高校教育惩戒概念界定及规范路径

摘要：目前我国法律对高校教育惩戒的概念、性质界定不明，对惩戒的程序、救济制度缺乏规定，导致实践中出现正当程序缺失、学生权益受损。因此亟需采取必要措施加以规制，通过立法明确概念，统一司法判准，尤其是要建立和完善校内申诉制度，以寻求学生和高校权利的平衡。

关键词：教育惩戒;司法审查;校内申诉

近年来，高校教育惩戒问题引起广泛关注。由于目前我国高校惩戒立法和相关制度尚不完备，《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》规定高校有管理和惩戒学生的权利，但是对于高校教育惩戒的性质、程序以及救济方式等都没有明确规定。《普通高等学校学生管理规定》（2017）（下称“《规定》”）为高校惩戒权和学生申诉权的行使提供了法律依据，但规定较为笼统，高校教育惩戒权行使过程中不规范现象仍然大量存在，因此惩戒制度仍需完善，对于惩戒的性质、惩戒行使的正当程序以及学生权利救济还须更细致的规定，才能更全面地维护学生的合法权益。

一、高校教育惩戒概念澄清

高校即高等学校，是大学、专门学院、高等职业技术学院、高等专科学校的统称。“惩戒”二字在我国教育立法上使用较少，《教育法》《高等教育法》《教师法》中均未明确规定何为惩戒，《规定》第20条和第54条中首次正式规定惩戒机制，但未对“惩戒”概念做出明确规定。一般意义的惩戒是指通过制裁起到警示作用，避免失范行为，巩固合范行为。[1]而对于高校教育惩戒的含义，学界存在争议。针对惩戒实施的主体，有学者认为教育惩戒的主体不仅包括学校，也包括教师[2]，也有学者认为教育惩戒的主体只包括学校，将教师惩戒权排除在外[3]。笔者赞同后一种观点，教育惩戒的主体不宜过宽，平时教师对学生的口头责备或批评教育是日常教学管理所必需，这种非正式的教育惩戒手段一般不涉及对学生权利的限制，应将主体限定为高校、以“书面决定形式”为要件。

针对教育惩戒的范围，有的学者认为教育惩戒仅指纪律惩戒而不包括学业惩戒，高校因学生课业不及格而给予退学，是出于对学生学习能力的负面评价，而不是对其学习不力予以制裁，所以在概念上不宜称之为惩戒措施。有学者认为，学业性惩戒属于大学学术评定权的范围，不具有处分的性质，但是，在成绩证明中个别学科的总体评分，倘若发生法律上的效力，则具有处分性质。[4]还有的学者认为，纪律惩戒和学业惩戒均属于教育惩戒的范围。[5]笔者赞同后一种观点，无论是学业惩戒还是纪律惩戒都具有强制性，实施不当都可能对学生权利造成侵犯，因此结合惩戒行为对受教育者的权利的实质影响，将二者都纳入惩戒范围较为适宜。要对高校教育惩戒下一定义，学者沈岿认为，高校惩戒行为是高校依法依规对违纪或无法达到学校要求的在学学生作出的书面惩罚措施。[6]但此定义中将惩戒的对象仅限于在学学生，未包含现实中存在的高校对已离校的往届毕业生的惩戒行为，如高校撤销授予学生学位证和毕业证的行为。因此在此定义基础上将惩戒对象中“在学”的限制删去较为合理。综上，我们可对高校教育惩戒的概念界定如下：高校教育惩戒是高校为实现教育及管理目的，依据法律法规授权和学校内部管理规则，对违纪或无法达到学校规定要求的学生所采取的否定性的、并做成书面决定的惩罚性措施。

二、高校教育惩戒实施中的失范审视

法律规定的缺位导致实践中高校惩戒与学生权利冲突的案例频发。随着学生法律意识、权利意识加强，高校惩戒手段失当侵犯学生权利成为学校涉诉的一大原因，具体而言，惩戒的不规范主要体现在以下几方面。

