从二维并行到一体互嵌：2020年后开发式扶贫与保障性扶贫的统筹发展

□左停，徐卫周

以2015年中共中央、国务院出台的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》(以下简称《决定》)为标志，中国开展了以精准为特色的脱贫攻坚战，中央和各级政府不断创新多种制度和政策供给，动员全体社会力量共同致力于消除现行标准下的绝对贫困问题，取得了举世瞩目的成绩。国家统计局数据显示，截至2019年末全国农村贫困人口仅剩551万人。党的十八大以来的七年里，中国农村共累计减少贫困人口9348万人，年均减少1300多万人，创造了中国减贫史上的奇迹。从世界范围来看，过去四十年，中国对全球减贫贡献率超过70%，成为首个实现联合国减贫目标的发展中国家[1]，谱写了人类反贫困历史新篇章，为全球减贫事业贡献了中国经验和中国方案。

在脱贫攻坚当中，为了帮助贫困地区和贫困人口摆脱贫困，中国政府创新并形成了很多行之有效的做法和丰富经验，尤其是在紧扣“两不愁、三保障”突出问题上，始终坚持把开发式扶贫作为脱贫的基本途径，同时不断完善和创新包括社会保障、资产性收益扶贫、公益岗位、商业保险等在内的各类综合保障性扶贫措施。近年来，中国政府又不断深化开发式扶贫和保障性扶贫两项制度的有机衔接以及统筹推进，形成了符合中国国情、符合贫困地区和贫困人口实际需要的反贫困治理路径，为中国高质量打赢脱贫攻坚战提供了制度保障。

然而，2020年“历史性地消除绝对贫困”的既定目标任务的完成，并不意味着农村贫困的消失，也不意味着扶贫工作的结束[2]，2020年后在新的经济社会发展条件下，贫困仍会以各种样态的相对贫困、特殊困难群体等形式呈现。此外，巩固拓展脱贫攻坚成果仍是2020年后一段时期内最主要和最迫切的任务[3]。脱贫攻坚中摆脱了现行标准下绝对贫困的人群，一方面，其经济社会发展水平在整体社会结构中仍处于中下层次，经济收入上仍处于不稳定状态，发展能力和发展环境依然存在诸多制约，他们谋求进一步发展和各种保障性需求的状况没有改变，甚至在新的标准下会诱发更高的发展期望和更高层次的需求；另一方面，在日益发展的全球化市场经济下，他们所面临的风险性、不确定性和复杂性也在与日俱增。如何有效应对和解决2020年之后的贫困不仅是社会主义的本质要求和全面建设社会主义现代化国家、实现治理体系和治理能力现代化不可回避的重要社会问题，也是中国政府面临的新课题。因此，针对2020年后中国贫困可能存在的形态，国家扶贫战略需要承继现有的经验，同时进一步创新、升级和拓展开发式扶贫和保障性扶贫的具体制度安排，并赋予其在新的发展阶段下的新内涵，强化二者之间的融合互嵌，使二维并行走向一体互嵌发展。这既是未来一段时间巩固拓展脱贫攻坚成果的内在要求，也是有效预防未来贫困发生、增强社会脆弱群体社会参与度以及提高其风险保障水平和福利状况的必然选择。

一、中国开发式扶贫与保障性扶贫两个路径的形成过程：一个简单概述

从救济式扶贫到开发式扶贫再到精准扶贫、脱贫攻坚，中华人民共和国成立70年来，党和国家始终把解决贫困问题放在重要位置，并根据不同阶段经济社会发展状况和贫困形势，实施了一系列中长期扶贫规划和政策，形成了一条符合目前中国国情的农村扶贫开发道路。

