科学分配资金，提升行政事业单位资金使用效益，增强部门预算管理能力。行政事业单位应积极开展绩效评价，并逐步完善评价结果与预算安排挂钩机制，真正将绩效评价结果作为下一年度预算安排的重要依据，提高财政资金使用质量。对预算绩效管理工作开展不力、财政资金执行绩效未能达到预期标准的部门及其責任人员进行绩效问责，加快建立“花钱必问效、无效必问责”的倒逼机制，使绩效评价真正起到反馈的作用。

四、结语

建立和实行完善的行政事业单位预算管理制度，对于提高各级单位项目资金的使用效率具有极其重要的意义。本文指出，我国各级行政事业单位在预算管理上普遍存在预算管理制度不完善、预算编制不科学、预算执行不规范、预算监控不到位、预算绩效跟踪和评价流于形式等问题，并从行政事业单位管理的角度，提出了一系列具体的改进措施和办法。本文的建议对行政事业单位预算管理水平的提高具有普遍的效果和借鉴意义。

（作者单位为台州市公安局）

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