（一）高校惩戒校规规定存在缺陷

一方面，多数高校惩戒处罚规定较为笼统。未根据行为情节轻重程度明确划分处罚轻重，或者滥用概括条款导致处罚条件不明确。如《北京大学学生违纪处分条例》中，第8条从重情形前五款为列举式规定，而第六款以“其他应予从重处分的情形”这一兜底条款加以规定，缺乏确定性，不利于限制处分实施中的自由裁量权。《复旦大学学生违纪处分条例》第10条规定：“在校园内散播不当言论的，视情节轻重给予相应处分。”这里的“相应处分”规定不明，且其他条款中也用“警告、记过以上处分”等幅度较大的用语界定惩戒类型，使学生缺乏对惩戒的可预测性，不利于对违规行为的预防和高校管理制度的完善。另一方面，高校惩戒条例往往存在过度限制学生权利、超出管理范围的情形。有的高校管理规定超出法律规定允许的范围，肆意扩大学校职权。如《中南民族大学学生违纪处分暂行条例》第21条第三款规定，破坏学校公共设施，造成严重损失的，除照价赔偿外还应处以罚款，反映了学校存在滥用罚款权的现象。高校依据校内处分条例作出惩戒，而处分条例本身就可能违背了国家法律、行政法规或规章，据此作出的惩戒也是违法的。

（二）正当程序缺失

1.我国教育相关法律和高校管理规章制度中对惩戒正当程序规定较为模糊。如缺乏学生对于惩戒的知情权、陈述权、申辩权规定，缺乏重大惩戒的告知程序和听证制度等必要程序。程序正当性缺乏导致学生的权利难以保障。应当建立包括调查、告知、听证、决定、送达和备案、申诉、执行一套完整的惩戒程序。在田永案中，由于学校未履行处分的宣布、送达等正当程序，因此法院判决学校败诉。

2.学生权利救济途径缺失，体现为申诉途径不完善，对于惩戒的行政复议、行政诉讼规定不完善。其中申诉制度缺陷较大。《规定》中赋予学生申诉权，并将学生内部申诉处理委员会设置为前置审查机构，但未规定申诉处理委员会设置在哪个部门。由于法律尚无明确规定，实践中高校申诉委员会办公室设置较混乱，有的设在党政办公室，有的设在团委，有的设在监察处。机构设置的不恰当会导致学生申诉渠道不畅通。实践中办公室工作人员基于学校立场考虑，受理申诉时往往会超出形式审查要件，向申诉人说明处理决定的合法性、合理性，并要求申訴人的申诉满足严肃、诚实、有理的原则。甚至有的高校会将申诉视同信访案件处理，无疑不利于申诉处理程序的正常开启，无法达到申诉人理想的申诉效果。在人员构成方面，第一，“学校相关负责人、职能部门负责人”的表述指代不明，范围模糊。且大多数学校负责人同时也是学校违纪处理委员会的成员，也是惩戒决定作出的主体。如此设置有违公平公正原则，也不利于申诉人权利的维护。第二，学生代表数量规定不明确，且实践中学生代表的选取方式不合理。实践中学生代表往往仅限于两到三名，从学生会主席、副主席中选取产生。如此规定会导致学生方与学校方地位严重不平等，且学生会主席、副主席往往会站在学校立场考虑问题，很难站在保护被处分者的角度主动考虑，这样一来学生代表的作用微乎其微，被处分者的利益仍然难以得到保护。第三，家长也是学生权益维护的重要一方，而目前规定中未将家长代表列入申诉处理委员会成员中不合理。

3.教育惩戒手段违反比例原则。由于目前法律法规以及高校内部管理条例中对于惩戒的条件、限度等规定都较为模糊，加之高校惩戒机关缺乏必要的监督，自由裁量权较大，对于学生的惩戒容易超出必要限度，受处分人的权益容易受到侵害。在“张潇文诉济宁医学院”一案中，《济宁医学院学生管理规定》中规定作弊者开除学籍，与《普通高等学校学生管理规定》规定相比，该规定明显从严从重，未结合具体情形具体判断，属于惩戒手段违反比例原则，违背国家法律规定，因此法院判决济宁医学院根据校内学生管理规定对学生作出的惩戒过重，应予纠正。

三、高校教育惩戒的多维规制路径

（一）立法明确概念

如前所述，高校教育惩戒法律概念的模糊导致司法审查的受理范围和标准不一，因此立法有必要明确教育惩戒的准确含义。首先，高校惩戒的实施主体应当是以学校名义作出的决定，教师对学生的日常管理活动、批评教育等不属于此处惩戒的范围，且决定须以“书面形式”为要件。其次，应当明确惩戒的范围。《规定》中的惩戒形式有：取消入学资格、取消学籍、不予注册、课程考核成绩记为无效、留级降级、退学和纪律处分，这其中既包含学业性惩戒又包含纪律性惩戒。因此应将二者都纳入惩戒的范围。最后，《规定》第37条明确对于通过不正当手段取得双证的，学校应当依法予以撤销。由此可知惩戒对象不应仅限于在校学生，已毕业的学生也應纳入惩戒范围。具体概念界定前文已有论述，有必要将其概念明确规定在法律条文中，为进一步的司法审查提供法律依据。