改革开放之初，中国农村生产力水平低下，广大农民处于普遍贫困状况。1986年国务院成立了贫困地区经济开发领导小组(后更名为国务院扶贫开发领导小组)，自此中国广大农村地区在专门化的扶贫工作机构领导下开始实施有计划、有组织、大规模的以经济发展为主要目标的开发式扶贫，尤其是在上世纪“八七”扶贫攻坚阶段(1994—2000年)，国家着眼于建构有利于农村产业发展的基础条件[4]，创造有利于改善穷人境遇的外部发展环境和提高有劳动能力的贫困人口的生产能力，增加农业产出以及非农收入减贫[5]，集中解决贫困人口的温饱问题。但开发式扶贫较少关注贫困的预防、弱劳动能力和无劳动能力的贫困人口帮扶以及社会的公平正义性[6]，也较少从风险保障的角度来考虑发展农村产业和劳动力转移就业等扶贫方式，更缺少对贫困人口教育、健康、医疗等人力资本开发和贫困人口生计系统脆弱性方面的关切和投入。

进入21世纪，国家根据贫困人口规模、分布状况、贫困程度等因素，出台了《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》新的纲领性文件，提出了“一体两翼”的开发式扶贫新模式(即以整村推进为主体，以产业化扶贫和劳动力转移培训为“两翼”)。2007年农村最低生活保障制度的确立，标志着中国农村扶贫工作逐步进入以开发式扶贫和农村最低生活保障两大制度并行的农村扶贫新格局[5][7][8][9]。在“低保”全面实施之后，中央就提出了“实现农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接”的要求，2008年十七届三中全会指出“实现农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接”，2009年国务院扶贫开发领导小组办公室(后简称“扶贫办”)等5部门联合发布了《关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接扩大试点工作的意见》，强调通过探索两项制度的有效衔接，发挥农村低保制度和扶贫开发政策的反贫困作用，但这次试点基本是以两个政策“二分并行”为导向的，试点成效不大，该《意见》后来也被废止。同时，随着中国经济社会发展水平的不断进步，农村“五保”供养制度、新型农村合作医疗制度、新型农村养老保险制度等农村社会保障制度体系逐步完善和建立起来，在相当程度上减少了农民的支出、增加了对农民的保护和福利保障，在客观上成为农村扶贫开发事业的有力支持，但它们只是孤立的、并行的、处于初级阶段初级水平的制度设置，并没有形成一个联动的政策有机体，也没有能够与扶贫开发制度受到同等重视，仅作为中国扶贫开发的一个补充。

《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》提出的“两不愁、三保障”的目标明确了社会保障在扶贫中的作用，指出“实行扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接，把扶贫开发作为脱贫致富的主要途径，把社会保障作为解决温饱问题的基本手段，逐步完善社会保障体系”。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把扶贫工作摆在了更加突出的位置，提出了精准扶贫、精准脱贫战略，以“六个精准”(扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准)、“五个一批”(发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批)为基本要求与实现途径，进一步拓宽了农村扶贫工作的维度和旨向，中国的扶贫工作进入了脱贫攻坚新阶段，社会保障和生产开发一样成为扶贫脱贫的重要路径。2014年中共中央、国务院印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》中指出，要“建立精准扶贫工作机制，坚持扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接”。2014年和2015年各地民政和扶贫部门开展了两项制度衔接的信息比对等基础性工作，积累了两项制度衔接的实际工作经验。2016年民政部、国务院扶贫办等六部门出台了《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接指导意见》，要求实现农村低保制度与扶贫开发政策的有效衔接，要做到“应保尽保”“应扶尽扶”，形成政策合力。2017年人力资源与社会保障部会同有关部门出台了《关于切实做好社会保险扶贫工作的意见》，社会保险被正式纳入扶贫政策体系，社会保障减贫的内涵被进一步拓展和强化。2017年底的全国扶贫开发工作会议做出了脱贫攻坚工作“由开发式扶贫为主向开发式扶贫与保障式扶贫并重转变”的新论述[10]。2018年中共中央、国务院发布的《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》(以下简称《三年行动的指导意见》)系统地提出“坚持开发式扶贫和保障性扶贫相统筹，把开发式扶贫作为脱贫基本途径，针对致贫原因和贫困人口结构，加强和完善保障性扶贫措施，造血输血协同，发挥两种方式的综合脱贫效应”“强化综合保障性扶贫”“统筹各类保障措施，建立以社会保险、社会救助、社会福利制度为主体，以社会帮扶、社工助力为辅助的综合保障体系”等新的扶贫政策原则。党的十九届四中全会明确提出“坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制”的新要求。

