党外“一把手”的施政之道

南方周末记者　张笛扬

2019年3月11日，全国政协十三届二次会议举行第四次全体会议，黄润秋作大会发言。

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★中央社会主义学院教授李小宁：“当领导不能只有专业知识，等到选拔政府部门正职时，真正符合条件的党外人士就很少了。”

《中国共产党统一战线工作条例（试行）》：“保证党外干部对分管工作享有行政管理的指挥权、处理问题的决定权、人事任免的建议权。”

2020年4月29日上午，57岁的黄润秋被任命为生态环境部部长，此前他是生态环境部副部长。

黄润秋的另一职务是九三学社中央副主席，“党外人士”的身份，使得此次任命备受关注。

新中国成立后，曾有大量党外人士担任国务院部门正职领导。不过自1972年傅作义辞任水利电力部部长后，长达三十多年的时间里，部委正职领导中均无党外人士身影。

直到2007年，来自致公党的万钢和无党派人士陈竺，分别被任命为科技部部长和卫生部部长，他们已分别于2013年和2018年卸去部长职务。

黄润秋就任后，成了目前唯一一位担任部委行政“一把手”的党外人士，也是自2015年《中国共产党统一战线工作条例（试行）》颁布以来，首位担任部长的党外干部。

29岁当教授，30岁当博导

生于1963年8月的黄润秋，本、硕、博均毕业于成都地质学院水文系工程地质专业，曾任成都理工大学副校长。

黄润秋是一名典型的学者型官员，从成都地质学院毕业后留校工作，1992年破格晋升教授，1993年成为博士生导师，时年30岁，是当时全国最年轻的“博导”。由于年轻，加上圆圆的娃娃脸常给人一种乐呵呵的感觉，师生当时都叫他“娃娃博导”。

工作期间，黄润秋逐步成长为一名工程地质学家，他和他的团队在2005年和2014年两次获得国家科学技术进步一等奖。

后一次获奖和他主导的汶川地震地质灾害调查有关。2008年，汶川“5·12”地震发生后，时任成都理工大学副校长的黄润秋，从学校抽调人员组成8个专家组分赴汶川、北川、青川等地进行调查，最终完成了“汶川地震地质灾害评价与防治”的研究。

也就是在那一年，黄润秋步入仕途，当选四川省政协副主席，后又于2014年转任四川省人大常委会副主任，2016年奉调进京任环保部副部长。

其间，黄润秋曾于2013年3月当选为全国人大常委会委员。由于宪法规定,全国人大常委会的组成人员不得担任国家行政机关、监察机关、审判机关和检察机关的职务。2016年，他辞去了人大常委会委员职务。

担任副部长4年后，黄润秋再次迎来仕途上的一次跨越。2020年4月，生态环境部原部长李干杰转任山东省代省长。当月26日，全国人大常委会第十六次会议在京召开，黄润秋受国务院委托，向全国人大常委会作相关报告。

3天后，黄润秋被任命为生态环境部部长。

“一视同仁”

培养党外领导干部一直以来都是中共领导的多党合作和政治协商制度建设的一部分。2005年3月，中央首次在文件中明确，党外人士可以担任正职领导职务。

文件提出，县级以上地方政府要选配党外人士担任领导职务，重点在涉及行政执法监督、与群众利益密切相关、紧密联系知识分子、专业技术性强的政府工作部门领导班子中选配；符合条件的可以担任正职；国务院有关部委领导班子中要注意选配民主党派成员和无党派人士。

两年后，万钢和陈竺分任科技部部长和卫生部部长。作为改革开放后首位担任部长的党外人士，万钢曾评价称，“这是我国政治民主建设中的一个很重要的举措。”

过去，党外人士成长常常呈现出“副职晋升”规律，即从下一级副职直接升任上一级副职。

这与党外干部适合担任正职的人数不多有一定关系。中央社会主义学院原副院长甄小英曾表示，“以前经常不是没有渠道，而是找不到合适的人。”

在中央社会主义学院教授李小宁看来，由于选拔干部的要求较高，需要经过一级级历练，而党外人士缺少岗位锻炼，也缺乏从政的经验，“当领导不能只有专业知识，等到选拔政府部门正职时，真正符合条件的党外人士就很少了。”

李小宁告诉南方周末记者，2007年选拔万钢、陈竺担任部长时，“中央就提出标准不降，党内外一视同仁，必须符合干部标准。不过在同等条件下，优先安排党外人士。”

之后，党外人士担任国家部委正职的仍不多见。但在地方上，党外人士担任政府组成部门正职的尝试已有不少。

2015年试行的《中共统一战线工作条例》要求，各省（自治区、直辖市）在政府组成部门中应当配备两名左右党外正职。该条例出台后，中组部也公开表态称，要坚持把配备党外干部作为硬任务，采取过硬措施抓好落实。

之后，多个省份相继对市县作出了相应要求，提出加大对党外干部的培训和党外后备干部的培养。

走向“重要”岗位

从地域上看，上海是党外“一把手”较多的省份，市政府25个组成部门中，有5个部门的行政“一把手”由党外人士担任，分别是民族和宗教事务局、科委、生态环境局、规划和自然资源局，以及地方金融监管局。