（二）统一司法判准

1.国外教育惩戒的司法审查探析

关于司法审查是否要介入高校内部管理惩戒行为，国外法院的态度也在不断发生转变。以美国为例，基于长久以来形成的“学术遵从”理念，起初司法在涉及高校内部学术问题时普遍持克制态度，对于高校惩戒决议的案件一概不予审查，充分尊重高校自主权。随着高校整体环境的变化和教育理论的发展，从20世纪60年代开始，美国法院逐渐突破传统束缚，对高校纪律性惩戒行为和学术性惩戒行为进行有限审查，其中对纪律性惩戒的审查标准较为严苛，对学术性惩戒的审查则以“武断恣意”为标准，“学术遵从”原则也从之前的“绝对保护”发展为“合理保护”，逐步达到了尊重高校自治和维护学生权利之间的平衡。与美国类似，澳大利亚也发展出完善的司法审查标准，程序上要求高校惩戒符合公平原则，实体上采用权力滥用标准对高校惩戒进行有限性审查，这些司法经验都可为我国教育惩戒制度所借鉴。

2.司法审查介入高校惩戒权的理论分析

《高等教育法》第30条规定高校法人主体地位的确立、《行政诉讼法》赋予公民对行政机关侵权行为提起诉讼的权利、《教育法》第43条赋予了受教育者对学校、教师的侵权行为提起诉讼的权利，这些都为司法审查介入高校惩戒行为提供了法律依据，且实务中法院也逐渐开始对高校惩戒行为进行立案审查。近年来最高人民法院行政审判庭陆续发布一系列司法观点，体现出对高校惩戒审查的肯定态度。身份性惩戒由于涉及对公民受教育权的侵犯，应予有效救济。学生起诉高校侵犯其受教育权的，以高校为被告。

由于惩戒行为类型多样、范围较广、高校裁量空间大，易出现内容不合法、不合理等现象侵犯学生身份权、名誉权、财产权、受教育权等合法权利，因此有必要对高校惩戒行为进行有效的外部规制，将其纳入司法审查范围，避免惩戒的任意、错误或不当以保障学生合法权益。

3.受案范围

一方面，宪法所规定的公民的基本权利受到侵犯应当纳入司法审查范围，其中包括学生基本人身权、人格尊严、政治权利等宪法基本权利，以及退学、开除等影响学生受教育权的正常实现的身份性惩戒行为，以及留级等其他妨碍学生在校正常学习的管理行为。另一方面，为了平衡学生基本权利保护和高校自主管理权行使，司法审查也不应当过分介入学校管理行为，包括一般的纪律性处分如因学生违反校规校纪而受到批评、书面或口头检讨等情形、高校组织的各类考试成绩评定行为以及高校为保障学生生命、财产安全而进行的必要的安全管理、生活起居管理行为等不属于司法审查范围之列。

4.审查标准

司法审查对高校教育惩戒行为的介入应遵循适当的标准，既要进行形式审查，同时也应当进行必要的实质审查。

形式审查方面，法院需要对惩戒作出的主体和程序进行审查。针对惩戒主体，根据《教育法》第29条第四款以及《高等教育法》第41条第四款，惩戒的主体包括学校及其他教育机构、高等学校的校长。因此教师、学校行政人员对学生的批评教育不属于教育惩戒的范围。针对惩戒程序，高校作出惩戒决定需遵循法律法规规章以及学校内部的管理制度如各高校的违纪处分条例。具体而言，法律法规指的是《规定》中明确的惩戒必要程序，如第55条规定了受处分学生享有陈述和申辩的权利以及送达程序，第56条规定重大的身份性惩戒要经专门会议研究以及事先进行合法性审查。第57条设置了处分的期限，学校应当遵守;且各高校内部违纪处分办法中也对处分的权限和程序有相应规定，法院也应对此进行审查。

实质审查方面，高校惩戒行为必须符合国家法律法规规章的规定，若高校惩戒手段以及所依据的管理规定超出了法律法规规章的授权，应认定惩戒违法，法院应当依据法律法规作出裁判。但应当注意，司法审查应当尊重基本的学术判断，对于学业惩戒的审查标准不宜过高，可参考美国的“武断、恣意”标准，只有在高校明显违反正当程序义务时才介入。