综上所述，改革开放40年来，中国特色减贫道路不断拓展创新。从改革开放后单一的开发式扶贫举措，到21世纪前十年农村社会保障制度，及其各种项目的不断设立；从农村低保制度与扶贫开发政策的衔接试点，到脱贫攻坚战中社会保障作为“五个一批”之一、社会保险扶贫的整体纳入，以及最后攻坚阶段更大范围的保障性扶贫与开发式扶贫并重和相统筹。由此可见，实现开发式扶贫与保障性扶贫一体互嵌、融合发展是中国扶贫实践不断向前推进的客观要求，是国家扶贫理论和政策不断完善的必然结果，也是国家经济社会发展的必然趋势、补齐薄弱短板的努力方向，更是对贫困地区贫困人民的切实需要的回应。2018年《三年行动的指导意见》使用的“坚持开发式扶贫和保障性扶贫相统筹”的新政策话语表述，相较于2016年出台的《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的指导意见》和2017年全国扶贫开发工作会议上做出的脱贫攻坚工作“由开发式扶贫为主向开发式扶贫与保障式扶贫并重转变”均更进一步，两者之间不但要互补短板，而且还要真正实现二者之间充分有效衔接、内在互嵌与融合发展，在更大范围和更深层次产生“一加一大于二”的综合脱贫效应。2020年之后，贫困仍然是中国的一个重要的社会经济问题，进一步拓展开发式扶贫和保障性扶贫新内涵、新形式，并实现由二维并行向一体互嵌转化，对于未来中国的贫困治理至关重要。

二、2020年后开发式扶贫与保障性扶贫相统筹：一个衔接互嵌的政策框架

开发式扶贫与保障性扶贫相统筹是中国贫困治理的一个基本经验总结，2020年后的贫困治理，依然需要坚持扶贫的两个方面的基本制度框架，但也应认识到，农村贫困的社会经济和时代背景在不断发生改变，要在坚持的同时不断有所创新。2020年后的开发式扶贫和保障性扶贫首先需要在理念上进行拓展，再在此基础上找准二者的契合点，由二维并行转向一体互嵌，促进二者在新阶段下实现融合发展，这是2020年后在贫困治理上所要坚持的基本逻辑和方法论。

(一)2020年后开发式扶贫与保障性扶贫仍然是解决农村贫困问题的基本方法

2020年后，绝对贫困将得到历史性消除，但这些刚摆脱贫困的贫困户的收入水平并未高出贫困线很多，且其收入来源的可持续性并不牢固，加之还有众多贫困边缘户存在，所以这部分群体的收入状况和社会竞争力仍然处于十分脆弱的状态。应对2020年后的贫困问题，一方面，作为相对贫困群体，他们仍然有许多发展性的需求，包括农牧业及相关产业发展的生产系统的开发需求，也包括作为个体人的能力建设和人力资本的开发需求；另一方面，老弱病残等特殊困难群体将会长期存在，其数量甚至还会进一步加大，他们的综合保障性需求还会增加；还有一方面，在市场经济下，普通的社会群体对应对风险的保障性需求也会逐步突显出来。