上海党外正职数量多和当地民主党派成员数量较多有关。截至2017年底，上海全市共有民主党派成员7.7万余人，居全国前列。为了积极配备党外干部，上海市委统战部曾在2014年完成一份57557人的新增“党外人才”名单，形成了较完整的“党外人才”信息库。

上海市委统战部的工作安排是，在名单内的党外人士，有一部分进入组织部门的局级后备干部库，对另一部分则形成“一人一册”的个性化培养方案。

其他地方大多也同上海一样，党外干部常被安排在经济、法律、科技、环保、卫生等领域专业性较强的部门任职。这些担任领导的党外干部，通常学历较高，任职领域和其专业对口。

以卫健系统为例，全国31个省份的卫健委领导班子中，有7名省级卫健委主任由党外人士担任，这7个省份分别是安徽、福建、四川、陕西、甘肃、宁夏、云南。

其中，云南的杨洋是无党派人士，另6人来自不同的民主党派。安徽的陶仪声为致公党党员，福建的柳红是民革党员，四川的何延政是农工党党员，陕西的刘宝琴是民建会员，甘肃的郭玉芬为民盟盟员，宁夏的马秀珍来自九三学社，新冠疫情中被免去湖北省卫健委主任一职的刘英姿也为党外人士，她是民建会员，拥有管理学博士学位，曾长期在华中科技大学管理学院任教。

随着党外正职领导的增加，一些党外人士也开始走向“重要”岗位。2018年，无党派人士高琳被任命为重庆渝中区发改委主任，2019年1月，无党派人士林少棠被任命为广东省中山市司法局局长。

跟意识形态紧密相关的文化部门，也出现了“党外一把手”，2018年，民盟盟员杨安娣出任吉林省文旅厅厅长。在山西晋中，也是由党外人士王超担任了文化和旅游局局长，在宣布其任命的干部大会上，王超承诺“坚决做到一心向党跟党走”。

“关键在于党组织”

“原则上可以当正职。(但)在这个体制下，很不方便。”在中央统战部四局原副局长、从事统战工作二十多年的胡治安看来，党政关系一直是困扰党外干部实职安排的体制问题，“党外干部能否发挥作用，关键在于党组织。”

曾任中央社会主义学院政治学教研室主任的王占阳向南方周末记者介绍，党外正职所在单位的党政关系也不尽相同。“有的地方党外正职个人很强势，单位里的人都听他的。”王占阳在调研时发现，有些党外正职只有有限的决策权。

黄润秋获任生态环境部部长的当天，该部党组书记孙金龙也被任命为副部长，孙金龙原任新疆维吾尔自治区党委副书记，2020年4月初转任生态环境部党组书记。

随着二人职务明确，生态环境部形成了党政“一把手”分设的局面。生态环境部之外，外交部、应急管理部、司法部、交通部和央行也分设了党政“一把手”，所不同的是，这5个部委的行政“一把手”都是中共党员。

当生态环境部迎来党外部长后，部长与党组书记如何协调分工成了公众关注的话题。

李小宁表示，对于党外正职如何与党组书记相处，中央尚未出台规范性的文件，目前而言，“从中央到地方处理的方式并不一样，都是通过一些经验得出的”。

2008年全国“两会”召开期间，时任卫生部部长、全国政协委员陈竺在接受采访时表示，卫生部在国务院的指导下已经制定了一套完整的工作规则，注意到了如何既发挥党组的核心作用，同时也充分发挥行政责任第一人的领导作用，“最主要的是事先协商”。

在那年政协的一次无党派界别小组讨论上，陈竺引用了一位老学者的话说“无党派人士与共产党之间是没有隔离体的”，应该坚持共产党的领导，发挥自己应有的作用。

2009年3月，中组部、中央统战部曾将湖南列为试点，要求规范党外正职与中共党组之间的关系，探索建立制度体系。之后湖南省委统战部要求邵阳市成立课题组进行调研。

邵阳市委统战部走访了80名党外正职和党组织负责人后发现，党外正职由于自身非党组织成员的特殊性，势必使任职单位的权力结构、决策方式和工作机制发生新的变化，对任职单位内部人际关系、工作关系产生新的影响。

邵阳市委统战部在探索建立制度体系时建议，在党外人士任正职的单位实行党政联席会议这种新的决策体制。其中，党务工作议题由党组书记主持，行政首长列席、发表意见，会议采取表决方式进行；除纯党务工作外的议题由行政首长主持，在充分讨论、广泛征求意见的基础上由行政首长拍板决定。

邵阳市委统战部还建议，党组书记在人事调整时须事先征求党外正职的意见，“没有达成共识应暂缓研究，不能匆忙提交党组会研究”。

2015年颁布的《中国共产党统一战线工作条例（试行）》，则以党内法规的形式要求，“搞好党同党外代表人士的合作共事，坚持集体领导和个人分工负责相结合，保证党外干部对分管工作享有行政管理的指挥权、处理问题的决定权、人事任免的建议权。”

2020年4月24日，孙金龙主持召开生态环境部党组会议，审议并原则通过了新修订的《中共生态环境部党组工作规则》，当时还是副部长的黄润秋列席会议。