（三）构建校内申诉制度

我国高校学生申诉制度是指当学生与高校之间发生权利纠纷时，在教育行政系统内部，由教育行政机关或高校进行救济的一种制度。根据受理申诉主体划分，可以分为校内申诉、行政申诉两类。校内申诉由高校内部管理组织处理，行政申诉交由有关教育行政部门处理。此处所讨论的校内申诉制度是一种非诉讼类内部行政救济制度，由学校内部专门机构履行监督职能，与外部申诉和制度司法审查制度相比具有便捷、灵活、专业等优势，是化解学生与高校之间纠纷、弥补司法救济不足的一种有效手段。对于学生而言，校内申诉成本低、效率高，是学生对自身权利进行救济的第一道屏障;对于高校而言，内部申诉制度有利于保障大学自治，增强协商理性，降低诉讼给高校带来的负面影响，通过高校内部审查自查自纠，能够提高高校教育管理水平;对于社会而言，校内申诉制度能够节省行政资源、司法资源，与其他救济方式互相弥补，形成完整的权利救济体系。

《规定》中虽有关于申诉制度和相关程序的条文，但仍较为笼统，申诉的范围尚未明确，申诉的程序有待细化，且复查由学生申诉处理委员会进行前置审查，而学生申诉处理委员会中大多数是学校相关部门负责人，由惩戒结果的制定者对惩戒行为进行复查有违客观公正原则，省级教育行政部门与被申诉的高校之间为领导与被领导的关系，在处理申诉时，考虑到社会影响、高校形象以及当地整体教育质量等各方面因素往往也难以作出客观评断，学生的合法权益难以保障。因此，在设计救济制度时要做到内部和外部有机统一，申诉、仲裁、诉讼相衔接，以维护被处分者的正当权益。具体而言，校内申诉制度须从以下几方面进行完善。

1.明确申诉受理机关规定

申诉受理机关的完善应从以下方面入手：（1）学生申诉处理委员会人员构成规定应当明确，应规定具体的职能部门负责人。（2）明确规定惩戒的制定者及利害关系人应回避校内申诉审查程序。（3）完善监督环节，人员构成中应当包括学校的纪律检查部门负责人、监察部门负责人等，由无利害关系的部门负责人主持会议，达到权利分立、互相监督、互相制约，以保障最终结果的公平公正。（4）学生代表应当设置最低人数限制，如规定学生代表人数不低于人员构成的三分之一，且学生代表的产生方式应以品性良好、公道正派为标准，不一定以担任学生领导职务为标准。鉴于学生与学校的隶属关系，应当规定学校机关不得因学生代表在申诉审查会议上的发言和表决而追究其责任，保障学生代表发言不受阻挠，维护学生代表的正当权利。为了避免利害关系，可规定学生代表和教师代表一般不从申诉人所在院系选取。（5）为保证申诉处理委员会人员构成广泛，可规定家长也可作为委员会成员。（6）申诉处理委员会办公室应当设置在监察处，监察處行使行政执法监察职能，处理申诉具有合法性，且监察处作为中立的第三方审查申诉具有合理性，可增强申诉的可信度。（7）应控制学校管理部门以及校领导比例。由于校内行政管理部门往往最具有话语权，在申诉处理过程中地位明显优于被申诉人，且部门之间存在复杂密切的利益关联，考虑问题也多站在维护高校利益和形象的立场，为了保证中立客观的评判，应当将学校领导控制在一定比例内。

2.确立受理申诉应遵循的原则

（1）合法性原则。第一，申诉机关应当遵守法律法规规定，申诉的受理、审查都不得与法律相抵触，且申诉机关负有积极执行和实施法律规定的义务，申诉机关依照学校内部管理规章制度处理的，应当保障学校内部管理规章的规定符合国家法律法规规定。第二，申诉机关的审查必须依照法律授权，不得超越职权、滥用职权。

（2）合理性原则。申诉的审查要公平公正，平等对待申诉人，申诉的处理要符合比例原则，惩戒手段要控制在必要限度内，尽量减少对学生权益的不利影响。

（3）尊重和保障学生合法权益原则。申诉是学生对惩戒决定提出异议并进行救济的重要手段，是维护学生权益的有力屏障。受理申诉应当以学生权益为首要考虑，本着公平公正的原则对惩戒决定进行审查，而不能一味站在学校立场，不能以要求学生申诉必须满足严肃、诚实、有理等条件变相阻挠学生申诉。同时要注重申诉期间申诉人受教育权的保护，落实申诉期间暂缓执行制度，必要时可增加“以暂缓执行为原则，以继续执行为例外”的规定，以维护学生的受教育权。

（4）程序正当原则。程序公正能更好地保障实体公正，教育惩戒尤其要遵守惩戒正当程序。第一，除涉及学生个人隐私的惩戒外，申诉处理应当公开，尤其要注重保障申诉人的知情和申辩的权利。第二，公众参与原则，申诉处理委员会作出决定应当听取各方意见，作出对申诉人不利的决定要保障其陈述、申辩权。第三，回避原则，为了保障公正，与申诉人存在利害关系的相关人员应当回避审查，且作出惩戒决定的部门人员不得参与申诉审查。