以2013—2018年中国农村居民人均可支配收入五等份分组的低收入组(收入最低的20%人口)的收入状况与同期的国家扶贫标准对比为例，除2014年农村低收入组人均可支配收入低于国家扶贫标准外，其他年份均仅略高于国家扶贫标准，分别高出141.9元、230.6元、54.4元、357.1元、714.2元(表1)，一旦发生风险波动，这部分群体极易陷入暂时性贫困(估计至少15%)[11]。 此外，作为扶贫首位措施的产业扶贫，近年来在带动贫困人口就业增收方面起了很大作用，但实际上其本身的发展基础、发展模式也很薄弱，在资金和市场方面仍有很多短板，在市场销售方面也比较多地依靠政府推动的电商扶贫和消费扶贫。因此，面对大量的中低收入群体，从反贫困的实际需要来看，2020年后开发式扶贫仍然需要坚持，仍有进一步深化拓展的空间，在巩固脱贫攻坚成果的同时也降低其脆弱性。

表1 2013—2018年中国农村居民人均可支配收入、国家贫困线一览表

资料来源：笔者根据《中国统计摘要2019》整理所得

特殊贫困群体主要是指老弱病残人群，他们除了具有较高的生理脆弱性外，还极易受自然条件变化、社会转型、市场经济波动等因素影响。该群体通常表现为“贫”“困”“弱”三种特点，也可能仅表现为“困”和“弱”，“困”为其本质特征。“贫”主要表现为经济上收入不足或支出过大，难以满足基本生活开支，“困”和“弱”则侧重于更深层的服务不足、人力资本薄弱和抗逆力低等问题。根据2017年全国贫困人口建档立卡数据显示，当年未脱贫的3046万建档立卡贫困人口中老病残群体占据多数，其中持证残疾人和65岁以上的老人超过了1000万人[12]，因病、因残致贫比例分别超过40%、14%，65岁以上的老年人占比超过16%[13]。此外，以笔者团队在安徽省岳西县的实地调研为例，2014年精准扶贫开始的时候，岳西县60岁及以上人口占建档立卡贫困人口的18.54%、残疾贫困人口占8.51%，三年之后，2018年该县未脱贫的贫困人口中60岁及以上人口占23.59%、残疾人口占14.87%。2020年后，农村社会的老弱病残等生理上特殊困难群体依然会长期存在，他们的脱贫和收入增加主要依靠社会性政策的转移支付，但他们作为社会脆弱群体的性质没有改变。随着城镇化的持续推进，农村老龄化的日趋加重等，老弱病残特殊困难群体问题甚至可能会进一步加剧，我们需要更为具体地瞄准该类群体的服务需要，补齐短板，为其织密扎牢民生保障“安全网”。

开发式扶贫与保障性扶贫仍然是未来农村扶贫的基本方法，但它们所包含的主要内容应随着时代的发展不断更新和创新。开发式扶贫要超越过去的生产性开发，把更多的注意力放在贫困人口的人力资本的开发和贫困人口的发展平台环境的开发方面；而保障性扶贫也要超越几个具体的保障项目，为贫困人口创造更多的社会资产(包括社会服务)，提供更多的可预期的社会保护，激发贫困人口的社会参与；同时开发本身也需要保护，需要拓展对农村产业和劳动者的保护覆盖范围。

(二)开发式扶贫需要升级，从生产资源开发转向人力资本开发和发展平台开发

开发式扶贫作为一项基础性的贫困治理手段一直贯穿于中国扶贫开发事业的始终。自1986年中国广大农村地区开始实施大规模的以自然资源开发为基础的开发式扶贫。但总体来看，中国农村人多地少，现有自然资源开发的边际效益日益减小，在这种情况下，以往的以农村自然资源、农业开发为主的开发式扶贫越来越受到农村资源禀赋不足、人口大量外流、农村治理能力不足等的影响，需要对开发式扶贫进行改革和创新，赋予其在新形势下新的内涵和外延，以满足当前贫困地区和贫困人口的实际需要。实际上，随着外出务工逐渐成为农民主要的就业形式和收入来源，依靠农业开发也只能解决农民家庭的一部分收入，且占比在逐年下降。《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》确立的以整村推进为主体，以产业化扶贫和劳动力转移培训为两翼的“一体两翼”扶贫新战略，显示了面向市场的扶贫战略创新的趋势。

统计数据显示，自2015年农村居民的工资性收入已成为农民家庭的第一大收入来源(表2)。这些新的微观层次的家庭内部收入结构的变化在客观上要求开发式扶贫要做出一定的调整和创新。当前需要将开发式扶贫的重点转向以人力资本为主的开发，来适应农民外出就业、本地创业的需求和提升农民的内生发展动力和发展潜能的要求。脱贫攻坚中，国家投入大量财政资源用于产业扶贫，但农村产业发展缓慢和产业发展持续性不高仍是影响脱贫质量的现实问题，问题的核心还是贫困人口的人力资本问题，此外，农民实际参与培训的积极性不高等问题也没有取得突破。因此，2020年后在巩固脱贫攻坚工作时要把贫困人口的人力资本开发作为重心，把开发式扶贫的重点从自然资源开发转向人力资本开发。贫困人口的人力资本开发，在“攻坚战”之后需要回归到一般性的、常规的人力资本开发的轨道上来，通过教育、医疗卫生条件等的改善和更多的政策供给为农村贫困人口增权赋能，提升他们的整体素质和综合能力[14]，激发贫困人口的内生发展动力，阻断贫困的代际传递。这在一定程度上也在强化和提升着其内在的保障性。比如大力发展职业教育助力精准扶贫，调查显示，很大一部分中职学校学生是来自农村困难家庭，且91%的高等职业院校毕业生又是其家庭的第一代大学生，职业教育对象与中国精准扶贫对象高度契合[15]。尽管作为人力资本开发的职业教育是一项长期性持续工作且现阶段并没有体现出直接的减贫贡献，但从长远来看，其对于弱势劳动者及其家庭具有重要的经济社会功能，是一个能很好体现开发式扶贫与保障性扶贫衔接融合的重要途径，既是教育保障又着眼于人力资本的开发，需要持续拓展加强。

表2 2013—2018年农村居民人均可支配收入及其结构 单位：元，%

资料来源：笔者根据《中国统计摘要2019》整理所得

(三)保障性扶贫需要拓展创新，体现预防、保护和发展促进等多样化的减贫功能

完备的保障性扶贫举措不但可为开发式扶贫保驾护航，增强其固果防贫效果，而且多元化、多层次的保障性扶贫政策供给能够为贫困地区的经济社会发展和贫困人口发展生产、谋求脱贫增收创造有益的外部环境和解除后顾之忧。当有劳动能力的贫困人口积极作为、谋求发展时，其承受的经济社会风险也必然随之增加，此时，保障性扶贫措施就会对其做出“不论何时都能保证基本生活需求”的承诺，以缓解其发展的后顾之忧。此外，保障性扶贫的作用不仅仅是一种兜底保障的脱贫工具，保障性扶贫制度本身既具有稳定社会环境、维护社会公平的积极作用，发展性的社会保障制度措施还可以激励贫困人口的经济和社会参与。因此，保障性扶贫不仅要帮助贫困人口实现脱贫，还要促进社会与地区稳定，为经济发展提供良好的宏观环境[16]。

相较于开发式扶贫，保障性扶贫作为一种新的政策工具，层次还比较低、水平还比较差，尚未在理论、政策、实践上达成一致共识和形成较好的制度规范，但其作用却日趋重要。传统上中国就有以工代赈类型的积极的社会保障项目，脱贫攻坚战期间，中国政府创新了诸如公益性岗位等发展性保障项目，一些地方实施了类似于有条件转移支付的“扶贫慈善超市”项目；但微观上讲，目前各地的保障性扶贫还是囿于“一兜了之”等简单消极的保障措施，而积极的、预防性质的、社会投资性质的政策举措显得不足，宏观上讲，社会保障的收入再分配功能没有得到充分体现。