（5）内部申诉不加重处理原则。为了保障申诉人的申诉权，维护申诉制度，应当明确规定学生提出申诉后申诉处理委员会不得通过重新审查加重申诉人的处分，否则会有违申诉人申诉的初衷，增加申诉人在申诉时的思想顾虑，甚至导致申诉人不敢提出申诉。

3.细化学生申诉的程序

《规定》第60条和第61条涉及申诉程序，包括申诉相关时限以及申诉处理委员会的暂缓执行建议权和撤销变更的建议权，除此之外对申诉程序缺乏更细致的规定。而除了上述时限规定外，申诉处理的方式和流程也应当加以规定，如书面审理、听证会审理等方式。考虑到申诉处理的公正性，以采取听证会审理方式为宜，程序设计如下：学生对处理决定不服的，在得知处分之日起十日内，可向学生申诉处理委员会提出书面申诉，申诉应当包括学生的基本情况、纪律事件、纪律处分决定、投诉理由和有关证据。申诉处理委员会应当在三日内审查申诉请求。学生申诉材料不足或者不符合要求的，应当一次性告知所需材料和补正日期。通过形式审查的，申诉处理委员会应当在三日内决定听证时间，根据违纪行为的性质决定听证是否公开，确定听证参加人，并通知有关各方。听证过程中要保证申诉人的陈述以及各方提问、质证、抗辩的过程，最终各环节结束后由委员会成员讨论得出最终决定，并于三日内送达与申诉结果有关的各方当事人。[7]

4.明确申诉处理委员会决定的效力

根据《规定》第61条，学校申诉处理委员会对于处分的制约权体现在暂缓执行的建议权和复查建议权两方面，但申诉委员会没有实质的撤销和变更权。如此规定存在不足。第一，暂缓执行制度规定过于笼统，应当对暂缓执行的情形、效力、期限以及恢复等相应制度作规定，以避免高校行政管理部门的自由裁量权过大架空暂缓执行制度，对申诉人的权利造成不可逆的不利影响。第二，申诉处理委员会仅仅具有复查建议权仍不能从根本上改变作出惩戒的机关的决定权，可能出现原决定机关拒绝重作决定或作出与原决定相同的处理结果，申诉人的权利无法真正得到保障。为了维护申诉制度的权威性，应当规定经复查认为作出处理或者处分存在不当的，惩戒决定机关不可拒绝重作或以同一事实和理由重新作出与原决定基本相同的决定。必要时应当赋予申诉处理委员会对惩戒决定的撤销或变更权，真正使申诉处理委员会发挥纠错和监督的功能。

5.完善申诉后管理机制

为了切实有效地维护申诉的权威性，在申诉结束之后需要建立一套完整的申诉追责机制和权利救济机制。一方面，对处分不当负有责任的被申诉者应建立惩戒追责制度，如进行校内通报批评，具有怠于履行职权、滥用职权等严重情节的，必要时应给予相应处分。另一方面，为了建立一套有机统一的权利救济机制，应当加强校内申诉与外部申诉以及诉讼手段之间的衔接，且在申诉制度之外，还应当积极探索和建立调解、和解等纠纷解决方式，有利于以柔性方式解决冲突，减少对学生的负面影响，维护学校内部成员之间稳定的良性关系。

参考文献：

[1]劳凯声.变革社会中的教育权与受教育权：教育法学基本问题研究[M].北京：教育科学出版社，2003：375.

[2]周志宏.教育法与教育改革[M].台北：台湾高等教育文化事业有限公司，2003：277.

[3]许育典.法制国与教育行政[M].北京：高等教育出版社，2002：133.

[4]秦梦群.美国教育法与判例[M].台北：台湾高等教育出版社，2004：349.

[5]戴国立.析论高校教育惩戒权的法律控制[J].东方法学，2019（2）：130.

[6]沈岿.析论高校惩戒学生行为的司法审查[J].华东政法学院学报，2005（6）：26.

[7]孙波.高校学生申诉权保障的美国经验及我国的借鉴[J].学术交流，2016（10）：111.

（责任编辑刘第红）

作者简介：耿宗程，南京师范大学法学院2019级博士研究生，法治现代化研究院研究人员。（南京/210046）

本文系2020年教育部人文社会科学研究青年基金项目“教师教育惩戒权的立法规制研究”（20YJC880058）的成果之一。