表3 2017年农民工参加社会保障的情况

资料来源：《2017年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》

对于保障性扶贫最为核心的农村社会保障制度而言，尽管目前中国已建成了世界上规模最大、覆盖人口最多的社会保障体系[17]，但其保障程度、保障范围和保障水平仍有进一步提升的空间。老弱病残等特殊困难群体将长期存在且未来该群体人数甚至还会有所增加，他们在收入以外的其他方面的人道主义需求也会持续增加。脱贫攻坚中，国家设定的脱贫目标和标准已经包含了医疗、教育等方面的基本保障要求，但对养老保障方面没有直接瞄准和刚性考核指标要求。农民工社会保障问题也是另外一个短板，《2017年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，2017年中国28652万农民工中，参加城镇职工基本养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险人数分别为6202万人 、6225万人 、4897万人、7807万人，占比分别为21.65%、21.73%、17.09%、27.25%(表3)，其覆盖面还相当有限，保障力度和内容还很不足，这仍然是农民就业面临的一大难题，需要引起相关部门的高度重视，加大对农民工权益保障的政策执行力度，防止出现返贫和未来困难群体[18]。

要突破当前对“保障性扶贫”的浅层认知和理解，在更大范围出台保障性益贫举措，在实现减贫的同时，还应当进一步强化其预防性功能，降低弱势农户的脆弱性风险，增强其韧性和福利转换能力，而不致使弱势农户因重大开支或重大自然灾害、意外事件等而(再次)深陷贫困；积极鼓励创新各类保险扶贫险种并使之常态化，进一步完善农业支持保护政策、农村生态环境政策、农民意外风险保障等，同时也需要实现制度的整合和合理化福利获取的前置条件设置，最大限度地实现政策的预期效果。

三、强化开发式扶贫与保障性扶贫的衔接互嵌与融合发展

在现阶段的反贫困进程中，开发式扶贫与保障性扶贫仍然被当做两个制度分开设置、分别运行，而今后更重要的是两者能够形成有效衔接互嵌。近些年的精准扶贫实践也积累了不少相关的经验，需要在观念上、制度上将之主流化、制度化，在面向未来贫困治理不断创新优化开发式扶贫与保障性扶贫的同时，要进一步强化两者的衔接互嵌，从二维并行转向一体互嵌、整合发展。

(一)树立和坚持开发式扶贫与保障性扶贫协同推进和互嵌融合理念

“理念优于制度，制度优于技术”[19]的治理逻辑，对于中国贫困治理和扶贫举措安排至关重要。各级扶贫部门在制定出台扶贫举措和具体执行中，需要树立起综合性、整体性、系统性的思维理念，统筹推进开发式扶贫与保障性扶贫由二维并行转向一体互嵌，互促互融，造血和输血并举，实现双向嵌入建构，使开发式扶贫和保障性扶贫不断地向对方靠拢、借鉴融合，真正地为困难群众扎牢织密一个有效的安全保障网，充分发挥综合减贫效应。

同时，也需要正视区域间的差异性，不同地区的贫困人口、不同的致贫原因、不同的生计方式，对开发式扶贫和保障性扶贫的需要内容和需要程度是有差别的，有的地方需要更多的保障，有些地方则还是需要进一步开发(表4)；即使在同一个家庭内部，不同成员之间因知识水平、身体素质、劳动力状况、分工、年龄阶段等的不同，对开发式扶贫和保障性扶贫的需要也是不一样的；再则，即使是保障性扶贫本身也是有差别的，比如东部地区对养老服务、医疗护理的需求较大，而西部地区对幼儿教育、生态保护以及中部地区对农业支持保护的需求更多等。所以，这些差异反过来也印证了二者的互嵌融合必须着眼于贫困地区、贫困人口的实际情况，必须建立在具体的、实际需要的基础之上，要把统筹互嵌、融合发展作为一个原则内化在反贫困工作当中[20]，具体问题具体分析，而不要把它变作一个教条式的、任务式的指标死搬硬套。

表4 东中西部地区2014年建档立卡贫困人口的致贫原因

资源来源：转引自左停等著《社会保障减贫与发展》，湖南人民出版社，2018年`

(二)对脱贫攻坚中形成的好的经验加以提升，使之制度化、长效化

数据显示，2016年至2018年共摘帽贫困县436个，占中国832个贫困县的52.4%，预计2019年将有340个左右贫困县脱贫摘帽[21]。因此，需要在已脱贫的贫困地区总结有关开发式扶贫与保障性扶贫一体推进的好经验、好做法，并予以提升、创新、推广，使之制度化、长效化，为2020年后巩固拓展脱贫攻坚成果和未来贫困治理机制提供经验和借鉴[22]。

作为全国扶贫改革试验区的山东省淄博市临淄区，2016年承接了国家“扶贫开发政策与农村最低生活保障制度衔接与融合”重大课题试验示范任务，在全国首创“双制融合”模式[23]，重塑了扶贫低保新体系，针对扶贫开发和低保两项制度重叠运行、政出多门、政策“高地洼地”并存、享受对象高度重合等问题，实行农村扶贫济困工作的一体化，建立了 “七统一”的扶贫低保新体系。同时，将乡镇民政办公室和扶贫办公室合二为一，组成民政扶贫办，既提高了工作效能、服务效率和群众满意度，也节约了行政成本。该项制度创新得到了国务院扶贫办和山东省委省政府的高度认可，并获得2019年全国脱贫攻坚组织创新奖，对2020年后的反贫困治理具有重要的借鉴意义。

在脱贫攻坚中一些地方政府探索出的“模块组合”型保险模式，通过政府与商业性保险公司合作，帮助参保对象多角度应对生产生活中的风险，防止返贫以及边缘人口落入贫困。该综合性保险具有灵活性强、方便贫困户理解保险内容、防贫目的明确等多种优点，体现了开发式扶贫与保障性扶贫的衔接互嵌。作为贫困人口较多的贵州省为省内深度贫困地区开发了“1+2+N”模式的综合性保险方案，具体来说，“1”为普惠金融，注重探索保险资金的融资新模式；“2”为农业保险与扶贫救助险，建立农户生产生活的风险防范体系；“N”为各地因地制宜地选择其他涉农保险，全面增强农户的抗风险能力。河南省兰考县政府与保险机构合作，为贫困户投保了6个生活风险保障类项目和10个生产风险保障项目[24]，并探索打造“协办农险带脱贫”的“农险+就业”扶贫模式[25]。2018年，河北省张北县扶贫办与商业保险公司签署协议，为非贫低收入户、非高标准脱贫户两类“易贫人群”购买了“防贫保险”，按照每人每年150元的标准、合计435万元筹资建立“防贫保险基金”，上述两类目标人群中凡有因病、因残、因学、因灾四种原因所导致的返贫或有重大支出的情况，由防贫基金按比例予以报销。该县以防贫保险基金为核心建立的“防贫圈”，同时为建档立卡贫困人口和靠近贫困线的低收入人群提供了包容性、综合性的保障方案。

(三)促进多部门、多领域间各项扶贫和保障资源的优化整合，实现一体融合发展

开发式扶贫与保障性扶贫从二维并行走向一体互嵌的融合发展，涉及多部门、多领域，需促进它们之间的有效衔接和资源的优化整合。从总体上来讲，开发式扶贫与保障性扶贫的一体互嵌发展需要充分地整合纳入扶贫、统计、社会保障、社会服务、教育、农业农村、健康、残疾人保障、保险监理等部门，确保与贫困治理相关的基础性信息的充分共享及其准确性、有效性，避免出台的相关政策出现叠加、冲突或者遗漏等问题，并建立联席会议制度定期交换意见和切实磋商，保障制度、政策供给的一致性和畅通性，形成部门合力。在具体层面，如保障性扶贫内部而言，也需要协调好其内部制度、项目之间的关系，在新的形势下需要进一步厘清保险、福利、救助之间的运行边界和服务对象，做到精细化管理和精准施策来实现对未来贫困的有效预防；在开发方面，如在农业及相关产业发展方面要紧密联系保险和气象等部门，增强其发展的可持续性和风险保障性，在人力资本开发方面要做好与就业、社会保障等部门的联系，确保人力资本的高质量开发和保护；在基层，在加强经办队伍建设的同时，要尽量做到民生领域的一体办公、一门受理。此外，随着城镇化的持续推进，农民的城乡流动以及农民市民化加快，应当做好城乡相关部门之间的协调和相关政策的一致性、衔接性调整，来应对农民流动群体的脆弱性风险，以便更好地发挥开发式扶贫与保障性扶贫的一体互嵌式反贫困效果。2020年后的贫困治理或许会更加难以识别和应对，也可能不会再有类似当前脱贫攻坚战的强力干预举措，因此需要通过制度来促进涉及反贫困相关部门、相关制度项目间的有效衔接和资源的优化整合，使未来贫困问题能够有一个高效的行政管理回应体系和常态化的制度框架。

(四)以就业为重要载体，促进贫困人口开发式扶贫和保障性扶贫的互嵌融合

由于农村自然资源禀赋的相对不足，就业则成为农村贫困人口摆脱贫困的重点和突破点。促进就业需要在人力资本的开发和保护两个维度上下功夫。未来的人力资源开发的扶贫政策依然要把农村劳动力就业放在突出位置，把就业促进作为提升发展能力和发展动力的主要路径和检验指标。在推进乡村振兴和城乡基本公共服务均等化的背景下，注重完善城乡一体化的就业和社会保障体系，逐步推进城乡一体化的就业、教育、医疗、住房、生活保障等政策； 消除农民工在城市就业中所遇到的不合理限制和歧视性的问题，维护农村劳动力应有的权益；同时也要重点解决留守儿童、留守妇女和留守老人的社会保障问题，提高留守人员的生活质量，为外出务工人员解决后顾之忧，促进城乡社会的和谐健康发展。实现经济的益贫式增长的关键是要有益贫性产业，既有利于贫困地区的经济发展，又能为贫困地区的劳动力提供稳定的就业机会，为他们创造人生出彩的机会。因此，适度发展劳动密集型产业、服务业对促进就业、拉动需求有积极的促进作用，加之贫困人口大多数年龄偏大、技能水平低，在技术要求不高、门槛较低的劳动密集型企业就业是最佳选择[26]。当前，中国职业教育发展基础较为薄弱，2020年后，发展职业教育政策应该是一项长期的事关农村减贫的经济政策和社会政策，应强化贫困地区职业教育和技能培训工作。

纵观中国的扶贫历程，从区域性扶贫开发到“到村到户”的精准扶贫、精准脱贫，从开发式扶贫到开发式扶贫与保障性扶贫相统筹，走出了一条具有中国特色的减贫道路。随着精准扶贫战略进入最后的攻坚期和绝对贫困的历史性消除，2020年后相对贫困与不平等、老弱病残等生理脆弱性和各种风险成为新的反贫困战略的瞄准对象，因此需要深化、拓展、优化现有开发式扶贫和保障性扶贫的制度供给；同时，要加快开发式扶贫与保障性扶贫统筹、有效衔接和融合互嵌的相关制度机制建设，真正做到内在的统一性和互嵌互融，发挥二者的综合反贫效应，在巩固提升已取得脱贫攻坚成果的基础上进一步预防贫困的发生和完善2020年后的贫困治理，为世界减贫贡献中国智慧、中国方案和中国经验。